Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 24 de Febrero de 2003

Ponente:Winston Spadafora Franco
Fecha de Resolución:24 de Febrero de 2003
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
RESUMEN

DEMANDA CONTENCIOSA-ADMINISTRATIVA DE NULIDAD INTERPUESTA POR LA LICENCIADA ALMA CORTÉS, EN REPRESENTACIÓN DE IRVING ARIEL TORRES, PARA QUE SE DECLARE NULO, POR ILEGAL, EL DECRETO EJECUTIVO NO. 22 DE 15 DE FEBRERO DE 1996, EXPEDIDO POR EL MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO

 
CONTENIDO

VISTOS:

La licenciada Alma Cortés, en representación de IRVING TORRES, interpuso ante la Sala Tercera demanda contenciosa-administrativa de nulidad para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo No. 22 de 15 de febrero de 1996, expedido por el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA)

Por medio del acto impugnado, el referido ente ministerial quedó facultado para establecer zonas de seguridad fitosanitarias en instalaciones portuarias nacionales y además se reglamentan las operaciones de transbordo y tránsito en y entre puertos nacionales panameños, de productos y subproductos agropecuarios (fs. 7-11).

De acuerdo con la apoderada judicial del demandante, la referida reglamentación viola los artículos 182 del Código Sanitario y 15 del Código Civil, toda vez que el MIDA no tiene potestad para emitir la reglamentación impugnada, pues, ello es competencia del Ministerio de Salud.

También se considera violado el artículo 241 de la Ley 29 de 1º de febrero de 1996, porque, contrario a lo que dispone esta norma, el acto atacado impone un requisito adicional a las regulaciones que existe en materia de comercio e industrias emanadas de esta Ley, pues, la fijación de zonas de seguridad fitosanitarias y zoosanitarias en instalaciones portuarias a nivel nacional, conlleva el establecimiento de condiciones comerciales y legales de las cuales están exoneradas las naciones que forman parte de la Organización Mundial del Comercio.

Finalmente, la licenciada C. estima violados los numerales 5 y 6 del artículo 5, de la Ley 42 de 2 de mayo de 1974, por la cual se creó la Autoridad Portuaria Nacional (ahora Autoridad Marítima de Panamá), ya que, en su opinión, es a esta entidad a quien le corresponde reglamentar lo relativo a las operaciones de transbordo y tránsito de productos y subproductos agropecuarios en los puertos panameños.

Cabe anotar, que la entidad demandada emitió su informe de conducta mediante Nota DMN-1438-2000, de 19 de julio de 2000, mientras que la señora Procuradora de la Administración emitió concepto mediante Vista No. 477 de 13 de septiembre de 2000 (fs. 102-125).

CONSIDERACIONES DE LA SALA TERCERA

Después de examinar las constancias procesales, la Sala debe expresar que disiente de los razonamientos expuestos por la apoderada judicial de la parte actora para sustentar su pretensión de ilegalidad del acto acusado.

En ese sentido, la Sala observa que la licenciada C. omite citar en su análisis tanto la Ley 12 de 25 de enero de 1973, como de la Ley 23 de 15 de julio de 1997. A través del primero de estos cuerpos legales, el Órgano Legislativo creó el MIDA y le otorgó, entre otras funciones, la de "Reglamentar y adoptar medidas de control sanitario con relación a los productos agropecuarios, así como plantas y animales que sean necesarias para una adecuada sanidad agropecuaria y aplicar las sanciones a los infractores de las mismas."

De igual modo y con posterioridad a la expedición del acto demandado, el mencionado Órgano del Estado aprobó la Ley 23 de 1997, mediante la cual creó dentro del MIDA la Dirección Nacional de Salud Animal y la Dirección Ejecutiva de Cuarentena Agropecuaria, dependencias a las que se les otorgaron una serie de funciones relacionadas, precisamente, con la materia objeto de la reglamentación impugnada. Así, por ejemplo, el artículo 6 de la Ley 23 ibídem establece como función de la Dirección Nacional de Salud Animal: proponer normas en materia de salud animal para la importación, exportación, tránsito y movilización de animales vivos, así como de los productos y subproductos de origen animal (numerales 6 y 7); para declarar hatos libres, zonas de control, zona de escasa prevalencia, zona de erradicación, zonas libres y países libres de enfermedades y/o plagas de los animales (numeral 11); establecer y operar un programa nacional de vigilancia epizootiológica, sustentado principalmente en el control de movilización de los animales (numeral 12); aplicar cuarentena a animales y/o productos o subproductos de origen animal (numeral 14); expedir certificados zoosanitarios (numeral 17) e inspeccionar y, cuando sea necesario, ordenar la limpieza, desinsectación y desinfección de instalaciones, granjas, plantas procesadoras o de cualquier vehículo aéreo, marítimo o terrestre, dentro del territorio nacional, cuando represente un riesgo zoosanitario para el país (numeral 19).

Por su parte, el artículo 51 de la Ley 23 de 1997 facultó a la Dirección Ejecutiva de Cuarentena Agropecuaria para "Realizar, coordinar, dirigir y evaluar las actividades relacionadas con la inspección, vigilancia y control en materia de cuarentena agropecuaria, en terminales aéreos, puertos marítimos, puestos fronterizos y en puestos de control interno" (numeral 2), al igual que para "Aplicar y revisar el cumplimiento de las normas referentes a movilización de animales, vegetales y productos agropecuarios en el territorio nacional, por razones fitosanitarias y zoosanitarias" (numeral 3).

Resulta de suma importancia expresar, asimismo, que la citada Ley 23 de 1997 reservó la Sección Quinta del Capítulo II, Título I, para regular lo relativo a la movilización, importación y exportación, que comprende desde el artículo 28 hasta el 40 inclusive. En este conjunto de normas legales se destacan una serie de facultades conferidas al MIDA, entre ellas: la de expedir normas de salud animal relacionadas con el traslado de animales de una zona a otra dentro del país, al igual que de productos y subproductos de origen animal y de vehículos en que éstos se transporten, cuando impliquen un riesgo zoosanitario (artículo 28); la de expedir certificados zoosanitarios oficiales, como condición para la movilización de animales entre zonas del país separadas por cordones zoosanitarios, así como para su exportación, cuando ello sea necesario (artículos 29 y 30); la de expedir licencias zoosanitaria de importación, para la introducción al país de animales, sus productos y subproductos (artículo 31) y particularmente, la de declarar "zonas de seguridad fitosanitaria y zoosanitaria, dentro de las cuales podrán efectuarse actividades de transbordo de mercancía originaria, y/o proveniente de países cuarentenados" (artículo 35).

Es pertinente agregar también, que el artículo 31 de la misma Ley prohíbe a las autoridades aduaneras, así como los operadores de puertos marítimos y aéreos, permitir el desembarque, traslado o redestino de animales, sus productos y subproductos, etc. cuyo ingreso no esté amparado por una licencia zoosanitaria de importación. Asimismo, conforme al artículo 36, la importación de animales, sus productos y subproductos debe realizarse a través de las aduanas que se determinen en los acuerdos que, para tal efecto, expidan conjuntamente el MIDA y el Ministerio de Hacienda y Tesoro (ahora de Economía y Finanzas). Para estos efectos, el artículo 37 dispone que en los puertos de entrada aéreos, marítimos y terrestres, los inspectores del MIDA, en coordinación con los inspectores de aduanas, podrán llevar a cabo la inspección física de personas, efectos personales, mercancías o equipajes, previo informe al supervisor de turno y siguiendo las disposiciones aduaneras pertinentes.

El contenido de las disposiciones legales a las cuales se ha hecho referencia, al igual que otras que no resulta necesario citar, lleva a la Sala a concluir que el MIDA sí tenía competencia para expedir el Decreto Ejecutivo No. 22 de 15 de junio de 1996, excerta reglamentaria que, como se ha dicho, se expidió antes que la Asamblea Legislativa aprobara la Ley 23 de 1997. Esta Ley, vino a recoger en un solo texto una multiplicidad de funciones que hasta ese momento venía ejerciendo este ente ministerial y al mismo tiempo aclaró y amplió algunas otras. Contrario a lo que afirma el demandante, el ejercicio de todas estas atribuciones en modo alguno implica o conlleva una intromisión en el ámbito de competencia propio de otras entidades públicas, como es el caso de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Economía y Finanzas, de la Autoridad Marítima de Panamá y de la Dirección de Aeronáutica Civil, pues, es claro que las facultades conferidas por la Ley al MIDA, están orientadas, en esencia, a impedir que el sector agropecuario panameño se vea afectado por todo tipo de enfermedad y/o plaga que pudiera ingresar a través de cualquier puerto de entrada al país, sea éste marítimo, terrestre o aéreo, o por el simple traslado de productos agropecuarios dentro del territorio nacional. De allí, que en circunstancias como las anotadas, el MIDA debe coordinar con las otras entidades públicas vinculadas al ejercicio de dichas atribuciones, debiendo tales entidades, prestarle toda la cooperación posible a fin de lograr un adecuado estado sanitario del sector agropecuario y, por ende, de la población.

Para concluir, la Sala debe señalar que comparte la opinión de la señora Procuradora de la Administración, en cuanto sostiene que las Sentencias de 5 de abril de 2000 y 16 de julio de 1993 no se ajustan a la realidad jurídica a la que se refiere este negocio. A través de la primera sentencia, la Sala declaró ilegal el Decreto Ejecutivo No. 223 de 5 de septiembre de 1996, tras considerar, entre otras razones, "que ni en el Código Fiscal ni en Código Sanitario ni ningún otro código o ley especial se establece el cobro de tasas o derechos por el servicio de inspección veterinaria a los mataderos" (situación contraria a la ocurrida en este caso) y además, porque a través de un Decreto el MIDA no podía delegar este servicio en organismos particulares. Asimismo, la aludida Sentencia de 16 de julio de 1993 declaró inconstitucional el Resuelto No. ALP-094-ADM de 30 de agosto de 1983, debido a que por medio de este tipo de actos no era viable reglamentar una Ley.

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Decreto Ejecutivo No. 22 de 15 de febrero de 1996, expedido por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

N.,

WINSTON SPADAFORA FRANCO

ADÁN ARNULFO ARJONA L. -- ARTURO HOYOS

JANINA SMALL (Secretaria)