Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 28 de Julio de 2006

PonenteVictor L. Benavides P.
Fecha de Resolución28 de Julio de 2006
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

La firma A., L. & De Sanctis, actuando en nombre y representación de O.G., P.D., ALLAN BAITELL, TETEL DE CONTRERAS, SHANINA CONTRERAS, JULIO CONTRERAS, JOSE CHIRINO, M.D.C., SOUHILA CHIRINO, L.C., F.A., M.C., A.D.C., R.S., C.A., R.E.D.R., J.R., A.D.R., Y.M.S., L.C. y R.C., ha presentado demanda contencioso administrativa de nulidad con la finalidad de que se declare nulo, por ilegal, el Resuelto No. 123 de 20 de mayo de 1998, proferido por el Director General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda.

I.El acto impugnado.

El fin de la demanda en estudio lo constituye la declaratoria de ilegalidad del Resuelto Nº123 de 20 de mayo de 2000, dictado por el Director General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, que resuelve aprobar el cambio de Código de Zona de RM2 al RM3 + 49.8% de tolerancia de densidad, solicitado por el arquitecto E.B., en representación de MARQUINCE-C, S.A., propietario de la finca 21578, tomo 516, folio 208, ubicada en avenida 3B Norte, (C.J.M., Urbanización el Cangrejo, Corregimiento de Bella Vista.

Cabe destacar que mediante auto de 7 de septiembre de 2000, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia suspendió provisionalmente los efectos del Resuelto Nº123 de 20 de mayo de 2000, proferido por el Director General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda.

Mediante auto de 22 de septiembre de 2000 (f.153) se admite la presente demanda contencioso administrativa de nulidad, se admite como parte para impugnar la presente demanda a INVERPARK, S.A. (antes MARQUINCE, S.A.) y se le corre traslado de la misma a la Procuradora de la Administración.

II.Fundamento de la demanda.

Según los recurrentes el Resuelto Nº123 de 20 de mayo de 2000, dictado por el Director General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, infringió el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante la Ley No.14 de 28 de octubre de 1976; el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada mediante Ley No.15 de 28 de octubre de 1977; artículo 15 del Código Civil, artículo 757 del Código Administrativo, literales b, c, d, e, f y el parágrafo del artículo 13 de la Resolución No.123-93 de 29 de octubre de 1993; literal c.1 del numeral 2 del literal C de la Resolución No.8-86 de 28 de julio de 1986 del Ministerio de Vivienda y el artículo 1 del Decreto de Gabinete No.26 de 7 de febrero de 1990.

La primera norma que se considera violada es el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante la Ley No.14 de 28 de octubre de 1976, cuyo texto es el siguiente:

Artículo 26. Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

Sostienen los recurrentes que la disposición citada fue vulnerada de forma directa por falta de aplicación, toda vez que se da una distinción ilegítima entre personas, pues la expedición del Resuelto No.123 de 20 de mayo de 1998, al haberse aprobado en su calidad de caso único, según señala el informe técnico No.134-98 de mayo de 1998.

Otra disposición señalada como violada es el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada mediante Ley No.15 de 28 de octubre de 1977, que preceptúa lo siguiente:

Artículo 24. Igualdad ante la Ley. Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la Ley.

La parte actora al exponer el concepto de la infracción, manifiesta que esta norma se violó directamente por falta de aplicación, ya que el resuelto No.123 de 20 de mayo de 1998, se expide como caso único en beneficio de los propietarios de Inverpark, .S.A. y en desmedro de otros propietarios de fincas y de la colectividad en su conjunto. Agrega que el trato de preferencia, puede seguirse desde los antecedentes expuestos en la relación de los hechos del caso y deriva de una anuencia desmedida en tolerar (por las autoridades) las irregularidades formales de las originales solicitudes de cambio de zona, de la concesión en ese período de un cambio de zona no solicitado en lugar de desestimar de plano la solicitud hecha y de la probada presión ejercida sobre los funcionarios de nivel medio por los promotores de los cambios de código.

También indica que el Resuelto impugnado transgrede el artículo 15 del Código Civil, que dice:

Artículo 15. Las órdenes y demás actos ejecutivos del Gobierno, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la constitución o a las leyes.

Señalan los demandantes que la norma transcrita fue infringida directamente por omisión, pues no se ha respetado lo dispuesto por la Resolución No.8-86 de 28 de julio de 1986 del MIVI, acto reglamentario aplicable a los cambios de códigos de zona, ni lo señalado en el artículo 1º del Decreto de Gabinete No.26 del 7 de febrero de 1990 porque no se expidió el resuelto impugnado sobre la base de los informes técnicos que reposan en los expedientes respectivos, no se publicó el resuelto impugnado en la Gaceta Oficial y quien firmó la petición no fue el representante legal de la sociedad propietaria de la finca favorecida por el cambio de zonificación. De igual forma, manifiestan que no se ha tomado en cuenta lo indicado en la Resolución No. 213-93 de 29 de octubre de 1993 en lo referente a la celebración de una audiencia pública con los residentes afectados, a la publicación en tres diarios de la localidad de la resolución impugnada y a la promulgación en la Gaceta Oficial de la citada resolución objeto de la presente demanda.

Otra norma que se señala como quebrantada es el artículo 757 del Código Administrativo que a la letra dice:

Artículo 757. El orden de preferencia de disposiciones contradictorias en asuntos nacionales, será el siguiente: la ley, el reglamento del Poder Ejecutivo y la orden superior.

En los asuntos municipales el orden de prelación es el siguiente: las leyes, los reglamentos del Alcalde y los órdenes superiores.

Cuando una ley o el acuerdo autoricen al Poder Ejecutivo o a algún otro empleado del orden político para reglamentar algún asunto municipal, el lugar de prelación del respectivo reglamento será a continuación de la Ley o acuerdo en cuya virtud se expidió dicho reglamento.

Si el conflicto fuere entre leyes y acuerdos municipales, se observarán las disposiciones de las primeras; y si entre las órdenes de los superiores, se prefiere la del de mayor categoría.

Los recurrentes manifiestan que la norma citada fue violada directamente por omisión, ya que la orden superior primó por encima del reglamento. Indican que esto es así, pues la decisión de aprobar los cambios pedidos por INVERPARK, S.A., sociedad propietaria de la finca No.21578, no se fundamentó en lo dispuesto en la Resolución No.8-86 de 28 de julio de 1986, es decir, en los informes técnicos que en este caso fueron tres, ni mucho menos en el procedimiento señalado en la Resolución No.123-93 de 29 de octubre de 1993, sino en una orden superior, invirtiéndose de esta manera la prelación indicada en el Código Administrativo.

Los literales b, c, d, e y f del artículo 13 de la Resolución No. 123-93 de 29 de octubre de 1993, preceptúan lo siguiente:

"Artículo 13. Las solicitudes de cambio de código de zonificación de que trata esta Resolución, seguirán el siguiente procedimiento:

a ....

  1. Una vez que se verifica que la solicitud ha sido presentada de conformidad con las disposiciones que reglamentan la materia, será entregada al S. delC., quien procederá a:

    b.1 Programar la Audiencia para la evaluación del caso,

    b.2 Enviar la documentación del caso a los miembros del Comité con la fecha estipulada para la celebración de la audiencia.

  2. El Ministerio de Vivienda publicará en tres diarios de amplia circulación durante una semana, en tres diarios distintos un anuncio sobre la celebración de la Audiencia, incluyendo los datos mencionados en el artículo 11, con excepción del estudio técnico. El Secretario del Comité deberá informar acerca de los pormenores de la audiencia y siguiendo los procedimientos legales que regulan la materia, a los vecinos inmediatamente adyacentes al lote o lotes afectados. También procurará informar a los vecinos dentro del área de influencia indicada en el acápite "a" del Artículo 12, con base en una muestra estadística aceptable.

  3. Cumplidos los pasos anteriores se celebrará una audiencia en la cual el Comité Técnico de Zonificaciones analizará la información suministrada y con base a ésta, evaluará la solicitud presentada y emitirá un fallo recomendando su aprobación o rechazo.

  4. El Director General de Desarrollo Urbano expedirá, en un plazo no mayor de tres días, una resolución indicando la decisión final al respecto, la cual deberá ser promulgada en la Gaceta Oficial.

  5. El Secretario del Comité notificará a los vecinos inmediatamente adyacentes al predio para el cual se solicitó el cambio de código de zona, dentro de los tres días siguientes a la fecha de la Resolución. ..."

    A juicio de los demandantes la norma transcrita fue quebrantada directamente por falta de aplicación porque en el expediente relativo al cambio de zonificación y tolerancia en densidad de la finca No.21578 que reposa en la Dirección General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, no consta que se haya realizado alguno de los procedimientos descritos en el artículo transcrito.

    El parágrafo del artículo 13 de la Resolución No.123-93 de 29 de octubre de 1993 dispone lo siguiente:

    PARÁGRAFO: La Dirección General de Desarrollo Urbano se abstendrá de recibir nuevas...

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