Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Enero de 2003

Ponente:Winston Spadafora Franco
Fecha de Resolución:30 de Enero de 2003
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
RESUMEN

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD, INTERPUESTA POR LA LCDA.. ALMA L. CORTEZ A., EN REPRESENTACIÓN DE IRVING ARIEL TORRES NIETO PARA QUE SE DECLARE NULO POR ILEGAL, EL DECRETO EJECUTIVO NO.30 DEL 4 DE JUNIO DE 1999 POR EL CUAL EL MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO ESTABLECE TARIFAS EN CONCEPTOS DE PRESTACIÓN DE SERVIC... (ver resumen completo)

 
CONTENIDO

VISTOS:

La licenciada Alma Cortés, en representación de IRVING ARIEL TORRES NIETO, interpuso ante la Sala Tercera demanda contenciosa-administrativa de nulidad para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo No. 30 de 4 de junio de 1999, por medio del cual, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (en adelante el MIDA) estableció tarifas en concepto de prestación de servicios zoosanitarios y de uso seguro y eficaz de insumos zoosanitarios.

  1. LOS CARGOS DE ILEGALIDAD

Como

se lee de la foja 21 en adelante, la licenciada C. estima que el acto

impugnado viola los artículos 1, 2, 298 y 690 del Código Fiscal, así como el

artículo 15 del Código Civil. Las

cuatro primeras normas, en su orden, preceptúan lo siguiente:

Artículo 1: La Hacienda Nacional la constituye el conjunto de bienes, rentas, impuestos, acciones y servicios pertenecientes al Estado.

Artículo 2: La Hacienda Nacional se divide en:

1. Bienes Nacionales; y

2. Tesoro Nacional.

Artículo 298: Para los efectos de este Libro se entiende por servicios nacionales los que presta directamente el Estado a los particulares y dan lugar a la percepción por parte de éste, de tasas o derechos, de ordinario inferiores al costo de tales servicios.

El producto de estas tasas y derechos ingresarán al Tesoro Nacional.

"Artículo 690: Las rentas nacionales provenientes de tasas y derechos se regulan por las respectivas disposiciones de los Libros I, II y III de este Código, y en su caso por las leyes complementarias."

En

el concepto de la infracción del citado artículo 1 del C.F. se arguye,

que el MIDA lo ha violado porque no está autorizado por Ley para cobrar ningún

tipo de renta o derechos por la prestación del servicio público zoosanitario de

uso seguro y eficaz de insumos zoosanitarios.

También se alega, que estos servicios no están incluidos en la enumeración

que el Código Fiscal hace en sus Libros II y III y que, según su artículo 4,

forman parte de la Hacienda Nacional y más concretamente, del Tesoro Nacional.

Respecto

del artículo 2 ibídem, se argumenta que el dinero proveniente de los servicios

prestados por el MIDA, como parte de la Hacienda Nacional, no pueden desatender

el destino de ésta, so pretexto de trasladarlos de forma directa a satisfacer

gastos que surjan de la prestación de determinado servicio público por alguna

institución pública. Ello ocurre en el

presente caso, en que el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 30 de 1999 señala

la forma en que serán administradas las sumas recaudadas por la prestación de

los servicios establecidos en el mismo, las cuales no quedan sujetas al

principio de unidad de caja del Estado.

Según

la licenciada C., el artículo 298 del Código Fiscal resultó violado por el

acto atacado en la medida en que éste crea tasas por la prestación de servicios

sin apoyo de una legislación fiscal que así lo autorice. Se reitera en este cargo, que en la regulación

que contiene este Código en sus Libros II y III, no existen los servicios a que

se refiere el acto demandado.

La

apoderada de la demandante expresó, con relación al artículo 690 ibídem, que el

Decreto No. 30 de 1999 lo infringió al

establecer una tarifa que no es más que una tasa que deben pagar los

particulares por la prestación de los servicios zoosanitarios, sin ajustarse a

un marco jurídico que expresamente regule la expedición de L. en materia

tributaria, que reconocen la existencia legal de las rentas nacionales creadas

por el Estado, ajustándose obviamente, a la legislación fiscal y presupuestaria

existente.

Finalmente,

el artículo 15 del Código Civil establece que las órdenes y demás actos del

Órgano Ejecutivo, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen

fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la

Constitución o a las Leyes. Esta norma

se estima violada por cuanto que, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el

MIDA traspasó el marco jurídico que rige el principio de legalidad, al cual

deben ajustarse las decisiones y actuaciones de los funcionarios públicos (fs.

21-26).

Cabe

señalar, que el funcionario demandado rindió su informe de conducta mediante

Nota DM No. 1430-00, de 19 de julio de 2000, en tanto que la señora Procuradora

de la Administración emitió concepto a través de la Vista No. 478 de 13 de

septiembre de 2000 (Cfr. fs. 36-56).

CONSIDERACIONES DE LA SALA TERCERA

Al adentrarnos en las consideraciones de fondo, lo

primero que debe dejarse establecido es que el problema jurídico a que se

refiere la presente causa, relacionado, en síntesis, con la legalidad del

Decreto Ejecutivo mediante el cual el MIDA reglamentó el cobro de tasas por la

prestación de diversos servicios, ya ha sido objeto de análisis y decisión por

parte de esta Corporación de Justicia.

En efecto, a través de la Sentencia de 11 de julio de 2002, la Sala Tercera declaró que no era ilegal el Decreto Ejecutivo No. 2 de 7 de febrero de 2000, a través del cual, el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministro de Desarrollo Agropecuario, autorizó a la Dirección Ejecutiva de Cuarentena Agropecuaria de dicho Ministerio, a cobrar tasas por los servicios de aspersión, fumigación, nebulización, atomización e inmersión de todo producto agropecuario y subagropecuario, al igual que a todo transporte o vehículo aéreo, marítimo o terrestre que ingresara al territorio nacional. El artículo tercero de dicho decreto fijó el monto de las tasas a cobrar y el artículo quinto dispuso que las sumas recaudadas por la prestación de los referidos servicios "ingresarán a un fondo común, no sujeto al principio de caja única del Estado..., manejado por la Dirección, el cual será utilizado para sufragar los gastos por la prestación del servicio, ajustándose a las normas de auditoría interna del Ministerio de Desarrollo Agropecuario y a la Fiscalización de la Contraloría General de la República..." (Cfr. G.O. No. 23.988, de11 de febrero de 2000, págs. 5-10).

Como puede verse, la situación resuelta por la Sala a través de la citada sentencia es idéntica a la que debe decidir en el presente caso, en que igualmente se impugna un Decreto Ejecutivo (No. 30 de 4 de junio de 1999), mediante el cual el MIDA estableció tarifas por la prestación de los servicios zoosanitarios y de uso seguro y eficaz de insumos zoosanitarios (artículos 1, 2 y 3) y además, dispuso que las sumas cobradas por razón del servicio prestado ingresarán al Fondo Nacional de Salud Animal, sujeto a las normas de auditoría interna de dicho Ministerio y a la fiscalización de la Contraloría General de la República, y serán utilizados en los servicios que brinda la Dirección Nacional de Salud Animal (artículo 4).

Ante el panorama esbozado, corresponde reiterar el

criterio vertido en la aludida Sentencia de 11 de julio de 2002 en el sentido

de que la fijación de tasas por la prestación de servicios a través del acto

impugnado no constituye una infracción a la Ley, pues, precisamente, el

artículo10 de la Ley 23 de 15 de julio de 1997, confirió tal potestad al MIDA

al establecer lo siguiente:

"Artículo 10. Se autoriza al Ministerio de Desarrollo Agropecuario a establecer y cobrar tarifas por los servicios técnicos o sanitarios que se presten en el cumplimiento del presente título.

Las tarifas serán ajustadas de acuerdo con el costo del servicio que se brinde y no en función del valor de la mercancía. Dichas tarifas serán publicadas en la Gaceta Oficial." (Subraya la Sala)

Es importante anotar, que por medio de la mencionada Ley se aprobó el Acuerdo de Marrakech, constitutivo de la Organización Mundial de Comercio; el Protocolo de Adhesión de Panamá a dicho acuerdo, junto con sus anexos y lista de compromisos; se adecua la legislación interna a la normativa internacional y se dictan otras disposiciones (G.O. No. 23,340, de 26 de julio de 1997). El artículo 6 de este cuerpo legal creó dentro del MIDA la Dirección Nacional de Salud Animal, entidad a la que corresponde proponer e implementar las políticas de salud animal en el territorio nacional, bajo las cuales se ubica la adopción de las medidas zoosanitarias dirigidas a prevenir, controlar y erradicar enfermedades y/o plagas de los animales, con la finalidad de proteger la salud de éstos (artículos 6 y 13). Para cumplir estos y otros propósitos, la mencionada dependencia debe prestar una serie de servicios que el Decreto Ejecutivo impugnado describe detalladamente y por los cuales está legalmente facultada para cobrar una "tasa" dirigida a sufragar los costos de esos servicios.

Conviene agregar, que los ingresos generados por la prestación de tales servicios forman parte del Fondo Nacional de Salud Animal, conforme establece el artículo 11 del la citada Ley 23 de 1997 y según su artículo 12, pueden ser administrados por un organismo no gubernamental, nacional o internacional, o a una institución financiera acreditada por la República de Panamá y únicamente pueden ser utilizados "en la ejecución de los programas de salud animal, aprobados a través de un presupuesto elaborado previamente por la autoridad competente". De igual modo, la parte final de la misma norma establece que el Fondo Nacional de Salud Animal se ajustará a las normas de auditoría interna del MIDA y serán fiscalizados por la Contraloría General de la República.

El examen del acto acusado, a la luz de las

disposiciones legales a las que se ha hecho referencia, conduce a la Sala a

expresar que el Decreto Ejecutivo No. 30 de 4 de junio de 1999, que se acusa de

ilegal, no hace más que servir de instrumento de ejecución de la Ley 23 de

1997, al reglamentar algunas de sus disposiciones. Es decir, que dicho Decreto se expidió en ejercicio de la

potestad reglamentaria que el artículo 179, numeral 14, de la Constitución

Política le otorga al P. o P. de la República con la participación

del Ministro del ramo, en este caso, el Ministro de Desarrollo

Agropecuario. Con relación a este tipo

de reglamentos, la Sala expuso en la mencionada Sentencia de 11 de julio de

2002, lo siguiente:

"... los reglamentos de ejecución de las leyes, a los que se refiere expresamente el numeral 14 del artículo 179 de la Carta Fundamental, son aquellos dictados por el Presidente de la República y el Ministro respectivo para asegurar o facilitar el cumplimiento o aplicación de las leyes. Esta es la hipótesis tradicional y se trata de una actividad de la Administración Pública subordinada a la ley y con límites propios: no pueden alterar el texto ni el espíritu de la ley que reglamentan. El Decreto Ejecutivo No.2 de 2000, es un reglamento de ejecución de la Ley 23 de 15 de julio de 1997, que tiene como propósito establecer y cobrar tarifas por los servicios que presta la Dirección Ejecutiva de Cuarentena Agropecuaria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

De conformidad con el decreto impugnado, a través de la Dirección Ejecutiva de Cuarentena Agropecuaria se ha reforzado la vigilancia de los puertos, fronteras y aeropuertos nacionales, con el fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que afecten el sector agropecuario, además establece que los costos por la prestación de estos servicios inciden en el presupuesto de la institución, razón por la cual, se requiere establecer tarifas de cobro por la prestación de dichos servicios, y que además deben ser publicados en la Gaceta oficial, de conformidad con la Ley 23 de 1997." (Registro Judicial de julio de 2002, págs. 495-502)

En cuanto al otro aspecto del acto impugnado que la

demandante cuestiona, relacionado con el cobro de una tasa por la prestación de

servicios y el destino que reciben los fondos así generados, se debe expresar

que este extremo también fue objeto de consideración por la Sala Tercera en la

Sentencia parcialmente transcrita y en la que a su vez, se hizo alusión a la

Sentencia de 8 de abril de 1992. En

ese sentido, la jurisprudencia citada ha admitido la posibilidad de que, cuando

existan poderosas razones de orden público o de interés social, puedan crearse

fondos especiales formados por los ingresos que percibe una entidad estatal por

servicios prestados a los administrados.

En el caso que se examina, la Sala no encuentra objeción a la creación del Fondo Nacional de Salud Animal, al que se refiere el artículo 4 del acto demandado, primero, porque este fondo fue expresamente creado por el artículo 11 de la Ley 23 de 1997; segundo, porque su empleo está sujeto a las normas de auditoría interna del MIDA y a la fiscalización de la Contraloría General de la República y tercero, porque su establecimiento se hizo en el marco de la aprobación por parte de la República de Panamá del mencionado Acuerdo de Marrakech; tercero, porque su establecimiento se hizo en el marco de la aprobación por parte de la República de Panamá del mencionado Acuerdo de Marrakech, en virtud del cual nuestro país se comprometió a adoptar diversas medidas zoosanitarias y fitosanitarias.

En consideración a las anotaciones hechas y en

consonancia con la jurisprudencia comentada, esta S. conceptúa que el Decreto

Ejecutivo No. 30 de 4 de junio de 1999 no es contrario a las disposiciones

legales que la licenciada C. citó como violadas, las cuales no deben

interpretarse al margen del resto del ordenamiento jurídico, concretamente, de

la Ley 23 de 15 de julio de 1997.

Para concluir, la Sala debe señalar que comparte la opinión de la señora Procuradora de la Administración, en cuanto sostiene que las Sentencias de 5 de abril de 2000 y 16 de julio de 1993 no se ajustan a la realidad jurídica a la que se refiere este negocio. A través de la primera sentencia, la Sala declaró ilegal el Decreto Ejecutivo No. 223 de 5 de septiembre de 1996, tras considerar, entre otras razones "que ni en el Código Fiscal ni en Código Sanitario ni ningún otro código o ley especial se establece el cobro de tasas o derechos por el servicio de inspección veterinaria a los mataderos" (situación contraria a la ocurrida en este caso) y además, porque a través de un Decreto el MIDA no podía delegar este servicio en organismos particulares. Asimismo, la aludida Sentencia de 16 de julio de 1993 declaró inconstitucional el Resuelto No. ALP-094-ADM de 30 de agosto de 1983, debido a que por medio de este tipo de actos no era viable reglamentar una Ley.

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Decreto Ejecutivo No. 30 de 4 de junio de 1999, dictado por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

Notifíquese

(fdo.) W.S. FRANCO

(fdo.) A.A.A.L.

(fdo.) A.H.

(fdo.) J.S.

Secretaria