Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Enero de 2003

Ponente:Winston Spadafora Franco
Fecha de Resolución:30 de Enero de 2003
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
RESUMEN

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD INTERPUESTA POR LA LCDA. ALMA L. CORTES A., EN REPRESENTACIÓN DE IRVING ARIEAL TORRES NIETO, PARA QUE SE DECLARE NULO POR ILEGAL, EL DECRETO EJECUTIVO NO.54 DEL 4 DE SEPTIEMBRE DE 1998, POR EL CUAL EL MINISTRO DE DESARROLLO AGROPECUARIO ESTABLECE TARIFAS POR CONCEPTOS DE PRESTACIONES DE ... (ver resumen completo)

 
CONTENIDO

VISTOS:

La licenciada Alma Cortés, en representación de IRVING ARIEL TORRES NIETO, interpuso ante la Sala Tercera demanda contenciosa-administrativa de nulidad para que se declare nulo, por ilegal, el Decreto Ejecutivo No. 54 de 4 de septiembre de 1998, por medio del cual, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (en adelante el MIDA) estableció tarifas en concepto de prestación de servicios fitosanitarios y de uso seguro y eficaz de los insumos fitosanitarios, tales como: autorizaciones, licencias, certificaciones, inspecciones, custodia y otros.

Como se lee de la foja 21 en adelante, la licenciada C. estima que el acto impugnado viola los artículos 1, 2, 298 y 690 del Código Fiscal, así como el artículo 15 del Código Civil. Las cuatro primeras normas, en su orden, preceptúan lo siguiente:

Artículo 1: La Hacienda Nacional la constituye el conjunto de bienes, rentas, impuestos, acciones y servicios pertenecientes al Estado.

Artículo 2: La Hacienda Nacional se divide en:

1. Bienes Nacionales; y

2. Tesoro Nacional.

Artículo 298: Para los efectos de este Libro se entiende por servicios nacionales los que presta directamente el Estado a los particulares y dan lugar a la percepción por parte de éste, de tasas o derechos, de ordinario inferiores al costo de tales servicios.

El producto de estas tasas y derechos ingresarán al Tesoro Nacional.

"Artículo 690: Las rentas nacionales provenientes de tasas y derechos se regulan por las respectivas disposiciones de los Libros I, II y III de este Código, y en su caso por las leyes complementarias."

En el concepto de la infracción del artículo 1 del C.F. se arguye, que el MIDA lo ha violado porque no está autorizado por Ley para cobrar ningún tipo de renta o derechos por la prestación del servicio público fitosanitario de uso seguro y eficaz de insumos fitosanitarios. También se alega, que estos servicios no están incluidos dentro de la enumeración que el Código Fiscal hace en sus Libros II y III y que, según el artículo 4 del mismo Código, forman parte de la Hacienda Nacional y más concretamente, del Tesoro Nacional.

Respecto del artículo 2 ibídem, se argumenta que el dinero proveniente de los servicios prestados por el MIDA, como parte de la Hacienda Nacional, no pueden desatender el destino de ésta, so pretexto de trasladarlos de forma directa a satisfacer gastos que surjan de la prestación de determinado servicio público por alguna institución pública. Ello ocurre en el presente caso, en que el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 54 de 1998 señala la forma en que serán administradas las sumas recaudadas por la prestación de los servicios establecidos en el mismo, las cuales no quedan sujetas al principio de unidad de caja del Estado.

Según la licenciada C., el artículo 298 del Código Fiscal resultó violado por el acto atacado en la medida en que éste crea tasas por la prestación de servicios sin apoyo de una legislación fiscal que así lo autorice. Se reitera en este cargo, que en la regulación que contiene este Código en sus Libros II y III, no existen los servicios a que se refiere el acto demandado.

Con relación al artículo 690 ibídem, la apoderada judicial de la demandante expresó, que el Decreto No. 54 de 1998 lo infringió al establecer una tarifa que no es más que una tasa que deben pagar los particulares por la prestación de los servicios fitosanitarios, sin ajustarse a un marco jurídico que expresamente regule la expedición de L. en materia tributaria, que reconocen la existencia legal de las rentas nacionales creadas por el Estado, ajustándose obviamente, a la legislación fiscal y presupuestaria existente.

En cuanto al artículo 15 del Código Civil, que establece que las órdenes y demás actos del Órgano Ejecutivo, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución o a las Leyes, éste se estima violado por cuanto que, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el MIDA traspasó el marco jurídico que rige el principio de legalidad, al cual deben ajustarse las decisiones y actuaciones de los funcionarios públicos (fs. 21-26).

Finalmente, la apoderada judicial de la actora considera violados los artículos 83, 184, 185, 186 y 187 del Código Sanitario. Según la licenciada C., estas normas establecen funciones sanitarias que dependen de la coordinación del Ministerio de Salud y no del MIDA. De allí, que el acto impugnado viole dichas disposiciones al autorizar a este ente ministerial a cobrar tasas por la prestación de diversos servicios.

Cabe señalar, que el funcionario demandado rindió su informe de conducta mediante Nota DM No. 1428-00, de 19 de julio de 2000, en tanto que la señora Procuradora de la Administración emitió concepto a través de la Vista No. 479 de 13 de septiembre de 2000 (Cfr. fs. 36-56).

Al adentrarnos en las consideraciones de fondo, lo primero que debe dejarse establecido es que el problema jurídico a que se refiere la presente causa, relacionado, en síntesis, con la legalidad del Decreto Ejecutivo mediante el cual el MIDA reglamentó el cobro de tasas por la prestación de diversos servicios, ya ha sido objeto de análisis y decisión por parte de esta Corporación de Justicia.

En efecto, a través de la Sentencia de 11 de julio de 2002, la Sala Tercera declaró que no era ilegal el Decreto Ejecutivo No. 2 de 7 de febrero de 2000, a través del cual, el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministro de Desarrollo Agropecuario, autorizó a la Dirección Ejecutiva de Cuarentena Agropecuaria de dicho Ministerio, a cobrar tasas por los servicios de aspersión, fumigación, nebulización, atomización e inmersión de todo producto agropecuario y subagropecuario, al igual que a todo transporte o vehículo aéreo, marítimo o terrestre que ingresara al territorio nacional. El artículo tercero de dicho decreto fijó el monto de las tasas a cobrar y el artículo quinto dispuso que las sumas recaudadas por la prestación de los referidos servicios "ingresarán a un fondo común, no sujeto al principio de caja única del Estado..., manejado por la Dirección, el cual será utilizado para sufragar los gastos por la prestación del servicio, ajustándose a las normas de auditoría interna del Ministerio de Desarrollo Agropecuario y a la Fiscalización de la Contraloría General de la República..." (Cfr. G.O. No. 23.988, de11 de febrero de 2000, págs. 5-10).

Como puede verse, la situación resuelta por la Sala a través de la citada sentencia es idéntica a la que debe decidir en el presente caso, en que igualmente se impugna un Decreto Ejecutivo (No. 54 de 4 de septiembre de 1998), mediante el cual el MIDA estableció tarifas por la prestación de los servicios fitosanitarios y de uso seguro y eficaz de los insumos fitosanitarios (artículos 2 al 9) y además, dispuso que las sumas cobradas por razón estos servicios ingresarán al Fondo Especial de Protección Fitosanitaria, el cual será utilizado en los servicios que brinda la Dirección Nacional de Sanidad Vegetal y además, estarán sujetos a las normas de auditoría interna del MIDA y a la fiscalización de la Contraloría General de la República (artículo 10).

Ante el panorama esbozado, corresponde reiterar el criterio vertido en la aludida Sentencia de 11 de julio de 2002 en el sentido de que la fijación de tasas por la prestación de servicios a través del acto impugnado no constituye una infracción a la Ley, pues, precisamente, el artículo11 de la Ley 47 de 9 de julio de 1996, confirió tal potestad al MIDA al establecer lo siguiente:

"Artículo 10. Se autoriza al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para cobrar una tarifa de acuerdo con el costo de los servicios fitosanitarios que presta, tales como autorizaciones, certificados, licencias, certificaciones, inspecciones, custodia, supervisión, tratamientos, análisis de laboratorio, registros, autorizaciones de operación, sellos, acreditaciones, capacitaciones, consultorías, asesoramientos y venta de organismos, cuyos ingresos se destinarán al control fitosanitario en la agricultura y otros fines"

Es importante anotar, que el artículo 9 de este cuerpo legal creó dentro del MIDA la Dirección Nacional de Sanidad Vegetal, a la que corresponde cumplir y hacer cumplir las disposiciones de la Ley 47 ibídem, así como ejecutar las políticas de sanidad vegetal en el territorio nacional, para coadyuvar en la protección del ambiente y la salud. Para cumplir estos propósitos y, en general, las funciones que establece el artículo 10, la mencionada dependencia debe prestar una serie de servicios que el Decreto Ejecutivo impugnado describe detalladamente y por los cuales está legalmente facultada para cobrar "tasas" dirigida a sufragar los costos de esos servicios. El numeral 2 del artículo 9 de la citada Ley, incluso, faculta, a la referida dependencias del MIDA para "Proponer al Ministro las tarifas por los servicios fitosanitarios que preste la Dirección".

Conviene agregar, que según el artículo 13 de la Ley 47 de 1996, los ingresos generados por la prestación de tales servicios forman parte del Fondo Especial de Protección Fitosanitaria, los cuales pueden ser administrados por un organismo no gubernamental, nacional o internacional, o a una institución financiera acreditada por la República de Panamá y únicamente pueden ser utilizados "en la ejecución de los programas fitosanitarios, aprobados a través de un presupuesto elaborado previamente por la autoridad competente". De igual modo, la parte final de la misma norma establece que dicho Fondo se ajustará a las normas de auditoría interna del MIDA y serán fiscalizados por la Contraloría General de la República.

El examen del acto acusado, a la luz de las disposiciones legales a las que se ha hecho referencia, conduce a la Sala a expresar que el Decreto Ejecutivo No. 54 de 4 de septiembre de 1998, que se acusa de ilegal, no hace más que servir de instrumento de ejecución de la Ley 47 de 1996, al reglamentar algunas de sus disposiciones. Es decir, que dicho Decreto se expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria que el artículo 179, numeral 14, de la Constitución Política le otorga al P. o P. de la República con la participación del Ministro del ramo, en este caso, el Ministro de Desarrollo Agropecuario. Con relación a este tipo de reglamentos, la Sala expuso en la mencionada Sentencia de 11 de julio de 2002, lo siguiente:

"... los reglamentos de ejecución de las leyes, a los que se refiere expresamente el numeral 14 del artículo 179 de la Carta Fundamental, son aquellos dictados por el Presidente de la República y el Ministro respectivo para asegurar o facilitar el cumplimiento o aplicación de las leyes. Esta es la hipótesis tradicional y se trata de una actividad de la Administración Pública subordinada a la ley y con límites propios: no pueden alterar el texto ni el espíritu de la ley que reglamentan. El Decreto Ejecutivo No.2 de 2000, es un reglamento de ejecución de la Ley 23 de 15 de julio de 1997, que tiene como propósito establecer y cobrar tarifas por los servicios que presta la Dirección Ejecutiva de Cuarentena Agropecuaria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

De conformidad con el decreto impugnado, a través de la Dirección Ejecutiva de Cuarentena Agropecuaria se ha reforzado la vigilancia de los puertos, fronteras y aeropuertos nacionales, con el fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que afecten el sector agropecuario, además establece que los costos por la prestación de estos servicios inciden en el presupuesto de la institución, razón por la cual, se requiere establecer tarifas de cobro por la prestación de dichos servicios, y que además deben ser publicados en la Gaceta oficial, de conformidad con la Ley 23 de 1997." (Registro Judicial de julio de 2002, págs. 495-502)

En cuanto al otro aspecto del acto impugnado que la demandante cuestiona, relacionado con el cobro de una tasa por la prestación de servicios y el destino que reciben los fondos así generados, se debe expresar que este extremo también fue objeto de consideración por la Sala Tercera en la Sentencia parcialmente transcrita y en la que a su vez, se hizo alusión a la Sentencia de 8 de abril de 1992. Esta jurisprudencia de la Sala ha admitido la posibilidad de que, cuando existan poderosas razones de orden público o de interés social, puedan crearse fondos especiales formados por los ingresos que percibe una entidad estatal por servicios prestados a los administrados, a fin de sufragar los mismos.

En el caso que se examina, la Sala no encuentra objeción a la creación del Fondo Nacional de Protección Fitosanitaria, al que se refiere el artículo 10 del acto demandado, primero, porque este fondo fue expresamente creado por el artículo 12 de la Ley 47 de 9 de julio de 1997 y segundo, porque su empleo está sujeto a las normas de auditoría interna del MIDA y a la fiscalización de la Contraloría General de la República. Además, no debe perderse de vista que Panamá es signatario del llamado Acuerdo de Marrakech, constitutivo de la Organización Mundial de Comercio; el Protocolo de Adhesión de Panamá a dicho acuerdo, junto con sus anexos y lista de compromisos (aprobado por Ley 23 de 1997, G.O.N. 23,340, de 26 de julio de 1997), mediante el cual el Estado panameño adquirió una serie de obligaciones, entre ellas "adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales".

En lo que concierne a los artículos 83, 184, 185, 186 y 187 del Código Sanitario, la Sala debe recordarle a la demandante que el referido Código fue aprobado mediante la Ley 66 de 10 de noviembre de 1947 y que posteriormente, el Consejo Nacional de Legislación aprobó la Ley 12 de 25 de enero de 1973, mediante la cual creó el Ministerio de Desarrollo Agropecuario y le asignó, entre muchas otras funciones relacionadas, la de "Reglamentar y adoptar las medidas de control sanitario con relación a los productos agropecuarios, así como plantas y animales que sean necesarios para una adecuada sanidad agropecuaria y aplicar las sanciones a los infractores de las mismas".

En consideración a las anotaciones hechas y en consonancia con la jurisprudencia y las normas legales comentadas, esta S. conceptúa que el Decreto Ejecutivo No. 54 de 4 de septiembre de 1998 no es contrario a las disposiciones legales que la licenciada C. citó como violadas, las cuales no deben interpretarse al margen del resto del ordenamiento jurídico, particularmente, de las Leyes 47 de 9 de julio de 1997 y 23 de 15 de julio de 1997, a las que se hizo referencia.

Para concluir, la Sala debe señalar que comparte la opinión de la señora Procuradora de la Administración, en cuanto sostiene que las Sentencias de 5 de abril de 2000 y 16 de julio de 1993 no se ajustan a la realidad jurídica a la que se refiere este negocio. A través de la primera sentencia, la Sala declaró ilegal el Decreto Ejecutivo No. 223 de 5 de septiembre de 1996, tras considerar, entre otras razones "que ni en el Código Fiscal ni en Código Sanitario ni ningún otro código o ley especial se establece el cobro de tasas o derechos por el servicio de inspección veterinaria a los mataderos" (situación contraria a la ocurrida en este caso) y además, porque a través de un Decreto el MIDA no podía delegar este servicio en organismos particulares. Asimismo, la aludida Sentencia de 16 de julio de 1993 declaró inconstitucional el Resuelto No. ALP-094-ADM de 30 de agosto de 1983, debido a que por medio de este tipo de actos no era viable reglamentar una Ley.

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Decreto Ejecutivo No. 54 de 4 de septiembre de 1998, dictado por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

N.,

(fdo.) W.S. FRANCO

(fdo.) A.A.A.L.

(fdo.) A.H.

(fdo.) J.S.

Secretaria