Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 2 de Julio de 1999

PonenteEDGARDO MOLINO MOLA
Fecha de Resolución 2 de Julio de 1999
EmisorPrimera de lo Civil

VISTOS:

La firma forense Alemán y B. en nombre y representación de GRAN HOTEL SOLOY, S.A., ha propuesto demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nulo por ilegal el acto constituido por silencio administrativo incurrido por el INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), al no contestar la solicitud de 18 de diciembre de 1997, y para que se hagan otras declaraciones.

ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA

La parte demandante sustenta su pretensión aduciendo que el INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT) percibió de GRAN HOTEL SOLOY, S.A., la suma de B/.578,754.19 por el concepto de Tasa de Servicio de Hospedaje, recargos e intereses, entre el 6 de agosto de 1992 y el 31 de diciembre de 1997, sin que existiera después del 6 de agosto de 1992, alguna Ley que prescribiere la forma de cobranza de dicha Tasa, como la establecía el Decreto Ley Nº 22 de 1989, antes de ser derogado por la Ley Nº 19 de 1992. Que GRAN HOTEL SOLOY, S.A., solicitó al IPAT la reducción inmediata del valor de la tasa, recargos e intereses cargados indebidamente a su deuda entre el 6 de agosto de 1992 y diciembre de 1997, sobre la base de que el IPAT no cuenta con una Ley formal que como antes del 6 de agosto de 1992, prescriba la forma de cobranza de ese tributo denominado Tasa de Servicio de Hospedaje que obligue ahora a sus clientes a seguir pagándolo.

Continúa expresando el recurrente, que el IPAT desatendió la solicitud de GRAN HOTEL SOLOY, S.A., a sabiendas que no tiene competencia para hacer cobranzas de un tributo, cuya forma de hacerla no está prescrita en las Leyes desde el 6 de agosto de 1992.

Finalmente, que el Decreto Ley Nº 22 de 1989 derogó el Decreto de Gabinete Nº 36 de 1970 y cualesquiera otras disposiciones que le fueran contrarias. Que a su vez la Ley Nº 19 de 3 de agosto de 1992 derogó el Decreto Ley Nº 22 de 1989.

La norma legal que señala el actor, que ha sido violada por el acto proferido por el Gerente General del INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), es el artículo 4, literal f) del Decreto Ley Nº 22 de 15 de septiembre de 1960, según quedó modificado por el artículo 5 de la Ley Nº 83 de 22 de diciembre de 1976.

Luego de admitida la demanda, el Magistrado Sustanciador le solicitó al Gerente General del Instituto Panameño de Turismo (IPAT), rindiera informe de conducta en relación a la demanda incoada por GRAN HOTEL SOLOY, S. A.

INFORME DE CONDUCTA

El Gerente General del Instituto Panameño de Turismo (IPAT), mediante Nota Nº 112-142-98 de 1 de junio de 1998, rindió el informe de conducta requerido y señaló básicamente que, el servicio de hospedaje es un tributo que se encuentra legalmente establecido por medio de la Ley Nº 83 de 1976, la cual introdujo reformas a la Ley Orgánica del IPAT, modificando el literal f del artículo 4 del Decreto Ley Nº 22 de 1960, modificado por el Decreto de Gabinete Nº 58 de 1968. Que el Instituto Panameño de Turismo, hasta que la Junta Directiva de la Institución dictara la Resolución Nº 75/95, aplicó supletoriamente el artículo 1072-A del Código Fiscal.

Prosigue explicando el Funcionario, que sobre la facultad reglamentaria que pudiera tener el INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), el artículo 1 del Decreto Ley Nº 22 de 15 de septiembre de 1960, modificado por el artículo primero de la Ley Nº 83 de 1976, crea una entidad oficial que se denomina INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO, el cual tendrá personería jurídica propia y gozará de autonomía en su régimen interno y en la administración y manejo de su patrimonio.

Además agrega, que GRAN HOTEL SOLOY, S.A. cobró real y efectivamente el importe correspondiente a la Tasa del Servicio de Hospedaje, tributo que reiteramos, paga el turista o huésped que se hospeda en un establecimiento de alojamiento público turístico y que es adicional al precio de la habitación hotelera. Que de conformidad con lo que establece el artículo 5 de Ley Nº 74 de 22 de diciembre de 1976, los hoteles y demás establecimientos de hospedaje o alojamiento público someterán sus tarifas a la aprobación del IPAT, Institución que nunca ha aprobado el cobro adicional de un 10% a favor del hotel.

Para finalizar, que si el INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO no tiene facultades para el cobro del Servicio de Hospedaje, tampoco puede ser legal que el establecimiento se apropie indebidamente de los ingresos derivados del cobro de una tasa que efectivamente recaudó, utilizándola para gastos propios de la administración hotelera, y dejando el IPAT de percibir un ingreso que estaba programado en las diversas leyes de presupuesto que han sido promulgadas en la República de Panamá, donde el ingreso derivado de la tasa de Servicio de Hospedaje, tiene una partida específicamente señalada por dicha norma.

De igual manera se le corrió traslado a la Procuradora de la Administración para que contestara el libelo.

CRITERIO DE LA PROCURADORA

La Procuradora de la Administración, mediante V.N.V. 330 de 20 de agosto de 1998, contestó la demanda oponiéndose a la pretensión por las razones siguientes:

"En efecto una vez realizado el examen de las normas legales enunciadas, nos permiten concluir, que el cobro de la Tasa por el Servicio de Hospedaje a la empresa Gran Hotel Soloy, S. A, se ha realizado conforme a lo preceptuado en el literal s, del artículo 3 y en el acápite f, del artículo 4 del Decreto Ley Nº 22 de 1960 adicionados y subrogados respectivamente por la Ley 83 de 1976, toda vez que estas normas legales confieren al Instituto Panameño de Turismo la potestad de reglamentar la forma de cobrar y percibir sus ingresos, y por ende, esta institución está ampliamente facultada para establecer el mecanismo de cobro y percepción de la Tasa por el servicio de Hospedaje".

Encontrándose el proceso en este estado los Magistrados que integran la Sala, proceden a resolver lo pertinente.

DECISION DE LA SALA

El presente negocio tiene su origen en el Instituto Panameño de Turismo, entidad gubernamental que profirió alcances definitivos contra la empresa hotelera GRAN HOTEL SOLOY, S.A. en concepto de la tasa por servicio de hospedaje, dejados de pagar. El IPAT, en virtud de la deuda antes mencionada, había venido realizando cobros infructuosos desde 1993. Sin embargo, en el mes de octubre de 1997, la empresa hotelera conviene con el IPAT la celebración de una transacción judicial con arreglo de pago, en la que el referido Hotel, reconocía la existencia de la deuda, y se comprometía al pago, garantizado por una fianza de cumplimiento (ver fojas 43 a 48 del expediente).

Luego de firmado el acuerdo de arreglo de pago, dos días después, la empresa hotelera presenta una petición ante el IPAT para que de las sumas adeudadas, que según la empresa ya habían sido saldadas, se redujeran a partir del año 1992, ya que de acuerdo a lo expresado por el recurrente, la Ley 19 de 1992 derogó el Decreto Ley Nº 22 de 1989, este último establecía un procedimiento para el cobro de la tasa por servicio de hospedaje.

A criterio de GRAN HOTEL SOLOY, S.A., al no existir un procedimiento para el cobro de la tasa de servicio de hospedaje, el IPAT no tenía la potestad legal de cobrar el mencionado tributo, por lo que las sumas de dinero pagadas por la empresa entre agosto de 1992 a diciembre de 1997, habían sido ilegalmente cobradas.

La solicitud presentada por la empresa en relación al tributo cobrado ilegalmente, fue recibida por el IPAT el 18 de diciembre de 1997, y al no ser decidida en tiempo oportuno (la entidad gubernamental decidió la solicitud el 27 de mayo de 1998), se instauró el presente proceso contencioso administrativo, a fin de que este Tribunal Colegiado declarara ilegal dicho cobro. La única norma que estima el demandante que ha sido conculcada, es el artículo 4, literal f) del Decreto Ley Nº 22 de 15 de septiembre de 1960, según quedó modificada por el artículo 5 de la Ley Nº 83 de 22 de diciembre de 1976. La disposición en comento dice:

"Artículo 4: Los acápites e), f), I), del artículo 4 del Decreto Ley 22 de 15 de septiembre de 1960, modificado por el Decreto de Gabinete 58 de 27 de noviembre de 1968, quedará así:

...

f). La totalidad del servicio de hospedaje que por este medio se establece y que consiste en el diez por ciento (10%) del valor total del importe de la cuenta de hospedaje. Esta tasa será percibida por el Instituto Panameño de Turismo, quien la reglamentará"

La infracción se sustenta, aduciéndose que de acuerdo con el principio de interpretación de las leyes, y de conformidad con la Constitución, nadie está obligada a pagar ningún tributo cuya creación y forma de hacer su cobranza no estuvieren al mismo tiempo establecida y prescrita, respectivamente en la leyes. Que a partir del 6 de agosto de 1992 quedó abolida la forma de hacer la cobranza de la denominada Tasa por Servicio de Hospedaje a que se refiere el literal f), prevista en el Decreto Ley Nº 22 de 1989, cuando éste fue derogado por la Ley Nº 19 de 3 de agosto de 1992.

Frente al argumento esgrimido por el demandante, esta Superioridad Colegiada disiente, ya que claramente se colige de toda la actuación que reposa en el caso que nos ocupa, que el cobro de la Tasa de Servicio de Hospedaje, que consiste en el diez por ciento (10%) de la cuenta de hospedaje, es un tributo válido, pues la Ley así lo dispuso. Y no sólo es válida la Tasa, sino también la cobranza que lleva a cabo el INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT).

Como bien lo señaló y reconoce en su demanda GRAN HOTEL SOLOY, S.A., la tasa de hospedaje fue incluida como parte del patrimonio del IPAT, mediante Decreto de Gabinete Nº 58 de 27 de noviembre de 1968, cuyo artículo 3 subrogó el artículo 4 del Decreto Ley Nº 22 de 1960. El Decreto de Gabinete Nº 36 de 12 de febrero de 1970, estableció los supuestos que configuraban el hecho imponible del hospedaje, además de que se creó el mecanismo de retención en la fuente a cargo de los administradores, gerentes, y dueños de los establecimientos que brindaran el servicio de hospedaje, y al mismo tiempo, impuso la responsabilidad solidaria de éstos con el contribuyente, respecto al pago de la tasa en cuestión. Este mismo Decreto de Gabinete, le concedió al IPAT jurisdicción coactiva para el cobro de sus rentas, gravámenes o cualquier otro ingreso que se haya establecido o se establezca a su favor en el futuro.

Luego, se dicta la Ley Nº 83 de 1976, y este documento legislativo introduce reformas a la Ley Orgánica del IPAT, y autorizó a dicho Organismo de Turismo, "Reglamentar la forma de cobrar y percibir sus ingresos" y modificó el literal f) del artículo 4 del Decreto Ley Nº 22 de 1960, reformado a su vez por el Decreto de Gabinete Nº 58 de 1968.

A través de la Ley Nº 83 de 1976, no sólo aumentó la cuantía de la tasa de hospedaje, sino que se autorizó al INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), para reglamentar lo atinente al cobro y percepción del mismo.

Posteriormente, se dicta el Decreto Ley Nº 22 de 1989, derogándose así el Decreto Nº 36 de 1970, y en aquella actuación legislativa se establece un procedimiento para el pago de la tasa por el servicio de hospedaje.

Finalmente, la Ley Nº 19 de 1992 derogó en todas sus partes el Decreto de Gabinete Nº 22 de 1989, quedando desprovisto el INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), de un procedimiento para el cobro de la tasa por el servicio de hospedaje.

Toda esta cronología de L., tanto formales como materiales, a que hemos hecho referencia, confirma la intención del legislador de que el IPAT tuviera su propio patrimonio y las pautas para su administración, incluyendo el cobro de la tasa de hospedaje como parte de los bienes a que tiene derecho, a pesar de que por un error legislativo se les haya despojado de un procedimiento para llevar a cabo dicho cobro.

Sin embargo, de acuerdo a lo expresado por el propio G. General del INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), a pesar de que no contaban con mecanismo legal para el cobro del tributo en controversia, aplicaron supletoriamente el artículo 1072-A del Código Fiscal, reglamentado por el Decreto Ejecutivo Nº 143 de 3 de agosto de 1993, hasta que se dictó la Resolución Nº 75-95 de 27 de diciembre de 1995, que es el Reglamento de Hospedaje. El artículo 1072-A ibídem prevé lo siguiente:

"1072-A. A partir del 1º de Enero de 1992, los créditos a favor del Tesoro Nacional devengarán un interés moratorio por mes o fracción de mes, contados a partir de la fecha en que el crédito debió ser pagado y hasta su cancelación. Este interés moratorio será de dos (2) puntos porcentuales sobre la tasa de referencia del mercado que indique anualmente la Comisión Bancaria Nacional. La tasa de referencia del mercado se fijará en atención a la cobrada por los bancos comerciales locales durante los seis (6) meses anteriores en financiamientos bancarios comerciales.

A partir del 1º de enero de 1992, todo crédito a favor del Tesoro Nacional vencido y no pagado dentro del plazo legal establecido devengará, además, un recargo de diez por ciento (10%).

PARAGRAFO 1. En el caso de deudas tributarias, el recargo de diez por ciento (10%) se eliminará siempre que el contribuyente pague el tributo morosos de manera voluntaria, o dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la comunicación de las gestiones de cobro iniciadas por la Administración Tributaria, o dentro de los quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de la resolución correspondiente. En estos casos, los contribuyentes podrán hacer pagos parciales de las deudas tributarias dentro de los términos aquí establecidos y así obtener la eliminación del recargo de diez por ciento (10%) sobre la porción de tributo que se pague".

Efectivamente, el IPAT al aplicar esta disposición, accedió a eliminarle el recargo del diez por ciento (10%) sobre la deuda que mantenía GRAN HOTEL SOLOY, S.A., tal como puede comprobarse en la Resolución 21-96 de 5 de febrero de 1996 (ver fojas 32 y 33 del expediente). Esto evidencia la buena fe del IPAT, que en ningún momento ha actuado fuera de los parámetros que establecen las leyes y sus reglamentos.

Se reitera además, que no se ha querido despojar al INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), de las facultades de cobranza del diez por ciento (10%) de la tasa de hospedaje, al contrario, las leyes antes descritas fueron emitidas con el propósito fundamental de que dicha Institución Autónoma manejara su patrimonio y fuera receptora del tributo relacionado con el hospedaje. Por una omisión legislativa, en un lapso de tiempo, es cierto que el IPAT estuvo carente de un procedimiento para el cobro de dicha tasa; sin embargo esta Oficina Turítica Estatal, aplicó supletoriamente el artículo 1072-A del Código Fiscal antes transcrito en concordancia con el artículo 7 del mismo Código, hasta el 27 de diciembre de 1995, cuando dicta el Reglamento de Hospedaje, por medio de la Resolución Nº 75-95 de 27 de diciembre de 1995, autorizado por la propia Ley Nº 83 de 1976 que le otorga potestades reglamentarias. El artículo 7 citado dice:

"7. Las disposiciones de este Código, en las materias no especificadas en el artículo anterior, tendrán el carácter de supletorias para los Municipios, Asociaciones de Municipios y entidades autónomas del Estado, en cuanto sean aplicables". (Subrayado es de la Sala).

Por ende, la empresa GRAN HOTEL SOLOY, S.A., no puede alegar que INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), no tiene facultades de cobro, pues como ya lo hemos visto, la Ley Fiscal en principio, y en tiempo ulterior, el Reglamento de la Junta Directiva de dicha Institución Autónoma, así lo establecieron. En este sentido, el cobro ejecutado por el IPAT contra GRAN HOTEL SOLOY, S.A. es perfectamente legal, y no viola el artículo 4, literal f) del Decreto Ley Nº 22 de 15 de septiembre de 1960, según quedó modificada por el artículo 5 de la Ley Nº 83 de 22 de diciembre de 1976.

En mérito de lo expuesto, los Magistrados que integran la Sala Tercera, Contencioso Administrativa de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARAN QUE NO ES ILEGAL el acto constituido por silencio administrativo incurrido por el INSTITUTO PANAMEÑO DE TURISMO (IPAT), al no contestar la solicitud de 18 de diciembre de 1997.

N..

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) L.C.D.

(fdo.) A.H.

(fdo.) J.S.

Secretaria

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