Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 4 de Abril de 1997

Ponente:EDGARDO MOLINO MOLA
Fecha de Resolución: 4 de Abril de 1997
Emisor:Primera de lo Civil

VISTOS:

La firma A., F. y F., en representación de AMERICAN AIRLINES, ha interpuesto

demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción, para que se declare

nulo, por ilegal, el Resuelto Nº ALP-007-ADM de 25 de enero de 1995, emitido

por el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, acto confirmatorio y para que se

hagan otras declaraciones.

LO QUE SE DEMANDA

El apoderado legal de la parte demandante solicita a esta Superioridad

que se declare la nulidad, por ilegal, del Resuelto Nº ALP-007-ADM mediante el

cual el Ministro de Desarrollo Agropecuario sanciona a la línea aérea AMERICAN AIRLINES a pagar la suma de

quinientos balboas (B/.500.00) por contravenir las disposiciones contenidas en

el Decreto 57 de 7 de febrero de 1956. Además, solicita que la multa de

quinientos balboas impuesta a AMERICAN

AIRLINES, quede revocada por improcedente.

LOS HECHOS U OMISIONES

FUNDAMENTALES DE LA ACCIÓN

A juicio del demandante sus pretensiones se basan en los siguientes

hechos

  1. Que el día 11 de noviembre de 1995, el Ingeniero Gabriel Buitrago

    Jefe de Cuarentena del Aeropuerto Internacional de Tocumen, en compañía de

    funcionarios de Aeronáutica Civil, realizaron una inspección a las instalaciones

    del Aeropuerto Internacional de Tocumen, y se percataron de la existencia de

    cuatro bolsas de residuos de comida cercana al portón N 2, procedentes de los

    vuelos internacionales de las compañías COPA,

    AMERICAN AIRLINES, K.L.M. y UNITED.

  2. Que en los días 16 de noviembre y 9 de diciembre de 1994, mediante

    circular expedida por la Dirección de Aeronáutica Civil, se establecen ciertas

    directrices en cuanto a la recolección de la basura orgánica e inorgánica

    proveniente de los vuelos internacionales. Según el recurrente, antes del 11 de

    noviembre de 1994, la empresa AMERICAN

    AIRLINES siguiendo prácticas generalizadas por el resto de las líneas

    aéreas, y haciendo el debido uso de las instalaciones del Aeropuerto

    Internacional de Tocumen, depositaba los desperdicios de materia inorgánica en

    el lugar que la Cuarentena Agropecuaria había destinado para ello, igualmente

    esta compañía aérea contrata los servicios de la sociedad CATERAIR, empresa que se encarga de

    trasportar los desperdicios de materia orgánica, tales como residuos de comida,

    provenientes de los vuelos internacionales bajo la supervisión de los

    funcionarios de cuarentena.

  3. Que mediante Resuelto Nº ALP-007-ADM de 25 de enero de 1995, el

    Ministro de Desarrollo Agropecuario, procedió a sancionar con multa de

    quinientos balboas (B/.500.00) a la empresa AMERICAN AIRLINES, INC., por supuestas contravenciones a lo

    dispuesto en el Decreto 57 de 7 de febrero de 1956, que dispone que los

    desperdicios de los aviones, barcos y otros medios de transporte, conocidos

    como basura de interés cuarentenario que pasa por el país, al igual que los

    productos y subproductos agropecuarios decomisados en el transporte deben ser

    trasladados y destruidos.

  4. Que contra la decisión, de 30 de marzo de 1995, se presentó recurso

    de reconsideración contra el Resuelto ALP-007-ADM, el cual mediante Resuelto

    ALP-040-ADM, confirma en todas sus partes el Resuelto ALP-007-ADM.

    INFORME DE CONDUCTA DE

    LA ENTIDAD DEMANDADA

    Mediante informe explicativo de conducta legible a fs. 26-30 del

    expediente contencioso, la entidad demandada informó a esta S. que la sanción

    impuesta a la aerolínea AMERICAN

    AIRLINES se ajusta a las normas jurídicas, ya que todas las líneas

    aéreas que prestan servicios en nuestro país, están suscritas a convenios de

    aviación civil internacional, y conocen perfectamente los procedimientos ya

    sean nacionales o internacionales que deben seguirse para la eliminación

    higiénica y eficaz de los desechos, alimentos no consumibles y sus residuos.

    Igualmente sostiene dicha entidad, que la supuesta práctica

    generalizada a la que alude el demandante motivó a la Dirección de Aeronáutica

    Civil a emitir las circulares fechadas de 16 de noviembre y 9 de diciembre de

    1994, reiterando el procedimiento establecido por Cuarentena Agropecuaria para

    el manejo de la basura de interés cuarentenario.

    Por otro lado, agregó que el demandante establece una confusión entre

    la basura generada localmente en las instalaciones del aeropuerto la cual es

    dispuesta a la salida para su recolección por la Dirección Metropolitana de

    Aseo y la basura que generan los aviones denominados de interés cuarentenario,

    que es recogida por la empresa CATERAIR o por el comisariato de COPA y

    posteriormente retirada por cuarentena para su incineración o destrucción.

    A estos efectos sostiene que el Decreto 57 de 7 de febrero de 1956, en

    el artículo 17, establece la prohibición de descargar en el territorio o aguas

    jurisdiccionales de la República, basura u otros desperdicios conducidos en

    barcos, aeroplanos y otros medios de transporte, procedentes de los países en

    donde existe la aftosa o rinderperst o que tengan abordo abastos procedentes de

    tales países, salvo el caso, sin embargo, de que la basura o desperdicios de

    que se tratan estén contenidos en receptáculos bien tapados que puedan ser

    descargados para su inmediata incineración o eliminación bajo la dirección del

    Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

    Dicho funcionario concluye el informe sosteniendo que si bien es

    cierto, AMERICAN AIRLINES tiene

    contrato con la empresa CATERAIR para transportar los desechos provenientes de

    vuelos internacionales, por alguna circunstancia ésta compañía aérea consideró

    que la basura proveniente del avión podía colocarse junto con la local, lo cual

    indica que no es cierto que la costumbre consistía en colocar basura proveniente

    de aviones en la puerta de salida.

    DISPOSICIONES ACUSADAS

    Y EL CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

    La parte actora aduce como única norma infringido el artículo 13 del

    Código Civil que establece:

    "ARTÍCULO 13: Cuando no haya ley exactamente

    aplicable al punto controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o

    materiales semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional, las reglas

    generales de derecho, y la costumbre, siendo general y conforme con la moral

    cristiana".

    Al referirse al concepto de la violación el mismo señala que ha sido

    violada directamente, por omisión, lo que ha influido sustancialmente sobre la

    emisión de los Resueltos ALP-007-ADM y ALP-040-ADM, al desconocer que dicho

    artículo permite que las costumbres y las prácticas administrativas impuesta

    por los funcionarios del Aeropuerto Internacional de Tocumen, y seguida por los

    dueños de las aerolíneas en la ubicación de los desechos orgánicos e

    inorgánicos provenientes de vuelos internacionales, resuelva el caso en

    cuestión.

    Igualmente argumenta el recurrente que la Sociedad AMERICAN AIRLINES, S.A. desde que

    inicio operaciones en la República de Panamá ha dado fiel cumplimiento a la

    legislación y prácticas administrativas. Que no es cierto, como sostiene el

    Jefe de Cuarentena del Aeropuerto Internacional de Tocumen, que las bolsas con

    residuos de comida encontradas en el área cercana al portón 2, pertenecían a

    desechos producidos en vuelos internacionales de la empresa AMERICAN AIRLINES; cuando en realidad

    dichos residuos se transportan desde el avión de AMERICAN AIRLINES por

    CATERAIR, para luego ser entregados a los inspectores de cuarentena

    agropecuaria, para su incineración. Además, en el caso de que la bolsa

    encontrada de AMERICAN AIRLINES

    hubiese correspondido a desechos de materia inorgánica, la misma fue encontrada

    en el lugar que en ese entonces las autoridades del aeropuerto habían destinado

    para ello de acuerdo a la costumbre y práctica administrativa. Prueba de ello

    es que además de las bolsas de basura que se dice correspondía a AMERICAN AIRLINES, se encontraron tres

    bolsas de las líneas aéreas COPA,

    UNITED y KLM.

    CRITERIO DE LA

    PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

    La Procuradora de la Administración mediante Vista fiscal Nº 441 de 23

    de octubre de 1995, solicita a este Tribunal proceda a negar las declaraciones

    pedidas por el recurrente por considerar que las decisiones contenidas en el

    acto acusado de ilegal, no se ajustan al derecho.

    Sobre la infracción del artículo 13 la Procuradora sostienen que el

    demandante ha planteado una ilegalidad totalmente ajena a la situación que nos

    ocupa, ya que esta figura se da cuando en un determinado caso no existe norma

    legal aplicable al mismo, y en el presente negocio no nos encontramos ninguna

    situación que tenga que urgir de la aplicación de esta norma, ya que el

    Ministro de Desarrollo Agropecuario actuó de acuerdo a la Ley 2 de 16 de enero

    de 1956, por lo cual se crea el departamento de Sanidad Animal, al igual al

    Decreto 57 de 7 d febrero de 1956, reglamentario del mismo, que es sus artículo

    17 y 29, establecen básicamente la prohibición de descargar en el territorio

    basura y otros desperdicios procedentes de barcos, aeroplanos y otros medios de

    transporte, y que además establece la una sanción pecuniaria al que incurra en

    dicha falta que puede ser desde 500.00 balboas hasta 5,000.00.

    Aunado a lo anterior, la Procuradora señala que existe un procedimiento

    establecido para la ubicación de la basura orgánica e inorgánica generada en el

    aeropuerto y en los vuelos Internacionales, que viene dados por las circulares

    fechadas de 16 de noviembre y 9 de diciembre de 1994. De lo que se deduce de

    estas circulares, es que sí existe reglamentación específica en cuanto a la

    ubicación de las bolsas de basura con desechos orgánicos e inorgánicos, y por

    lo tanto no se puede entender que existen prácticas o costumbres contrarias,

    como lo a expresado la parte actora.

    CONSIDERACIONES DE LA

    SALA

    Cumplidos los trámites legales instituidos para este tipo de proceso,

    la Sala procede a resolver la presente controversia.

    De las constancias procesales aportadas en el expediente se desprenden

    los siguientes hechos:

    Lo que motivó al Ministerio de Desarrollo Agropecuario a expedir el

    Resuelto ALP-007-ADN, fue la inspección que realizara el ingeniero Gabriel

    Buitrago, J. del Departamento de Cuarentena Agropecuaria a las instalaciones

    del aeropuerto de Tocumen, el día 11 de noviembre de 1994. En dicha inspección

    se encontraron cuatro bolsas con residuos de comida procedentes de los vuelos

    internacionales de las aerolíneas AMERICAN AIRLINES, COPA, UNITED y KLM. Pasado

    este incidente, la Dirección de Aeronáutica Civil a través de las circulares de

    16 de noviembre y de 9 de enero de 1994, procedió a reglamentar la ubicación de

    la basura orgánica e inorgánica generada en el aeropuerto y en vuelos

    internacionales.

    Lo medular en el presente negocio, es llegar a determinar si las bolsas

    de basura con residuos de comida, que fueron encontradas por cuarentena

    agropecuaria, pertenecían a vuelos internacionales o era basura que se genera

    dentro de las oficinas de AMERICAN

    AIRLINES en el aeropuerto.

    Primero que nada, de conformidad con las pruebas aportadas, debemos

    dejar claro que en el aeropuerto existen dos tipos de basura, una la que se

    genera dentro de las propias instalaciones del Aeropuerto de Tocumen, la cual

    es recogida por la Dirección Metropolitana de Aseo, y la otra, que es producto

    de los vuelos internacionales que es recogida por la compañía CATERAIR, o por

    el comisariato de COPA, tal como lo establece el Ministro de Desarrollo Agropecuario

    en el informe presentado que corre a foja 29.

    La compañía CATERAIR, hoy día llamada SKY CHEFS DE PANAMÁ (foja 76 de

    expediente), explica el procedimiento a seguir para el retiro de la basura

    proveniente de vuelos internacionales. En tal sentido establece que una vez que

    arriban los aviones al aeropuerto de Tocumen, únicamente, el personal de esta

    compañía, puede retirar de los mismos todo material relacionado con comestibles

    y bebidas, y que dichos desechos se mantienen refrigerados hasta el momento de

    entregarlos a cuarentena agropecuaria. Además de que, las bolsas en que se

    depositan dichos desperdicios no cuentan con ningún tipo de logo que lo

    identifique.

    Del informe presentado por los peritos C.M. (Procuraduría de la

    Administración), y F. de la Guardia Urrutia (empresa demandante), se aprecia

    que ambos coinciden en que la basura proveniente de vuelos internacionales es

    retirada por la empresa CATERAIR, no obstante, el primero considera que la

    bolsa encontrada el 11 de noviembre de 1994, provenía de vuelos internacionales

    y que fue dejada en el portón 2 satélite B por negligencia del personal de AMERICAN AIRLINES, mientras que el

    perito de la compañía aérea sostiene que dicha bolsa de basura es producto de

    la actividad producida en las oficinas de dicha aerolínea.

    En la declaración rendida por el señor E.H., quien por más de

    cuatro años ha trabajado como Coordinador de Aeropuerto en el Aeropuerto

    Internacional de Tocumen, señaló que en virtud de las fotos 3 y 4 que reposan a

    f. 46 del expediente, los lugares indicados en las fotos 3 y 4 corresponden a

    los satélites B y A, que son los lugares donde las aerolíneas depositan sus

    bolsas de basura.

    Por lo antes expuesto, este Tribunal estima que le asiste la razón al

    recurrente al alegar que la fecha en que el J. de Cuarentena Agropecuaria

    procede a realizar la inspección, no existía una norma que regulara el

    procedimiento del depósito de la basura en el aeropuerto, y, por consiguiente,

    la práctica a seguir era la de depositar la basura que se genera dentro de las

    oficinas de las diversas líneas aéreas en el portón 2 del satélite A y B.

    Tal aseveración se debe a que el artículo 17 del Decreto 57 de 1956,

    invocado como infringido por el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, no

    guarda relación con el depósito de la basura proveniente de vuelos

    internacionales, más bien, dicha norma establece la prohibición de introducir

    al territorio nacional o a sus aguas jurisdiccionales, basura procedente de

    países que presenten aftosa. Tal artículo sostiene:

    "ARTÍCULO 17: Se prohíbe descargar en el

    territorio o aguas jurisdiccionales de la República, basura u otros

    desperdicios conducidos en barcos, aeroplanos y otros medios de transporte,

    procedente de países en donde existe la aftosa o rinderperst o que tengan

    abordo abastos procedentes de tales países, salvo el caso, sin embargo, de que

    la basura o desperdicios de que se trata estén contenidos en el receptáculos

    bien tapados que pueden ser descargados para su inmediata incineración o

    eliminación bajo la dirección del Ministerio de Agricultura, Comercio e

    Industrias por su Departamento de Sanidad Animal".

    Prueba de lo antes dicho, lo constituye el hecho de que posterior a la

    fecha del informe que dio lugar a la sanción, (11 de noviembre de 1994), se

    expiden las circulares de 16 de noviembre y 9 de diciembre de 1994,

    estableciendo la primera que la basura inorgánica generada en el aeropuerto,

    será recogida por la Dirección Metropolitana de Aseo y la basura de interés

    cuarentenario será manejada por CATERAIR y COPA, igualmente se prohíbe el

    depósito de basura debajo de los satélites A y B. La segunda circular vuelve a

    reafirmar el contenido de la primera, estableciendo el debido manejo de la

    basura generada en el aeropuerto y las provenientes de los vuelos

    internacionales.

    Considera esta Corporación de Justicia, de acuerdo a las constancias

    procesales que obran en el expediente, que el Ministerio de Desarrollo

    Agropecuario al no encontrar el supuesto normativo específico para sancionar

    los hechos ocurridos el 11 de noviembre de 1994, recurrió a una norma que

    regula una situación distinta a la que se plantea en el presente caso.

    Por todo lo expuesto queda establecida la diferencia en cuanto a la

    recolección de la basura que se genera en el Aeropuerto de Tocumen y la que

    procede de vuelos internacionales, dejando en claro, que ésta última, es

    recogida directamente por la empresa encargada de realizar esta labor (CATERAIR

    o COMISARIATO DE COPA), lo que nos lleva a la conclusión que la bolsa de basura

    encontrada el 11 de noviembre de 1994, era basura producto de la actividad

    diaria de la oficina de AMERICAN

    AIRLINES, por tanto, al no existir una reglamentación a seguir, el hecho

    de dejar la basura en sitios que parecían aptos para dejar las mismas, como se

    observa de las fotografías aportadas a foja 46, es obvio que dicha compañía

    aérea, considerara éste lugar (portón 2 satélites A o B) como el más indicado

    para depositar la basura generada dentro de las instalaciones del Aeropuerto de

    Tocumen.

    Por las anteriores consideraciones, los Magistrados que integran la

    Sala Tercera, Contencioso Administrativo, de la Corte Suprema, administrando

    justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley DECLARAN QUE ES

    ILEGAL el Resuelto Nº ALP-007-ADM de 25 de enero de 1995, emitido por el

    Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

    N..

    (fdo.) E.M.M.

    (fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

    (fdo.) J.F.P.

    (fdo.) J.S.

    Secretaria