Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 4 de Octubre de 2000

PonenteARTURO HOYOS
Fecha de Resolución 4 de Octubre de 2000
EmisorPrimera de lo Civil

VISTOS:

El Lcdo. C.E.C.G., actuando en representación de Distribuidora David, S.A., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, con el objeto de que la Sala declare que es nula por ilegal, la Resolución NªDRP 27 de 22 de enero de 1997, dictada por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial de la Contraloría General de la República, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

Mediante el acto impugnado se resuelve negar la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares que pesan sobre la cuenta que mantiene la sociedad Distribuidora David, S.A., en el Banco METROBANK, presentada por el Lcdo. C.C.G. en representación de dicha sociedad. Entre las consideraciones expuestas para la expedición del acto que se demanda, se señala que las medidas fueron adoptadas luego que la Dirección de Auditoría General de la Contraloría investigara las operaciones realizadas a través del Fondo Operativo del Ministerio de Hacienda y Tesoro, Cuenta Nº 04-80-0099-1, durante el período comprendido del 1º de enero de 1981 al 30 de junio de 1985 y presentara el Informe de Auditoría Nº43-6-91, en que se señala que se produjeron irregularidades consistentes en haberse efectuado desembolsos para cancelar gastos sobre los cuales no existen comprobantes ni documentación sustentadora, que ascienden a la suma de $12,691,117.10, en los cuales están involucradas un número plural de personas naturales y jurídicas, entre las que se encuentra Distribuidora David, S.A.T. se expone que mediante Oficio Nº1697-DC-1-92-IN-103-066H del 2 de junio de 1992, suscrito por el Contralor General de la República, le fue requerida a la sociedad D.D.S.A., copia de las facturas correspondientes a los cheques girados a su favor por el Ministerio de Hacienda y Tesoro, para la compra de un vehículo marca Kia, modelo B. 9C (1988), motor Nº034869, chasis Nº041597, color azul, el cual en ningún momento fue entregado al Ministerio de Hacienda y Tesoro, sino al señor J.C.Z.. El Tribunal desestimó las argumentaciones expuestas en la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares por las razones ya expuestas aunado que no se acompañó ni se adujo ninguna prueba, para acreditar que el pago del vehículo entregado al señor C.Z. se hizo con fondos distintos a los cheques expedidos por el Ministerio de Hacienda y Tesoro.

  1. La pretensión y su fundamento.

    En la demanda se formula pretensión consistente en una petición para que la Sala Tercera declare que es nula por ilegal la Resolución Nº DRP Nº27 de 22 de enero de 1997, emitida por la Dirección de Recuperación Patrimonial de la Contraloría General de la República, como también su acto confirmatorio en la Resolución DRP Nº183-97 de 25 de abril de 1997, emitida por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial. Como consecuencia de ello, se solicita que se declare que no existe responsabilidad patrimonial de su representado y se ordene el levantamiento de la medida cautelar que pesa sobre la cuenta de propiedad de la sociedad DISTRIBUIDORA D.S.A., en el Banco Metrobank.

    Entre los hechos u omisiones fundamentales de la acción, se señala que su representada no tenía conocimiento de que la compra estuviera relacionada con operaciones realizadas por el Estado, y nunca participó en concurso de precios ni en requisición de compras, mas la venta y facturación se hizo con el señor O.J.C.Z.. Según el Lcdo. C., la venta se realizó de buena fe, porque las ventas al por menor al público se concretan de conformidad a usos y costumbres de la plaza.

    En cuanto a las disposiciones legales alegadas como infringidas, figuran los artículos 17, 32, 33 de la Ley Nº 32 de 8 de noviembre de 1984; los artículos 2, 12 del Decreto de Gabinete Nº36 de 10 de febrero de 1990; los artículos 1, 2, 4, 5 del Decreto de Gabinete Nº65 de 23 de marzo de 1990; y los artículos 1105, 1109, 1215, 1220 y 1271 del Código Civil, que son del tenor siguiente:

    Ley Nº32 de 8 de noviembre de 1984:

    ARTICULO 17: Toda persona que reciba, maneje, custodie o administre fondos o bienes públicos, está en la obligación de rendir cuentas a la Contraloría General, en la forma y plazo que ésta, mediante reglamento, determine. Esta obligación alcanza a las personas que administren, por orden de una entidad pública, fondos o bienes pertenecientes a terceros y a los representantes de las sociedades o asociaciones que reciban subsidios de dichas entidades públicas.

    Para los fines de esta Ley, la condición de manejo alcanza, además, a todo servidor público o empleado de una empresa estatal facultado por Ley para contraer obligaciones económicas, ordenar gastos y extinguir créditos o nombres o en representación de una entidad o dependencia del Estado o empresa estatal.

    Es agente de manejo, para los mismos fines, toda persona que sin ser funcionario público recauda, paga dineros, de una entidad pública o, en general, administra bienes de ésta.

    ARTICULO 32: Es atribución de la Contraloría General juzgar las cuentas que lleven los agentes y empleados de manejo de fondos o bienes públicos, cuando surjan reparos al momento de su rendición o a consecuencia de investigaciones realizadas por aquellas.

    ARTICULO 33: El juicio de cuentas tiene por objeto la evaluación de la gestión de manejo, conforme a un criterio jurídico contable, y decidir lo relativo a la responsabilidad patrimonial del respectivo agente o funcionario público frente al Estado.

    Decreto de Gabinete Nº36 de 10 de febrero de 1990.

    ARTICULO 2: Corresponde a los Magistrados de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial, decidir mediante Resolución, previo el cumplimiento del procedimiento establecido en este Decreto de Gabinete y en reglamento que en su desarrollo dicte el Contralor General de la República, sobre la responsabilidad patrimonial que frente al Estado le pueda corresponder a los agentes y empleados de manejo de bienes y fondos públicos por razón de su gestión; a los agentes y empleados encargados de su fiscalización: a las personas que a cualquier título o sin él al haber tenido acceso a fondos o bienes públicos, se hubiesen aprovechado indebidamente de los mismos, en su beneficio o en beneficio de un tercero; a las personas que hayan figurado como empleados públicos y en esta condición hayan recibido salarios o emolumentos pagados con fondos públicos, sin haber prestado los servicios al Estado, cuya retribución se pretendía con los salarios o emolumentos recibidos; a las personas que por sí o por medio de personas jurídicas, hayan sido beneficiarias de pagos hechos con fondos públicos, sin haberle prestado servicios ni brindado contraprestaciones al Estado o que el valor reconocido a las mismas guarde una desproporción notoria respecto del servicio efectivamente prestado y a las personas que hubiesen adquirido títulos valores del Estado de cualquier clase de un modo indebido y a los funcionarios que voluntariamente lo hubiesen propiciado.

    Cualquier Magistrado de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial puede declararse impedido o ser recusado en el conocimiento de un negocio determinado, por las mismas causas de los jueces y magistrados, de conformidad con lo que al efecto dispone el Código Judicial. Tanto del impedimento como la Recusación conocerá la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

    Mientras se resuelva el impedimento o la recusación, conocerá el procedimiento unos de los suplentes de Magistrado. El suplente de Magistrado a quien le asigne el conocimiento del negocio, continuará conociendo de él hasta su conclusión, si se llegare a declarar fundado el impedimento o la recusación. Los suplentes de Magistrado que reemplacen a Magistrados de la Dirección por razón de impedimento o recusación, serán escogidos por turno.

    ARTICULO 12: Si hubiere mérito para ello, la responsabilidad patrimonial del sujeto llamado a responder patrimonialmente será declarada y exigida tal como ella se deduzca de la evaluación hecha conforme a los criterios jurídicos contables que correspondan y su monto será fijado en la misma Resolución. El monto no será en ningún caso menor a la disminución sufrida por el Estado en su patrimonio, según ese monto aparezca cuantificado en el resultado de los exámenes, áuditos e investigaciones hechas y que repose en el expediente respectivo. El monto de la responsabilidad patrimonial además de ser incrementado con un interés hasta el uno por ciento (1%) mensual, el cual, de ser el caso, se aplicará a partir de la fecha en que se produjo la disminución del patrimonio del Estado. En caso de que esta disminución se haya producido en cuantías crecientes, las aplicaciones del interés se harían sobre las sumas adicionales, conforme a las fechas en que las pérdidas para el Estado se hayan ido produciendo.

    En la Resolución mencionada se dejará constancia en su parte motiva del análisis sobre los hechos, las irregularidades advertidas, circunstancias y fundamentos de derecho.

    Decreto de Gabinete Nº 65 de 23 de marzo de 1990.

    ARTICULO 1: Conforme lo dispone la Ley Nº32 de 28 d noviembre de 1984, por lo cual se adopta la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, son sujetos de responsabilidad:

    1. Todo agente o empleado de manejo de la Administración Pública Centralizada o D. o que administre, recaude, invierta, pague, custodie o vigile fondos o bienes de un Tesoro Público (Del Estado, de los Municipios, Juntas Comunales, empresas estatales, entidades autónomas y semiautónomas, en el país o en el extranjero);

    2. Todo agente o empleado encargado de la fiscalización de los fondos públicos;

    3. Todo persona natural o jurídica que por virtud de contratos celebrados con el Estado, administre, invierta, custodie, recaude o disminuya fondos o bienes públicos;

    4. Los representantes de las instituciones, sociedades, asociaciones o personas en general que reciban aportes, subsidios o auxilios económicos de las entidades públicas, por el valor de dichos aportes, subsidios o auxilios;

    5. Los representantes de aquellas personas u organismos en los que tenga participación económica el Estado o las entidades públicas (empresas mixtas), por el valor de la participación de dichos entes públicos;

    6. Las personas que realicen colectas públicas, para fines públicos, por el valor de dichas colectas;

    7. Las personas que a cualquier título o sin él, al haber tenido acceso a fondos de bienes públicos, se hubiesen aprovechado indebidamente de los mismos, en su beneficio o en beneficio de un tercero;

    8. Las personas que hayan figurado como empleados públicos y en esta condición hayan recibido salarios o emolumentos pagados con fondos públicos, sin haber prestado los servicios al Estado, cuya retribución se pretendía con los salarios o emolumentos recibidos;

    9. En general, todos los servidores de las entidades y organismos del sector público, y los terceros relacionados con éste, por razón de la Ley o de las estipulaciones contractuales.

    La responsabilidad de que trata el presente Decreto será determinada por las acciones u omisiones en que incurran los sujetos de manera voluntaria o culposa, en forma directa o indirecta.

    "ARTICULO 2: La disposición del artículo anterior comprende a quien administra fondos públicos y fondos de terceros que estén en su poder en virtud o razón del cargo público que desempeña, así como a los particulares que en virtud de la Ley o de orden de autoridad competente recauda, pago o administra de cualquier modo fondos o bienes públicos; a quienes reciben subsidios de entidades públicas; y a los funcionarios que están autorizados para contraer obligaciones a nombre de la entidad, a ordenar gastos de éstas y a extinguir sus créditos; a los que fiscalizan y a las demás personas que a cualquier título o sin él, al haber tenido acceso a fondos o bienes públicos, se hubiesen aprovechado indebidamente de los mismos en su beneficio o en beneficio de un tercero; y a las personas que hayan figurado como empleados públicos y en esta condición hayan recibido salarios o emolumentos pagados con fondos públicos, sin haber prestado los servicios al Estado, cuya retribución se pretendía con los salarios o emolumentos recibidos".

    ARTICULO 4: La responsabilidad que la Ley establece puede ser:

    a) Administrativa, derivada de la inobservancia de las disposiciones legales, del incumplimiento de las funciones del cargo, del exceso de poder o de la abrogación de funciones, aunque no se haya causado perjuicio económico a la entidad para la cual se trabaja, así como de la desobediencia de las disposiciones dictadas por el Contralor General.

    b) Patrimonial, derivada del perjuicio o lesión económica, del daño o deterioro de los bienes o del aprovechamiento de ellos en detrimento del Estado, representados por todas sus dependencias públicas, así como a los Municipios, J.C., entidades autónomas y semi-autónomas, empresas estatales, y en general a todas las dependencias que reciben manejan y administren bienes públicos, aunque estos provengan de colectas públicas recibidas para fines específicos.

    La responsabilidad patrimonial puede dar lugar a una orden de reintegro o de devolución de lo percibido indebidamente, o al inicio del trámite de determinación. según el perjuicio causado sea evidente o requiera de un trámite de juzgamiento, respectivamente.

    c) Penal, derivada de la comisión de un delito previsto y reprimido por el Código Penal. Esta responsabilidad será establecida por la justicia ordinaria común, de oficio o a instancia de la Contraloría General de la República, o de cualquier otra dependencia.

    d) Directa, si recae inmediatamente sobre determinada persona,

    e) Solidaria, cuando los actos ejecutados o las omisiones incurridas determinan obligaciones in-solidum sobre dos o más personas,

    f) Principal, cuando el sujeto de la responsabilidad esté obligado, en primer lugar, a dar, hacer o no hacer una cosa.

    g) Subsidiaria, cuando una persona quede obligada en caso de que el responsable principal no cumpla lo suyo.

    La responsabilidad solidaria, en el caso de que se establezca mediante orden de reintegro o de devolución de lo percibido, cabe entre los obligados principales o entre los obligados subsidiarios, pero éstos, frente a los obligados, no podrán tener otra calidad que la de subsidiarios.

    ARTICULO 5: Los actos u omisiones considerados en sí mismos constituyen la base para la determinación de la responsabilidad administrativa.

    La base para la determinación de la responsabilidad patrimonial está constituida por los recursos materiales y financieros sobre los cuales, por acción u omisión, se causó perjuicio. Para estos efectos, constituye también perjuicio la disposición o uso temporal de recursos, y se presumirá que dicha disposición o uso temporal ha reportado beneficio económico al sujeto.

    Los actos u omisiones consideradas como violatorios a las normas del Código Penal serán la base para la determinación de la responsabilidad penal.

    Código Civil.

    ARTICULO 1105: Contrato o convenio es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o muchas personas.

    ARTICULO 1109: Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, y desde entonces obligan, no solo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conforme a la buena fe, al uso y a la Ley.

    Se exceptúan los actos y contratos enumerados en el artículo 1131, los cuales no se perfeccionan mientras no consten por escrito, con especificación completa de las condiciones del acto o contrato y determinación precisa de la cosa que sea objeto de él.

    ARTICULO 1215: Por el contrato de compra venta uno de los contratantes se obliga a entregar una cosa determinada y el otro a pagar por ella un precio cierto, en dinero o sino que lo represente.

    ARTICULO 1220: La venta se perfeccionará entre el comprador y vendedor, y será obligatoria para ambos, si hubieran convenido en la cosa objeto del contrato, y en el precio, aunque ni la una ni el otro se hayan entregado; pero su el contrato se refiere a bienes inmuebles o derechos hereditarios, no se perfeccionará mientras no conste por escrito con las formalidades que el Código establece.

    ARTICULO 1271: El comprador está obligado a pagar el precio de la cosa vendida en el tiempo y lugar fijado por el contrato.

    Si no se hubieren fijado, deberá hacerse el pago en el tiempo y lugar en que se haga la entrega de la cosa vendida.

    A criterio de quien representa a la parte demandante, los artículos 17, 32 y 33 de la Ley 32 de 78 de noviembre de 1984, fueron violados por omisión y comisión los dos últimos, toda vez que la sociedad Distribuidora David S. A., no contrató ni realizó ningún acto de comercio con el Estado sino con el señor J.C.Z.. Según el Lcdo. C. no es responsabilidad de su representada que la persona que adquirió el automóvil, que fue entregado en virtud del precio fijado y usual en la plaza, no tuviese relación con el Estado, situación que a su juicio no está relacionada con la venta realizada. Por ello, según el Lcdo. C., no existe lesión patrimonial, porque no se realizó ningún contrato con el Estado, sino con una persona natural, el señor J.C.Z., quien en ningún momento manifestó que actuaba en nombre de entidad estatal alguna, sino que por el contrario, ejecutó un acto comercial a título personal, razón por la que la sociedad Distribuidora David, S.A., actuó de buena fe.

    En cuanto a los artículos 2 y 12 del Decreto de Gabinete Nº36 de 10 de febrero de 1990, señala el Lcdo. C. que fueron violados por comisión, dado que de conformidad al marco de competencia de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial previsto, su mandante nunca ha tenido acceso a fondos públicos y no existió, provecho indebido alguno por parte de su mandante, ya que el precio fue acordado, fijado y aceptado entre las partes intervinientes y cada uno entregó y recibió lo pactado según la práctica usual en la plaza. A ello añade que una relación contractual, donde existen relaciones recíprocas, no puede unilateralmente una de las partes, que no participó en el mismo, como es el caso de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial en representación del Estado, declarar la existencia de una supuesta lesión patrimonial, subrogándose de ese modo facultades que no posee.

    Los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto de Gabinete Nº65 de 23 de marzo de 1990, en opinión del representante de la parte actora, fueron violados por omisión el artículo 1, y por comisión el resto, pues, su mandante no se encuentra en ninguno de los supuestos para ser sujeto de responsabilidad patrimonial, dado que no se apropió ni obtuvo provecho ilícito alguno. En ese sentido aclara que la transacción se realizó entre el señor C.Z. y D.D., S.A., y en ningún momento se hizo referencia, por parte del comprador que la compra se hacía a nombre del Estado, y que el hecho que el pago se hizo con cheques del Estado, no significa que la adquisición del vehículo la hacía una institución estatal, en virtud de que el origen del dinero o cheque que se hace en una agencia de cambio de comercio al público nunca se investiga, una vez recibido el precio y cancelado el mismo de acuerdo a una proforma o cotización. Por ello, la sociedad Distribuidora David S. A., nunca ha tenido como responsabilidad el manejo, cuidado o custodia de bienes de propiedad del Estado y bajo ningún concepto ha mantenido bajo su custodia dineros de terceros pertenecientes al Estado. La posible lesión patrimonial, a su criterio, la realizó quien fungía como custodio de los bienes del Estado, que en este caso sería el señor J.C.Z., quien compró, recibió, y retiró la compra realizada en Distribuidora David, S.A..

    Finalmente se aduce la violación a los artículos 1105, 1109, 1215, 1220 y 1271 del Código Civil, ya que al suscribirse el contrato su representada Distribuidora David, S.A., actuó de buena fe, la compraventa se perfeccionó con la entrega del automóvil, mediante el recibo del pago acordado por ambas partes y no hubo reclamo. A ello añade, que si los fondos con los cuales se pagaron eran de origen legal o no, no era posible prever esa situación por Distribuidora David, S. A.. En opinión del recurrente, lo que pretende el Estado es subrogarse en los derechos del comprador, en este caso el señor J.C. y manifestar que no recibió el carro por el que pagó desconociendo la existencia del bien. Finalmente reitera que los actos mediante los cuales se verificó la compraventa no fueron actos propios o particulares de Distribuidora David, S.A., sino de aquellos normales que en virtud de los usos y costumbres se realizan usualmente en la plaza.

  2. El informe explicativo de conducta expedido por el Magistrado Sustanciador y la Vista Fiscal de la Procuradora de la Administración.

    En Oficio DRP Nª705-97 de 8 de julio de 1997, el Magistrado Sustanciador expidió el informe explicativo de conducta en el cual desestima los argumentos expuestos en la solicitud de levantamiento de secuestro incoada por la Sociedad Distribuidora David, S.A., sobre la base de que fue precisamente la compra con fondos provenientes del Ministerio de Hacienda y Tesoro, de un carro marca Kia a D.D., S.A., la que dio lugar a la adopción de medidas cautelares en su contra, por razón de que el vehículo en mención no fue entregado al Estado sino a un particular llamado J.C.Z..

    También se señala que Distribuidora David, S.A,., no acompañó ni adujo ninguna prueba para acreditar que el pago del vehículo entregado al señor C.Z. se hizo con fondos distintos a los cheques expedido por el Ministerio de Hacienda y Tesoro.

    Por su parte, la Procuradora de la Administración, mediante la V.F. Nº 459 de 14 de octubre de 1997, se opone a los criterios expuestos por el recurrente, razón por la que solicita a la Sala que desestime sus pretensiones. A su criterio, las medidas adoptadas por nuestro máximo Tribunal de Cuentas, se dieron luego que la Dirección de Auditoría General de la Contraloría General de la República, investigara las operaciones que se realizaron a través del Fondo Operativo del Ministerio de Hacienda y Tesoro, Cuenta Nº04-80-0099-1, correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero de 1981 y el 30 de junio de 1985, el cual determinó que se produjeron irregularidades, al efectuarse desembolsos para cancelar gastos sobre los cuales no existían comprobantes ni documentación alguna que sustentaran tales erogaciones, las cuales ascendían a la suma de B/12,691,117.10, en los que aparecían como involucradas un número plural de personas, entre estos DISTRIBUIDORA DAVID, S.A.. En ese sentido señala que si bien la empresa demandante alega que no administró fondos públicos, está plenamente comprobado, que realizó una transacción en la cual se pagó con fondos provenientes del Ministerio de Hacienda y Tesoro, lo que a todas luces evidencia, la procedencia del dinero (cheques Nº422 y 324) y la relación de la empresa demandante, en las irregularidades detectadas, tal como lo señala la Resolución DRP Nº27 de 22 de enero de 1997. Finalmente manifiesta que en esta oportunidad no se está ventilando lo relativo a un simple contrato de compraventa, no como se perfecciona, sino la utilización de fondos provenientes del Ministerio de Hacienda y Tesoro para la compra de un vehículo que nunca fue entregado al Estado, por lo que sí se ocasionó una lesión patrimonial.

  3. Decisión de la Sala.

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