Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 8 de Febrero de 2006

PonenteWinston Spadafora Franco
Fecha de Resolución 8 de Febrero de 2006
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado S.J., en representación de UNISYS WORLD TRADE S.A., interpuso demanda contenciosa-administrativa de plena jurisdicción para que se declare nulo el Resuelto Nº 2002-13 de 15 de abril del 2002, expedido por la Directora General de la Lotería Nacional de Beneficencia (en adelante la Lotería) y se hagan otras declaraciones.

Mediante el acto atacado se resolvió el Contrato No. 97(123)58 de 30 de diciembre de 1997, que ambas partes suscribieron para el diseño, suministro, instalación, puesta en operación y mantenimiento de un sistema de automatización integral para la operación y administración de la Lotería, del equipo de procesamiento electrónico de datos y del sistema y equipo de comunicación de datos (fs. 39-51).

El acto demandado plantea que el término para la culminación del contrato era el mes de septiembre de 1999, pero que las partes, con la anuencia de la Dirección de Bienes Patrimoniales de la C.ía General de la República, fijaron nuevos períodos para la entrega a satisfacción de 13 sistemas en el mes de marzo y los 17 restantes en junio de 2002. Sin embargo, UNISYS WORLD TRADE S.A. no entregó los sistemas correspondientes al mes de marzo, por lo cual se procedió a rescindir el contrato.

HECHOS MEDULARES DE LA DEMANDA

Es pertinente indicar, que en el hecho segundo de la demanda la parte actora acepta lo anotado en el párrafo anterior, no obstante, alega que los "17 sistemas restantes, de Automatización Integral para la Operación y Administración de la Lotería,... no formaban parte integral del contrato originario, es decir, que no eran parte u objeto del mismo". Sostiene, que la fijación de nuevos períodos de entrega final obedecen a causas imputables a la Lotería y que durante el período de ejecución de la obligación se suscribieron varias addendas que prorrogaron la entrega final hasta el año 2000, término en el cual se entregaron en forma completa y conforme lo estipuló el contrato y sus adiciones, todos los sistemas y equipos. Agrega, que se planificaron otros trabajos no estipulados en el contrato ni en sus addendas, en base a un contrato de mantenimiento vigente hasta enero de 2002. Estas acciones "no contractuales" se cumplieron a cabalidad quedando pendiente su pago, por lo que no hubo atraso ni incumplimiento del contrato, pues, éste había culminado en diciembre de 2000, fecha en que se recibió a satisfacción el trabajo con sus respectivas actas de entrega final.

En resumen, la actora sostiene que el Contrato No. 97(123)58 de 30 de diciembre de 1997 no sólo finalizó en la fecha de terminación acordada en las prórrogas, sino que además, la empresa hizo entrega total de los bienes y la Lotería los recibió a satisfacción, tal como consta en los documentos denominados "Certificación de Entrega", fechados 30 de agosto de 1999, suscritos por el Lcdo. A.G., en representación de la Lotería. Las actas de entrega y su respectiva aceptación final son prueba fehaciente de que los bienes objeto del contrato están debidamente instalados y operando a satisfacción (fs. 14-21).

CARGOS DE ILEGALIDAD

Señala la actora que el acto demandado violó los artículos 104 (numeral 1), 105, 106 (numerales 1 y 2), 80 (numeral 2) y 91 de la Ley 56 de 1995. La primera de estas normas establece como causal de resolución administrativa de los contratos el incumplimiento de las cláusulas pactadas y se estima violada porque la resolución demandada no precisó qué cláusula o cláusulas incumplió la empresa contratista. Además, no hubo tal incumplimiento, pues, entregó los bienes en las fechas indicadas en las adiciones al contrato y éstos se recibieron a satisfacción.

En cuanto al artículo 105 ibídem, éste preceptúa que el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista dará lugar a la resolución administrativa del contrato, debiendo notificarse el incumplimiento a la fiadora, quien tendrá un término de 30 días para ejercer la opción de pagar la fianza o sustituir al contratista en todos sus derechos y obligaciones. Según el Lcdo. J., esta norma se violó porque UNISYS WORLD TRADE, S.A. no incumplió el contrato, sino que cumplió sus cláusulas en el término pactado.

Por su parte, el artículo 106 de la misma Ley consagra el procedimiento que deben seguir las entidades públicas para resolver un contrato administrativo. En esencia, la infracción se dio porque la Lotería no citó al representante legal de UNISYS WORLD TRADE, S.A. para comunicarle su intención de resolver el contrato, para que pudiese hacer sus descargos, ni se le señalaron en concreto las razones de esta decisión, ni mucho menos se le otorgó el plazo de 5 días que señala esta norma para contestar, aducir o presentar las pruebas pertinentes, como tampoco se hizo una investigación de las imputaciones hechas por el C. General de la República para comprobar las causales de resolución del contrato.

En cuanto al numeral 2 del artículo 80 de la Ley 56, éste preceptúa que el pago debe realizarse en la forma prevista en el contrato, dentro de los 90 días siguientes a la presentación de la cuenta respectiva, con toda la documentación exigida por las reglamentaciones vigentes. Según el Lcdo. J., la Lotería violó esta norma porque no le ha pagado a su representada, aun cuando ésta comprobó haber cumplido el contrato, presentó su cuenta y la Lotería recibió a satisfacción el trabajo realizado.

Finalmente, el artículo 91 de la Ley de Contratación Pública establece que a la entrega de los bienes objeto del contrato, instalación, mantenimiento o reparación pactados, se levantará un acta de aceptación, a fin de liquidar el contrato y se procederá a efectuar el respectivo pago. Señala el apoderado judicial de UNISYS WORLD TRADE, S.A., que pese a que su representada hizo entrega total y efectiva de todos los bienes y servicios señalados en el contrato y que la Lotería levantó un acta de aceptación, que comprueba la entrega correcta y oportuna, dicha entidad no ha realizado el pago en la forma prevista en el contrato y en el artículo 80 de la citada Ley (fs. 21-27).

EL INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA

En su informe explicativo de conducta la Directora General de la Lotería señala que el Contrato No. 97(123)58 debió culminarse en septiembre de 1999, pero que ello no fue así debido a múltiples factores imputables a ambas partes. Agrega, que en lo que respecta a los Aplicativos (sistema para la automatización integral de la Lotería), los trabajos estaban concluidos, pero cuando se intentó ponerlos en ejecución, se detectó que debían hacerse muchas correcciones y en algunos casos, se requería realizar un desarrollo completo de procesos fundamentales para la operación del sistema.

Lo anterior motivó que se continuara el proyecto con la empresa, una vez subsanados los problemas que influían en el retraso, lográndose avances significativos para el 2001. Sin embargo, este avance disminuyó debido a la constante migración del personal de la empresa Adesys, encargada de la administración y desarrollo de dichos sistemas con herramientas de desarrollo Oracle, ambas responsabilidad del contratista, a quien se le advirtió esta situación en varias reuniones.

El 6 de febrero de 2002, la coordinadora del proyecto por parte de UNISYS WORLD TRADE, S.A., le indicó al entonces C. General de la República que este concluiría en los meses de marzo y junio de 2002. Dicho funcionario, a través de la Dirección de Bienes Patrimoniales, estaba realizando una auditoría especial al Proyecto, mediante la cual se determinó que al cierre del mismo existía un faltante de un gran número de sistemas y aplicativos, lo que motivó que esta entidad fiscalizadora recomendara la inmediata rescisión del contrato.

Aclara la representante legal de la entidad demandada, que las certificaciones de entrega suscritas el 30 de agosto de 1999, no pueden considerarse como un acta de aceptación final, la cual nunca se expidió puesto que la implementación del sistema de cómputo no se había ejecutado en su totalidad, por lo cual se dejó inconcluso su "funcionamiento integral", pese a que la Cláusula 4 del Contrato obligaba a la contratista a terminar la instalación del sistema de automatización integral a satisfacción de la Lotería, en toda su capacidad de funcionamiento y listo para su uso integral por parte de sus funcionarios.

Por último, sostuvo que la Lotería cumplió el procedimiento establecido en el artículo 106 de la Ley 56 de 1995 para resolver el contrato, lo que finalmente se hizo mediante el acto atacado, ya que la actora no presentó ninguna prueba para evitar que el contrato fuese resuelto.

Cabe señalar, que la entonces Procuradora de la Administración contestó la demanda a través de la Vista que reposa de la foja 129 a la 147, donde pidió a la Sala que desestime las pretensiones de la actora. De igual modo, concurrió al proceso el C. General de la República para oponerse a las pretensiones de la demanda, fundamentado en que a través de la investigación plasmada en el Informe de Auditoría Especial Patrimonial No. 16-2002, de carácter final, se comprobó que la demandante no cumplió el contrato (fs. 120 a 124).

DECISIÓN DE LA SALA TERCERA

Después de examinar las constancias procesales, esta Superioridad estima que no existen elementos de mérito para considerar que el acto demandado es ilegal.

En concepto de la Sala, en autos existen elementos que comprueban el incumplimiento contractual de la actora, que motivó la resolución administrativa del Contrato No. 97(123)58 de 30 de diciembre de 1997. En tal sentido, consta de la foja 80 a la 93 del expediente principal copia autenticada del Informe No. 16-2002-DABP-DAUD, de 26 de marzo de 2002, donde la Dirección de Auditoría de la C.ía General de la República destaca una serie de hallazgos en el proceso de auditoría relacionado con el cumplimiento del referido contrato, entre ellos, el incumplimiento de la Cláusula Cuarta del Contrato, modificada por la Cláusula Segunda de la Addenda No. 2. La parte pertinente del Informe señala lo siguiente:

"El incumplimiento de las cláusulas pactadas.

Únicamente La Lotería a (sic) recibido a satisfacción ocho (8) sistemas enlatados o ya programados. De los restantes 31, doce (12) están en producción, el término "producción" en este caso, es un sistema y/o subsistema que se le ha instalado al usuario para que sea utilizado de data real, más no han sido recibidos a satisfacción por parte de la Lotería Nacional de Beneficencia.

La Lotería Nacional de Beneficencia no ha recibido a satisfacción el sistema de automatización integral para la operación y administración de la lotería, equipo de procesamiento electrónico de datos y sistema y equipo de comunicación de datos, objeto del contrato."

Fue precisamente el incumplimiento de la actora, lo que dio lugar a que la Directora General de la Lotería considerara la posibilidad de declarar resuelto el contrato, según hizo constar en el Memorando Informativo No. 2002-05 de 4 de abril de 2002 (ver f. 59-61), que remitió a la Junta Directiva para ponerla al tanto de la situación que se estaba dando con respecto al contrato posteriormente resuelto.

En esa línea de ideas y ante el incumplimiento de la parte actora, la funcionaria demandada, mediante Nota No. 2002(9-01)144 de 2 de abril de 2002, le comunicó formalmente al representante legal de UNISYS WORLD TRADE, S.A. su intención de resolver administrativamente el Contrato, tal como consta a fojas 57-58 del expediente principal. De igual modo, le concedió "un término de cinco (5) días hábiles para que conteste y la vez, presente las pruebas que considere pertinentes."

Contrario a lo que señala el apoderado judicial de la demandante, la Directora General de la Lotería señaló claramente (ver f. 57) la causal en que fundamentaba la pretendida resolución del contrato, a saber: el incumplimiento de las cláusulas pactadas, al no haberse entregado los sistemas que debieron entregarse en el mes de marzo de 2002. Dicha funcionaria, incluso, señaló como razón fundamental del incumplimiento la cantidad de personal asignado por UNISYS WORLD TRADE, S.A. al proyecto, la cual no fue suficiente para culminar las tareas de programación de los aplicativos. Aquí conviene señalar, como era de conocimiento de la demandante, que el incumplimiento de las cláusulas del contrato (en este caso de la cláusula cuarta, que alude al término de entrega), constituye uno de los motivos de resolución de los contratos administrativos, tal cual fue expresamente acordado por las partes en la Cláusula Vigésima Segunda del No. 97(123)58 de 30 de diciembre de 1997, que reguló lo relativo a las causas de resolución administrativa del contrato (ver f. 49 del expediente principal).

La referida Nota de la funcionaria demandada fue contestada por el representante legal de la actora, señor C.B., quien tuvo la oportunidad de ofrecer sus descargos, al aducir en defensa de la empresa que el incumplimiento no ha sido responsabilidad de la contratista; que debía realizarse la investigación a que alude el artículo 106 de la Ley 56 de 1995; que no era justo anular un contrato por causas distintas de las señaladas en el mismo y en la Ley; que las partes hasta ese momento habían mantenido una relación de buena fe y que las prórrogas dadas se fundamentaron en cambios, adaptaciones y ajustes de los servicios objeto del contrato. Finalmente, el señor B. alegó que la razón principal del presunto incumplimiento fue explicada mediante Nota de 14 de marzo de 2002, lo cual no representa ningún obstáculo para culminar el contrato, por lo cual pide a la Directora General de la Lotería que reconsidere la proyectada resolución administrativa (V. fojas 165-167 del antecedente No. 7).

Otro aspecto de relevancia dentro del proceso guarda relación con los documentos llamados "Certificación de Entrega", fechados 30 de agosto de 1999, suscritos por el señor A.J., en representación de la Lotería, los cuales a juicio de la parte actora demuestran que ésta hizo entrega total y que la Lotería recibió a satisfacción, todas las obligaciones pactadas en el contrato (hecho tercero de la demanda).

Frente a lo señalado por el apoderado judicial de la actora en el párrafo anterior, es necesario hacer algunas observaciones. En primer lugar, la Sala concuerda con la entidad demandada y la Procuraduría de la Administración en que las referidas certificaciones de entrega no constituyen el Acta de Aceptación Final, ya que ésta sólo podía entregarse una vez se hubiese comprobado el funcionamiento óptimo e integral del sistema. Así se colige claramente de diversas cláusulas del contrato, entre ellas, la Cláusula Octava, donde se señala que una vez "finalizada la instalación y puesta en operación del sistema de automatización integral para la operación y administración de la Lotería, del equipo de procesamiento electrónico de datos y del sistema y equipo de comunicación de datos y haberse cumplido las demás obligaciones a que se alude en la cláusula tercera... LA LOTERÍA procederá a realizar una inspección del trabajo realizado y, si lo encuentra aceptable y el trabajo se encuentra cabalmente cumplido, ésta expedirá un certificado escrito de aceptación final que se denominará Acta Final de Entrega y Funcionamiento."

También se debe mencionar la Cláusula Cuarta, que alude a la obligación de la contratista de iniciar la instalación del referido sistema de automatización integral, en el plazo allí señalado y "terminar dicha instalación a satisfacción de LA LOTERÍA, en toda su capacidad de funcionamiento y listo para su uso integral por parte de sus funcionarios". De acuerdo con la misma Cláusula, vencido el término que allí se señala se debía iniciar un período de cuatro meses de cierres contables "donde se evaluará el apropiado desempeño del Sistema de Integración Nacional de Informática, para la Lotería Nacional de Beneficencia".

A los precitados cierres contables alude la Cláusula Séptima del contrato, donde se establece que el pago del remanente del 4% del precio del contrato se realizará una vez se efectúen dichos cierres contables, "los cuales garantizarán el funcionamiento integral del sistema a razón de uno por ciento (1%) por cierre...".

Tal como se colige de las cláusulas citadas del Contrato No. 97(123)58 de 30 de diciembre de 1997, la contratista no sólo estaba obligada a entregar los equipos y sistemas objeto del mismo, sino también a garantizar el funcionamiento integral del sistema. El propio contrato, como pudo verse, autorizó a la Lotería para evaluar e inspeccionar el desempeño del sistema a fin de asegurar su adecuado funcionamiento y sólo al haberse comprobado que se encontraba en toda su capacidad de funcionamiento y listo para ser usado por los funcionarios de esa entidad, podía ésta emitir la correspondiente Acta Final de Entrega y Funcionamiento, lo cual nunca se hizo.

En igual orden de ideas, el examen de las constancias procesales lejos de corroborar que el sistema instalado era funcional para la Lotería reveló lo contrario. En efecto, en autos consta la declaración del Director de Informática de la Lotería, E.S.V., quien luego de realizar un pormenorizado recuento de las anomalías que presentaba el sistema instalado, concluye que las mencionadas actas de 30 de agosto de 1999 "solamente eran para dar fe de la entrega, pero no pueden ser tomadas como el acta de entrega y funcionamiento" (fs. 172-179). Asimismo, A.F., Subdirector de Informática de la Lotería desde el año 2003, hace una distinción entre programas enlatados y programas hechos a la medida destacando que en el caso de la Lotería estos últimos iban a ser utilizados en la operación y administración de forma integral de las funciones que la entidad realiza. Agrega, que Lotería recibió a satisfacción los equipos de comunicación y los equipos de procesamiento de datos, mas no así los aplicativos hechos a la medida, que solamente fueron entregados como consta en actas...". Para la Lotería no fue posible emitir dicha acta, ya "los sistemas no eran funcionales, no fueron implementados y mucho menos integrados. Es cierto que los equipos de comunicación y procesamiento de datos fueron entregados, mas no así se cumplió con los cuatro cierres contables que se exigía y los aplicativos que brindaban la información fuente para realizar dicho cierre no estaban en funcionamiento. Si bien es cierto lo que la Lotería contrató fue la obtención de un sistema de información integral, al día de hoy solamente tenemos funcionado un módulo llamado pagadores a nivel nacional en un 90%, faltando alrededor de 29 sistemas y el resto de los módulos del sistema sifras, al cual el módulo de pagadores pertenece, lo que nos indica que el proyecto no llegó a su fase terminal" (fs. 181-183).

Cabe señalar, que los testigos C.A., J. del Departamento de Soporte Técnico desde el año 2000 (fs. 184-185) y E.V.A., Jefa del Departamento de Sistemas (fs.186-186), coincidieron plenamente con las declaraciones de los señores S. y F., en cuanto a que los sistemas instalados no funcionaban integralmente.

Aunado a lo anterior, las afirmaciones de la parte actora en el sentido de que el contrato se cumplió cabalmente, según las actas de entrega fechadas 30 de agosto de 1999, quedan totalmente desvirtuadas al considerar que con posterioridad a esta fecha el contrato aún se estaba ejecutando, según se colige de la documentación que acompaña la Addenda No. 2 al Contrato No. 97(123)58 de 30 de diciembre de 1997. Entre esos documentos, cabe mencionar los siguientes:

· Nota fechada 28 de abril de 1999, donde el representante legal de UNISYS WORLD TRADE, S.A., C.B., reconoce que el Proyecto está terminado en un 95% y le pide a la Lotería que le "otorgue una prórroga de ocho (8) meses para la Terminación e Implementación total del Proyecto", que "incluyen un período de cuatro (4) meses para cumplir con el período de cuatro cierres contables que se requieren para cumplir con el pliego de cargos" (ver fs. 18-20 del antecedente No. 7);

· Nota No. 99(120-01)29 de 5 de mayo de 1999, donde la Directora General de la Lotería le comunica al señor B. que "hemos accedido a conceder una prórroga de cuatro (4) meses más a partir del 3 de mayo de 1999, para que puedan concluir la etapa de implementación del Proyecto, en el entendimiento de que luego de cumplido ese término, se inicia el período de los cuatro (4) meses de cierres contables, en donde se evaluará el apropiado desempeño del Sistema de Integración Nacional de Informática, para la Lotería Nacional de Beneficencia" (fs. 110-111, antecedente No. 5);

· Nota No. 384-Leg.DICOFI-99-Sub. D.B. y F., de 16 de agosto de 1999, mediante la cual el señor C. devuelve a la Lotería la Addenda No. 2 debidamente refrendada (f. 96 del antecedente No. 5); y,

· La Addenda No. 2 al referido contrato, fechada 13 de julio de 1999, que contempla los aspectos a los que se ha hecho referencia, consultable de foja 97 a 100 del antecedente No. 5.

En resumen, luego de un exhaustivo análisis de las piezas que conforman el expediente, la Sala es del criterio que los documentos denominados "Certificación de Entrega" ciertamente prueban la recepción del equipo y de los sistemas que allí se describen, por parte del Lcdo. A.J. a nombre de la Lotería, más no el funcionamiento integral y óptimo de todos ellos en las tareas que debe desarrollar esa entidad. Es más, al analizar cada uno de esos documentos, que conforman en su totalidad el antecedente No. 3 del presente proceso, se aprecia que todos ellos únicamente se refieren a la recepción o recibido de diversos equipos y, especialmente, de sistemas tales como: control de billeteros, operaciones, planilla, recursos humanos, conciliación bancaria, pagadores, caja general, recibidores, entre muchos otros, sin que conste el recibo a satisfacción de la totalidad del sistema en funcionamiento. Ello explica por qué las partes acordaron la Addenda No. 2 al contrato, cuyo propósito esencial, como se vio en los documentos descritos, no era otro que la "Terminación e Implementación total del Proyecto" y la evaluación "del apropiado desempeño del Sistema de Integración Nacional de Informática".

Como corolario de todo lo expuesto, la Sala llega a la conclusión de que el acto demandado no violó ninguna de las disposiciones legales que se estiman violadas, razón por la cual procede negar las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Resuelto No. 2002-13 de 15 de abril de 2002, suscrito por la Directora General de la Lotería Nacional de Beneficencia y por tanto, NIEGA las restantes declaraciones.

N.,

WINSTON SPADAFORA FRANCO

HIPÓLITO GILL S.. -- VICTOR L. BENAVIDES P.

JANINA SMALL (Secretaria)

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