Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 9 de Marzo de 2006

Ponente:Adán Arnulfo Arjona L.
Fecha de Resolución: 9 de Marzo de 2006
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

La firma forense ORTEGA & ORTEGA, quien actúa en nombre y representación de VAYLIN, S.A., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, con el objeto de que se declare nula, por ilegal, la Resolución No.171-STL del 7 de abril del 2003 y los actos confirmatorios; al igual que solicita la realización de otras declaraciones.

  1. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO

    Mediante la Resolución No.171-STL del 7 de abril del 2003 la Secretaría Técnica Legal de la dirección de Obras y Construcciones del Municipio de Panamá en su parte resolutiva dispone:

    SANCIONAR A VAYLIN,S.A. al pago de una multa de CINCUENTA BALBOAS (B/.50.00) por incurrir en violación al Acuerdo Municipal No.116 del 9 de julio de 1996.

    ORDENAR obtener la anuencia de las 2/3 partes de los copropietarios del P.H.R. conforme a lo establecido en la Ley No.39 del 5 de agosto del 2002, para legalizar la obra y aportar copia al expediente o de lo contrario debe remover lo construido.

    C. al C. del área para la ejecución de lo ordenado en la presente Resolución.

  2. HECHOS EN LOS QUE SE FUNDAMENTA LA PRESENTE DEMANDA

    El recurrente afirma que, en virtud de Permiso de Construcción No. 12305,se concedió a su representado VAYLIN,S.A la autorización para efectuar modificaciones a los estacionamientos del Edificio P.H.R., en calidad de propietario de la unidad departamental ubicada en la Planta Baja, habiendo logrado un 90% de progreso en la realización de la obra, consistente en la adición de un techo de zinc y cierre de estacionamientos, éstos últimos que habían sido denominados como bienes privativos, es decir que le pertenece a la unidad departamental ubicada en la planta baja, propiedad de VAYLIN,S.A y de acuerdo a lo que establece el Reglamento de Copropiedad del P.H. RAPHIN.

    Durante el progreso de la obra los señores DAVID LARSEN Y ALAIN MUGGLER, copropietarios del P.H.R., acuden al Municipio de Panamá, a entablar una queja en la base de que la mencionada obra no cuenta con la autorización de los copropietarios del Edificio P.H. RAPHIN. Atendida la queja presentada el Municipio de Panamá realizó una inspección al lugar de la construcción, y para la cual citó al representante legal de la compañía VAYLIN,S.A para que conociera los descargos. En el Acto de Audiencia el apoderado especial de VAYLIN,S.A aportó autorización de la Junta Directiva del P.H. RAPHIN para hacer mejoras en cuestión, con fecha de la época en que en efecto se había tramitado el Permiso de Construcción No.12305. A pesar de ello el Municipio procede a sancionar pecuniariamente de VAYLIN,S.A por la suma de CINCUENTA DÓLARES AMERICANOS y a ordenarle que aporte autorización de las 2/3 partes de los propietarios de unidades departamentales en Asamblea General como lo ordena la Ley 13 de 1993.

    También insiste repetidamente el recurrente en el libelo de la demanda en decir que la actual Junta Directiva del P.H. RAPHIN se constituyó de forma fraudulenta.

  3. CARGOS DE ILEGALIDAD CONTENIDOS EN LA DEMANDA

    La parte actora estima que se ha infringido el artículo 42 de la Ley 13 publicada el 30 de abril de 1993 en la Gaceta Oficial No.22275, en concepto de violación directa por omisión y aplicación indebida de la norma, dado que el Municipio desconoció el ámbito de aplicación de la precitada Ley al tiempo en que se tramitó el permiso de construcción, aplicando la Ley 39 del 2002 que la modificó, desconociendo el Municipio al momento de sancionar, que esta Ley no estaba vigente para la época en que se tramitó el permiso de construcción, que fue en el año 2001.

    También estima el accionante, que se ha infringido el artículo 36, acápite c y el artículo 20 del Reglamento de Copropiedad del P.H. RAPHIN en concepto de violación directa por omisión, toda vez que VAYLIN,S.A sí cuenta con la autorización correspondiente que establece el Reglamento precitado y que al ordenarle que obtenga ahora autorización de la 2/3 partes de los copropietarios de P.H.R. está violentando la Ley 13 de 1993 porque esta norma permite que se aplique el Reglamento de Copropiedad vigente.

    Adicionalmente, acusa el recurrente que el Municipio de Panamá ha infringido el Artículo 44 de la Ley 13 de 1997, en concepto de violación directa por aplicación indebida que establece el método para autorizar las mejoras en áreas de estacionamientos que remiten al Reglamento de Copropiedad del P.H. RAPHIN.

    Por último, estima que también se ha infringido el artículo 43 de la Constitución Nacional en concepto de violación directa por aplicación indebida.

  4. INFORME DE CONDUCTA DEL DEMANDADO

    El Alcalde de Panamá, Despacho Superior, en su informe de conducta justifica la Resolución No.171-STL del 7 de abril del 2003 en virtud de la Inspección No.DOC.1230-2369-2002 de fecha 11 de octubre del 2002, emitido por el Departamento de Inspecciones Técnicas de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales, en donde se recomienda al Municipio sancionar al infractor por incumplimiento del Artículo 83 del Acuerdo 116 de 1996 y además, que se ordene a VAYLIN,S.A, presentar la aprobación de la Junta Directiva y autorización del porcentaje establecido de copropietarios, en la Secretaría Técnica Legal de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales.

    Es necesario resaltar que dentro del Informe se transcribió contestación del Departamento de Aprobación de Planos y Permisos contenida en la Nota No.779-STL del 15 de noviembre del 2002, en donde se afirmaba que en efecto se había expedido Permiso de Construcción No.12305, pero que el plano, que en su momento se consideró para emitir el referido Permiso, no contemplaba que era una obra en una unidad departamental que perteneciera al Régimen de Propiedad Horizontal lo que implicaría que se hubiese aplicado la Ley vigente que regula la materia de Propiedad Horizontal.

    Concluye que el interesado no aportó la documentación completa.

    Así, frente al ejercicio de los recursos que la ley otorga al administrado, el Municipio reitera que la compañía VAYLIN,S.A, no aportó la documentación completa al momento de tramitar el Permiso de Construcción No.12305 y que recae sobre ella la responsabilidad de proporcionar toda la documentación necesaria ante el Municipio, por tanto en virtud de que VAYLIN,S.A, violó esta normativa se procedió a mantener y confirmar la Resolución No.171-STL del 7 de abril del 2003, que ahora el afectado impugna ante esta Sala.

  5. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

    La Procuraduría de la Administración mediante Vista Número 447 del 26 de agosto del 2004, contestó los hechos de la demanda negándolos y aceptando, parcialmente, el hecho segundo así:

    ...La Alcaldía de Panamá, no podía intervenir sobre las autorizaciones supuestamente otorgadas por la Junta Directiva anterior, de manera que le expresó a VAYLIN, S.A, la necesidad de legalizar la autorización de los Copropietarios del Edificio de propiedad de P.H. R. o en caso contrario demolerlo construido...

    Manifiesta esta Superioridad que, es competente para conocer sobre algunos de los hechos de la demanda que guardan relación con desacuerdos de la legitimidad del Acta de Asamblea de Copropietarios del P.H.R., mediante la cual se había hecho nombramiento de una nueva Junta Directiva.

    Aunado a lo anterior, la Procuraduría de la Administración, en la contestación del hecho decimosexto de la demanda, afirma que, a pesar de que en efecto había un Permiso de Construcción que amparaba la obra, no constaba en los registros del Departamento de Aprobación de Planos y Permisos ningún tipo de autorización de la Junta Directiva del inmueble que permitiera que se hicieran las reformas de propiedad de VAYLIN,S.A, y que el interesado al momento de solicitar el Permiso en cuestión no hizo la salvedad de que se trataba de un Edificio incorporado al Régimen de Propiedad Horizontal.

    Opina la Procuraduría de la Administración que la Resolución No.171-STL del 7 de abril del 2003, no infringe la Ley, por lo tanto, no hay ninguna causal de ilegalidad, porque cumple con el Acuerdo Municipal No.116 de 1996, en particular con los artículos 83, 86 y 89 de dicha excerta legal.

  6. EXAMEN DE LA SALA TERCERA

    El Tribunal pasa a decidir el fondo del presente negocio, no sin antes observar que en los alegatos de la parte actora está aduciendo pruebas de forma extemporánea por tanto, luego de hacer esta salvedad, se han completado todas las fases procesales y consecuentemente se procede a realizar el análisis resolutivo de este caso.

    La demanda en cuestión se presenta con motivo de la Resolución No.171-STL del 7 de abril del 2003, mediante la que se sanciona pecuniariamente a la compañía VAYLIN,S.A, propietaria de las modificaciones realizadas en un 90% de la unidad departamental en la planta del P.H.R., y a su vez ordena que se proporcione autorización de las 2/3 partes de los copropietarios del P.H.R., para realizar dichas modificaciones.

    El fundamento legal que el Municipio de Panamá utilizó para emitir la resolución impugnada fueron los artículos 83, 86 y 89 del Acuerdo Municipal No.116 de 1996:

    ...Artículo 83: Cuando la construcción o parte de ella se hubiese ejecutado o se esté ejecutando en contravención Preliminares aprobados o anteproyectos para Permiso Preliminares aprobados por las autoridades competentes o en abierta violación a las Normas de Desarrollo Urbano o las disposiciones del presente Acuerdo, el Director de Obras y Construcciones Municipales, previo Informe Técnico, notificará al Alcalde de esta situación y solicitará la suspensión de la obra, hasta tanto se corrijan las deficiencias o anomalías existentes. Cuando dichas anomalías o deficiencias no se subsanen en el término estipulado o cuando no sean susceptibles de corrección previa evaluación técnica realizada por la Dirección de Obras y Construcciones Municipales, ésta podrá ordenar a expensas del propietario, la demolición de parte o totalidad de la obra, que no cumpla las reglamentaciones vigentes.

    PARÁGRAFO: Mediante el presente Acuerdo, el Alcalde delega en el Director de Obras y Construcciones Municipales y en su defecto el Jefe de Departamento Técnico Legal de Obras y Construcciones la facultad de suspender las obras que se ajusten al fiel cumplimiento del presente acuerdo, de manera tal que esta suspensión sea expedita y efectiva. Queda prohibido a cualquier otra dirección municipal, ejercer las funciones de inspectores de las obras señaladas en el presente Acuerdo, cuya competencia es de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales...

    ...Artículo 86: las infracciones al presente Acuerdo, cuyas penas no estén expresamente determinada en otros artículos, las sancionará el Alcalde con una multa que no será menor de CINCUENTA BALBOAS (B/.50.00) ni mayor de DIEZ MIL BALBOAS (B/.10,000.00) según la gravedad de la Falta quedando además el interesado obligado a subsanar y restituir a la condición original aprobada o permitida por las normas de desarrollo urbano, acuerdos o resoluciones, la infracción en que hubiere incurrido en el término que dicho funcionario exija...

    "...Artículo 89: La Dirección de Obras y Construcciones Municipales no es responsable de la información que Suministre el profesional idóneo o empresa constructora en la presentación de Anteproyectos, Planos, solicitudes de permisos preliminares y de Permisos de Construcción. La responsabilidad sobre dicha información recaerá sobre el profesional idóneo o empresa constructora..."

    Según la parte actora, la Resolución No.171-STL del 7 de abril del 2003,emitida por el Municipio, infringió el Artículo 42 de la Ley 13 publicada el 30 de abril de 1993 en la Gaceta Oficial No.22275, en concepto de violación directa por aplicación indebida y por omisión. Esta Sala coincide con el criterio de la Procuraduría de la Administración, de que los alegados conceptos de infracción son contrapuestos y que no pueden ser anunciados conjuntamente para demandar la ilegalidad de un acto, toda vez que se excluyen. En otras palabras, no se puede decir que el acto administrativo acusado infringe la norma porque no se aplicó y afirmar a su vez que el acto administrativo acusado infringe esa misma norma porque se aplicó, pero indebidamente.

    Al respecto el D.M.M., ex Magistrado de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en su obra "Legislación Contenciosa Administrativa Actualizada y Comentada", en la página 202 dice que:

    "...Violación Directa, por omisión o falta de aplicación: Hay violación Directa, por omisión o falta de aplicación, cuando se deja de aplicar una norma legal que decidía o resolvía una situación jurídica planteada. Nótese la diferencia con la aplicación indebida, que examinaremos más adelante, que este caso hay falta de aplicación mientras que en el otro caso, la norma se aplica pero indebidamente..."

    Así , es procedente desestimar este concepto de ilegalidad.

    A continuación procederemos a analizar el concepto de violación que invoca el demandante, consistente en la infracción del artículo 36, acápite c y artículo 20 del Reglamento de C. delP.H.R., en concepto de violación directa por omisión.

    Argumenta el demandante que VAYLIN, S.A, cuenta con la autorización de la Junta Directiva del P.H. RAPHIN, expedida en la época en que se tramitó el Permiso de Construcción, lo que es permitido por el Reglamento de C. delP.H.R. y que al ordenarle que obtenga ahora autorización de las 2/3 partes de los Copropietarios del P.H. RAPHIN, se está violentando la Ley 13 de 1993, ya que el Municipio está aplicando la Ley 39 del 2002, misma que no estaba vigente al momento en que se tramitó el Permiso de Construcción.

    En este sentido, veamos lo que dispone el reglamento del P.H.R.:

    "...Artículo 36: La Junta Directiva será responsable por

    cumplir y hacer cumplir las decisiones de la Asamblea

    de Propietarios en lo referente a la Administración y

    conservación de los BIENES COMUNES y tendrá,

    además, las siguientes funciones y facultades:

    a)...

    b)...

    1. Dar las autorizaciones para la obras que desean

      efectuar los Propietarios con arreglo a lo que establece

      el Artículo 20 de este Reglamento o requerir, cuando

      fuera el caso, la autorización de la Asamblea de

      Propietarios o de los Propietarios.

      "...Artículo 20: Los gastos de conservación, reparación,

      mantenimiento y modificación de Apartamento al igual

      que el pago de impuestos, tasas o contribuciones que

      recaigan sobre el mismo, correrán por cuenta de su

      propietario..."

      Como se puede apreciar, el Reglamento del P.H. RAPHIN establece la necesidad de una autorización por parte de la Junta Directiva, para realizar obras en las unidades departamentales.

      Veamos primeramente lo que establece el Acuerdo No.116 del 9 de julio de 1996 en su artículo 4,numeral 3.17:

      "...Si se trata de adiciones y mejoras a edificaciones

      incorporadas al Régimen de Propiedad Horizontal,

      deberá cumplir con lo establecido en la Ley 13 de

      28 de abril de 1993..."

      El artículo 76 de la Ley 13 de 1993, que en todo caso es la aplicable en materia de Propiedades incorporadas al Régimen de Propiedad Horizontal, previa aprobación del Ministerio de Vivienda nos dice que:

      ...Artículo 76: Todos los Reglamentos de Copropiedad aprobados al amparo de la legislación anterior, continuarán vigentes en los que no sean contrarios a la presente ley. Se concede a la Asamblea de Propietarios el término de un año para solicitar al Ministerio de Vivienda la aprobación de las reformas a los reglamentos para adecuarlos a esta Ley...

      Veamos también lo que dispone el artículo 27 de la excerta legal:

      "...Artículo 27: Se prohibe a los propietarios de las unidades departamentales y a quienes las habitan a cualquier título, lo siguiente:

      1. Modificar o adicionar cualquiera de las fachadas del edificio, sin el consentimiento de las dos terceras partes de las unidades departamentales, sin el estudio de un arquitecto idóneo y la aprobación de las autoridades competentes. En caso de alteraciones a las fachadas, sin cumplimiento de los requisitos aquí establecidos, el corregidor obligará a las unidades departamentales a la reposición de los elementos modificados y en caso de negativa por un período de treinta días, contados a partir de la notificación, impondrá una multa que variará desde un cuarto por ciento (1/4%) o su equivalente en decimales (0.25%) hasta un uno por ciento (1%) o su equivalente en decimales (0.01) del valor del apartamento dependiendo de la gravedad de la falta, hasta que se cumpla con lo establecido. Para que la Asamblea de Propietarios otorgue el permiso a que se refiere este numeral,

        Será necesario cumplir con los siguientes requisitos:

    2. Que un arquitecto idóneo presente un estudio para

      Toda la fachada de la edificación.

      Que este estudio sea aprobado por las autoridadesnacionales competentes y las del municipio respectivo.

    3. Que este estudio lo aprueben no menos de las dos

      Partes de las unidades departamentales.

    4. Que durante los primeros cinco años, contados a

      Partir de la fecha del permiso de ocupación de la

      Edificación, se obtenga la aprobación escrita delarquitecto diseñado de la obra, para cualquiermodificación de la fachada exterior..."(Lo resaltado y subrayado es de la Sala).

      Dentro del glosario de la Ley 13 de 1993 define la palabra "fachada" de la siguiente forma:

      "...Artículo 4. Para los efectos de esta Ley, los siguientes términos se definen así:

      ...

      Fachada. Cualquiera parte externa de unidad departamental o habitacional..."

      Si confrontamos lo establecido en el Reglamento del P.H.R., ya citado contra lo que establece el Artículo 27 de la ley 13 de 1993, modificada por la Ley 39 de 2002, tenemos que las autorizaciones de la Junta Directiva para realizar obras en las unidades departamentales que permite el Reglamento del P.H. RAPHIN, contraviene palmariamente la prohibición contenida en el Artículo 27, y por tanto no está vigente el artículo 36, numeral c del Reglamento de P.H.R. que invoca el recurrente.

      El Artículo 27 de la Ley 13 de 1993 es claro al prohibir "numerus clausus" cualquier tipo de obra en la fachada del edificio incorporado al Régimen de Propiedad Horizontal que no cuente con la autorización de las 2/3 partes de los propietarios de las unidades departamentales del P.H.R.. Inclusive la Ley 13 de 1993, modificada por la Ley 39 de 2002, Texto Único del 11 de agosto de 2003, que regula de modo especial todo lo relacionado en materia de propiedades incorporadas al Régimen de Propiedad Horizontal, prevé que todos los Reglamentos que hayan sido aprobados con anterioridad a la entrada en vigencia de la normativa de Propiedad Horizontal, quedasen sin efecto en las partes que contravengan la legislación vigente de propiedad horizontal, antes mencionada, y de acuerdo al artículo 76 de la Ley 13 de 1993, modificada por la Ley 39 de 2002.

      Esta S. no coincide con el criterio de infracción directa por omisión del artículo 36 c) del Reglamento del P.H. RAPHIN, dado que éste no está vigente de acuerdo a lo que establece la Ley de 1993 en sus artículos 76 y 27, aplicables a las propiedades incorporadas al Régimen de Propiedad Horizontal.

      La parte actora considera que se ha infringido el Artículo 44 de la Ley 13 de 1993, ahora artículo 42, luego de la reforma del 2002 que reza así:

      "...Artículo 42 (antes 44): Lo que no estuviera previsto en esta Ley o en el Reglamento de Copropiedad, se decidirá conforme lo apruebe la Asamblea de Propietarios, por simple mayoría de votos de los propietarios. Esta decisión será obligatoria, siempre que no sea contraria al Régimen de Propiedad Horizontal..."

      Como bien apunta la norma, se aplicará el Reglamento en todo lo que no contravenga la vigente legislación de propiedad horizontal y como ya hemos mencionado anteriormente la autorización de la Junta Directiva del P.H. RAPHIN, no es suficiente para cumplir con lo exigido por la norma 27, numeral de la Ley 13 de 1993 modificada por la Ley 39 de 2002, que para modificaciones o adiciones a fachadas del Edificio requiere la autorización de las 2/3 partes de las unidades departamentales.

      Por último, el recurrente acusa también el artículo 43 de la Constitución Nacional y procedemos a desestimarla inmediatamente, porque la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, solamente es competente para conocer de la ilegalidad de los actos administrativos, más no la guarda y protección de la Constitución, esto podría ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad.

      En consecuencia, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución No.171-STL del 7 de abril de 2003, expedida por la Secretaría Técnica Legal de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panamá, así como tampoco es ilegal el acto confirmatorios, y NIEGA las demás declaraciones pedidas.

      N..

      ADÁN ARNULFO ARJONA L.

      VICTOR L. BENAVIDES P. -- WINSTON SPADAFORA FRANCO

      JANINA SMALL (Secretaria)