Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 10 de Junio de 2003

PonenteAdán Arnulfo Arjona L.
Fecha de Resolución10 de Junio de 2003
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado M.G., actuando en nombre y representación de Panama Marine & Ocean Products Co. S.A., ha interpuesto demanda de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. ARC-014-2000, de 31 de marzo de 2000, expedida por la Administración Regional de Colón de la Autoridad Nacional del Ambiente, acto confirmatorio y para que la Sala haga otras declaraciones.

  1. ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO:

    Mediante el acto acusado de ser ilegal se sancionó a la empresa demandante al pago de una multa de B/.10,000.00 por el derrame de 30 galones de ácido nítrico 68%, el día 11 de diciembre de 1999, en una de las plataformas del muelle de la empresa Panama Ports Company, que causó daño al medio ambiente y a la salud humana porque afectó a 14 personas que inhalaron vapores del referido ácido. Este acto se basó entre otros fundamentos legales en el artículo 53 de la Ley 41 de 1998, General del Ambiente.

    Según se plasma en la resolución acusada, la empresa sancionada no comunicó a la autoridad la ocurrencia del derrame, y éste fue producto del incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad (Cf. fs. 1-2).

    Esta decisión sancionadora fue confirmada por la Resolución No. ARC-021-2000 (fs. 4-5).

  2. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA:

    La demandante afirma que el acto originario es violatorio de los artículos 60, 108 y 112 de la Ley 41 de 1998; 58, 59, 60, 64 y 66 del Decreto Ejecutivo No. 67, de 17 de marzo de 2000.

    La primera de estas disposiciones se refiere a la obligación del Estado mediante la institución correspondiente, de adoptar las medidas para que las sustancias potencialmente peligrosas sean manejadas sin riesgo a la salud humana y el ambiente, por ello están sujetas a un registro previo a su comercialización o empleo, que debe ser puesto en conocimiento de la ANAM por parte de la autoridad competente.

    Según la parte actora, esta norma fue vulnerada por indebida aplicación, ya que el registro requerido no fue cumplido por la autoridad y el usuario ahora debe pagar una injusta multa pues éste compró un producto confiando que la autoridad haría cumplir la Ley. Agrega que confió en el adecuado envase del producto y que la sustancia química adquirida estaba debidamente envasada con la aprobación y seguridad correspondiente, lo que no fue así. Agrega que como adquirente del producto no tiene responsabilidad en el hecho que ocasionó la sanción, sino que ésta es atribuible al importador, fabricante o envasador, a quienes la ANAM debió investigar y sancionar. En este sentido, afirma que en su momento presentó la factura de compraventa a la autoridad expedida por la empresa Moderna Comercial, S.A. que adquirió el producto al por mayor de la empresa Transmerquim, S.A. (f. 18).

    El siguiente precepto que se afirma violado es el artículo 108 ibídem, según el cual el que mediante el uso o aprovechamiento de un recurso o por el ejercicio de una actividad cause daño al ambiente o la salud humana está obligado a reparar el daño causado, aplicar las medidas de prevención y mitigación y asumir los costos que ello genere.

    Estima la demandante que la infracción de esta norma ha ocurrido porque se aplicó la sanción de multa a quien no estaba en uso o aprovechamiento de un recurso ni en ejercicio de una actividad de riesgo. El incidente se produjo no por la compra del producto sino porque los envases del importador, fabricante o distribuidor de la sustancia no eran adecuados y fallaron por razones no determinadas aún científicamente, no imputables al comprador, que incluso no usa el producto químico. La Autoridad Regional del Ambiente de C. confundió los conceptos de la Ley porque P.M. & Ocean Products Co., S.A. no comercia ácido nítrico (Cf. f. 19).

    La empresa demandante agrega que hizo una compra aislada para satisfacer requerimiento de un tercero, por lo que no necesitaba tener planes de contingencia y otros requisitos de seguridad, al no ser el giro normal de su negocio comerciar regularmente sustancias potencialmente peligrosas.

    De seguido, la parte actora explica conjuntamente la infracción de los artículos 58, sobre el deber de notificar al interesado de que es objeto de una investigación por la ANAM; 63, acerca de la obligación de la autoridad de notificar al infractor la decisión de continuar con la investigación, y otras garantías como el acceso al expediente y obtención de copias; y el 64, que concede un plazo no superior a 10 días hábiles para que el infractor presente sus pruebas de descargo y alegatos, contenidos en el Decreto Ejecutivo No. 57, de 16 de marzo de 2000.

    Parcamente afirma que la infracción de las mismas se produjo porque el procedimiento administrativo no fue cumplido, ya que fueron omitidos los términos indicados, lo que a su juicio genera la nulidad de lo actuado (f. 20).

    También de esta norma reglamentaria, se afirma que ha sido violado el artículo 66, de conformidad con el que contra la resolución que emita la Administración Regional procede recurso de reconsideración ante la misma y apelación ante la Administración General, que agota la vía gubernativa.

    Afirma el actor que la norma señalada fue transgredida por falta de aplicación, ya que como se indica en el punto tercero de la parte resolutiva del acto confirmatorio que se agota la vía administrativa, esto impide la interposición del recurso de apelación. Asegura que en el procedimiento descrito no está previsto la apelación en subsidio, por lo que si la norma no distingue, a su juicio, ésta es viable, aunque se esté surtiendo el trámite de notificación del recurso de reconsideración (f. 21).

    Por último, el actor asegura que ha sido vulnerado el artículo 112 de la Ley 41 de 1998, según el cual la contravención de las normas sobre el medio ambiente da lugar a ciertas sanciones como: amonestación escrita, suspensión temporal o definitiva de las actividades de la empresa o multa, de acuerdo al caso y gravedad de la infracción.

    Expresa el recurrente que la infracción de la norma se produjo porque en la investigación no se comprobó que la empresa Panama Marine & Ocean Products Co., S.A. haya incumplido disposiciones legales o reglamentarias que justifique la grave sanción que le fue impuesta. Además, no existe prueba de su culpabilidad y no debe responder sobre la calidad de los envases del producto. Añade que el hecho se produjo cuando trabajadores de la empresa Transacuáticos, S.A cargaban el producto del muelle a las lanchas para luego depositarlo en la nave que hizo el pedido y propietaria de esa sustancia.

  3. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO:

    Mediante Nota No. ARC-853-0608-00-2000, de 8 de agosto de 2000 (f. 50) y No. ARC-283-1103-03, de 11 de marzo de 2003 (fs. 73 a 75), el Administrador Regional de la ANAM de C. evacuó el informe de conducta que le requirió la Sala con fundamento en el artículo 33 de la Ley 33 de 1946.

    En el último de estos documentos, el funcionario brinda una narración detallada de los pormenores, diligencias y acciones en general que fueron tomadas por la autoridad una vez conocido el derrame de la sustancia ácido nítrico en uno de los muelles de la empresa Panama Ports Company, en horas de la noche del día 11 de diciembre de 1999. Dicha sustancia era propiedad de la empresa Panama Marine & Ocean Products Co. S.A., y reitera que esta empresa no notificó a la ANAM de la ocurrencia del accidente.

    Este informe refiere a la inspección efectuada el día 13 de diciembre in situ que arroja que se trataba de 58 tanques de 5 galones de capacidad cada uno, de los que 13 recibieron perforaciones, vertiéndose "al medio ambiente" 30 galones, y se intoxicaron 7 personas que laboraban en el área.

    En la experticia técnica practicada el día 14 de diciembre de 1999 por el Despacho se indica que el derrame del ácido se produjo por el mal manejo en el transporte, envases no apropiados y carencia de conocimiento del personal que manipula este producto. Agrega que fueron afectados 13 tanques de los cuales 3 se vaciaron totalmente a causa de las rajaduras; el resto sufrió perforaciones de menor grado y hubo derrame de producto. Señala que esto ocurrió a escasos 3 metros del mar próximo a las oficinas de la empresa Transacuáticos (f. 74).

    El informe técnico recomienda que se sancione a la empresa Panama Marine & Ocean Products Co, S.A., por no adoptar las medias de transporte y manejo apropiadas.

    Expresa que el acto originario impugnado de 31 de marzo de 2000 tiene entre sus motivos que la empresa demandante no contaba con un plan de contingencia para el manejo de sustancias peligrosas y la prevención de cualquier evento, en contravención de los artículos 53, 60 y 108 de la Ley 41 de 1998.

  4. OPINIÓN LEGAL DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN:

    De conformidad con la Vista No. 489, de 15 de septiembre de 2000, esta dependencia del Ministerio Público dio contestación a la demanda en cumplimiento del artículo 5, numeral 2, de la Ley 38 de 2000 oponiéndose a las pretensiones por no tener apoyo legal (f 52).

    Esta opinión se adhiere a la posición de la dependencia demandada, afirmando que la falta de conocimiento y deficiencia del personal de la empresa Panama Marine & Ocean Products Co., S.A. produjo el derrame de 30 galones de ácido nítrico 68%, lo que vulnera el artículo 108 de la Ley 41 de 1998, al carecer incluso de un plan de contingencia para estas eventualidades.

    Agrega que la ANAM no ha violado las normas contenidas en su Ley orgánica, y en cuanto al procedimiento administrativo, señala que éste se efectuó de conformidad con los artículos 58, 60, 63 y 64 del Decreto Ejecutivo No. 57 de 2000, que fueron "acatadas a cabalidad (f. 59).

  5. EXAMEN DE LA SALA TERCERA:

    Para resolver, la Sala hace las siguientes consideraciones:

    El presente asunto estriba en determinar el fundamento de los cargos de violación imputados por la parte actora contra las normas legales que invoca en su demanda, para esclarecer si se ha cometido perjuicio en detrimento de los derechos de aquélla, producto de la sanción pecuniaria impuesta por la Autoridad Nacional del Ambiente, dirección regional de C..

    El análisis de los argumentos expuestos en la demanda, la oposición de la Procuraduría de la Administración y el informe de conducta de cara a las pruebas que reposan en el proceso, inclinan a la Sala a considerar que no le asiste la razón a la parte actora cuando califica de injusto el acto acusado que le sanciona con multa de B/. 10,000.00 por haber incurrido en violación de normas expresas de la Ley 41 de 1998 tendentes a la protección del ambiente, y específicamente por violación de normas de seguridad en el manejo de sustancias potencialmente peligrosas.

    En efecto, la actora aduce que han sido violados por indebida aplicación los artículos 60 y 108 de la Ley 41 de 1998. A juicio del Tribunal, estos cargos no prosperan toda vez que si bien la primera de ellas establece a cargo del Estado adoptar las medidas para que las sustancias potencialmente peligrosas sean manejadas sin riesgo a la salud humana y el ambiente y que el registro de éstas debe ser previo a su comercialización o uso; no existe certificación o prueba documental en autos que el referido registro de la sustancia ácido nítrico no exista, estos es, no reposan en el proceso elementos de convicción en el sentido que la autoridad haya violado la Ley en tal sentido.

    Considera la Sala acerca de este cargo que la actora desenfoca el punto central o causa por la cual fue sujeto de una sanción por parte del ente regulador de las medidas de protección y preservación del ambiente. Esto fue producto del mal manejo por parte de su personal de la sustancia química conocida como ácido nítrico durante el traslado de 58 recipientes cada uno de 5 galones de capacidad en el muelle de la empresa Panama Ports Company, trece de los cuales sufrieron perforaciones ocasionando el vertimiento de la sustancia y daños a la salud humana, además de colocar en "riesgo ambiental" al no adoptar la sancionada medidas contingencia apropiadas, lo que pudo provocar daño al entorno o a los ecosistemas, tal cual la definición de "Riesgo ambiental", prevista en el artículo 2 (contentivo del glosario) de la Ley 41 de 1998.

    El intento del apoderado judicial de la actora de centralizar la violación de la norma en que corresponde investigar y exigir responsabilidad no a su cliente sino a la empresa encargada del envase o distribución del ácido nítrico, es desconocer la prueba de autos o factura No. 13025 (f. 13 del Expte. Advo.) en que consta que la empresa demandante adquirió el producto químico en cuestión de la empresa Moderna Comercial, S.A., por ello, el mismo estaba a su cargo, y según las pesquisas, era personal de la empresa quien lo manipulaba en el muelle el día 11 de diciembre de 1999, fecha de la acaecimiento de los hechos que produjeron la investigación correspondiente en vía administrativa.

    En el presente asunto estamos ante un caso de responsabilidad objetiva, que consiste en la "Obligación del que cause daño o contamine, directa o indirectamente, a las personas, al medio natural, o a las cosas, de resarcir el daño y perjuicio causados"; empero, la entidad estatal ha exigido la responsabilidad administrativa que cabe en estos casos una vez comprobada la ocurrencia del accidente o suceso e identificado el sujeto activo del hecho sancionable.

    Por otro lado, el aspecto de las acciones civiles o de otra naturaleza que posea Panama Marine & Ocean Products Co, S.A, contra el vendedor del producto "mal envasado" (según afirma la referida empresa) es materia distinta a la responsabilidad administrativa configurada en este caso por la multa impuesta por la ANAM. Así lo preconizan los principios jurídicos aplicables.

    Cabe destacar para mayor claridad que en cuanto a la responsabilidad administrativa versus la civil o penal en materia de daños al ambiente, el artículo el artículo 111 de la ley sectorial distingue claramente los citados tipos de responsabilidad:

    "La responsabilidad administrativa es independiente de la responsabilidad civil por daños al ambiente, así como la penal que pudiere derivarse de los hechos punibles perseguibles...".

    Con todo, esta diferenciación y diversidad de responsabilidades se desprende también del artículo 114 in fine de la Ley.

    El artículo 108 ibídem es claro al exigir al causante del daño al ambiente o a la salud humana como secuela del uso o aprovechamiento de un recurso o por el ejercicio de una actividad, el resarcimiento del perjuicio o daño, y no sólo ello sino que el sujeto está compelido a adoptar las medidas preventivas y de mitigación de los efectos dañosos y asumir los costes que ello demande.

    El argumento según el que la Autoridad Regional del Ambiente de C. confundió los conceptos de la Ley porque P.M. & Ocean Products Co., S.A. no comercia ácido nítrico, esbozado en la demanda, carece de sustento. La explicación de que la empresa hizo una compra aislada a pedido de un tercero, para justificar la exención de contar con planes contingencia y otros requisitos de seguridad, no abonan nada a su favor porque el hecho objetivo es que la empresa manipuló una sustancia considerada potencialmente peligrosa y, aunque ello haya sido de modo ocasional y en provecho de tercero, debe ajustarse a las normas que regulan la materia. Esto último quedó claramente establecido en los artículos segundo y tercero de la parte resolutiva del acto originario acusado.

    Es con respecto a las medidas de prevención de este tipo de contingencias que la Administración indica que la empresa demandante no cumplió, a tal punto que, incluso, omitió comunicar a la autoridad la ocurrencia del accidente, lo que contraviene el artículo 53 de la Ley sectorial.

    Por los anteriores motivos, los cargos de infracción a los artículos 60 y 108 de a Ley 41 de 1998 se descartan.

    Estos mismos razonamientos constituyen la base para desmeritar la afirmada violación del artículo 112 de la Ley 41 de 1998, porque la actora sí incurrió en incumplimiento de disposiciones legales sobre prevención y seguridad tendentes a la protección y conservación del ambiente y la salud humana, específicamente, el artículo 108 de aquélla normativa.

    Acerca de la alegada infracción de las normas reglamentarias del procedimiento contenidas en el Decreto 57, de 16 de marzo de 2000, la Sala es del criterio que no tienen asidero jurídico, toda vez que la Autoridad Nacional del Ambiente cumplió con el debido trámite previo a la emisión del acto administrativo mediante el cual se impuso la multa cuestionada a la empresa Panama Marine & Ocean Products Co, S.A. Esta aseveración se extrae de la comparecencia ante la ANAM, el día 3 de enero de 2000, del señor F.V., nacional de ecuador, encargado de operaciones de la empresa multada, para rendir declaración sobre lo ocurrido el día 11 de diciembre de 1999 (f. 24 del Expte. Advo.).

    Con anterioridad a esto, la autoridad había iniciado un conjunto de diligencias de investigación sobre las causas que ocasionaron el derrame de la sustancia química, tal como se observa en los respectivos informes posteriores a las inspecciones oculares en el área, que corren de fojas 1 a 8 del expediente administrativo.

    A juicio del Tribunal, los cargos de infracción a las normas reglamentarias deben desestimarse.

    Por otro lado, respecto a la presunta infracción del artículo 66 del mencionado decreto, ya esta Superioridad se ha pronunciado acerca de la procedencia o no del recurso de apelación contra las decisiones dictadas en casos de multas impuestas por las direcciones regionales de la ANAM, señalando en sentencia de 4 de abril de 2003 (caso: Protecho, S.A. versus ANAM. M.P.: A.A. L.) que dicha potestad de imponer multas hasta por un monto de B/. 10,000.00 ha sido delegada por el Administrador General con fundamento en el artículo 11, numeral 7, de la Ley orgánica, y las multas así impuestas por las dependencias regionales están sujetas sólo al recurso de reconsideración, que una vez resuelto agota la vía administrativa, tal como fue informado al interesado en el acto confirmatorio o Resolución No. ARC-021-2000, notificada a éste el día 2 de mayo de dicho año (Cf. f. 3 vlta.), razón por la que la alegada infracción del artículo 66 del Decreto No. 57 de 2000, no prospera.

  6. DECISIÓN DEL TRIBUNAL:

    Por tanto, la Sala Tercera Contencioso Administrativa de la Corte Suprema administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución No. ARC-014-2000, de 31 de marzo de 2000, expedida por la Administración Regional de Colón de la Autoridad Nacional del Ambiente, ni su acto confirmatorio, y NIEGA las demás declaraciones pedidas, dentro de la demanda de plena jurisdicción interpuesta por Panama Marine & Ocean Products Co, S.A., mediante apoderado judicial.

    N.,

    ADÁN ARNULFO ARJONA L.

    ARTURO HOYOS -- WINSTON SPADAFORA FRANCO

    JANINA SMALL (Secretaria)