Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 12 de Junio de 1996

Ponente:ARTURO HOYOS
Fecha de Resolución:12 de Junio de 1996
Emisor:Primera de lo Civil
RESUMEN

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR LA FIRMA VILLALAZ Y ASOCIADOS, EN REPRESENTACIÓN DE JOSÉ EDUARDO MORA SÁNCHEZ, PARA QUE SE DECLARE NULA POR ILEGAL, LA NOTA Nº 1796-94-DNP-S DE T DE 1º DE JUNIO DE 1994, EMITIDA POR LA DIRECCIÓN NACIONAL DE PERSONAL DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL, ACTO CONFIRMATORIO Y PARA Q... (ver resumen completo)

 
CONTENIDO

VISTOS:

La firma V. y Asociados, actuando en representación de J.E.M.S., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción en la cual solicita que la Sala declare que es nulo, por ilegal, el contenido de la Nota Nº 1786-94 DNP-S de T de 1º de junio de 1994, expedida por la Dirección Nacional de Personal de la Caja de Seguro Social y la Resolución Nº 10.062-95 J. D. de 12 de enero de 1995 proferida por la Junta Directiva de esa institución.

En la demanda se formula pretensión consistente en que se declaren nulos lo actos antes mencionados y, como consecuencia de ello, se ordene a la Caja de Seguro Social a pagarle al señor J.M.S. el salario mensual que devengaba como Técnico en Salud Ocupacional hasta el año 1991. En la demanda igualmente se solicita que se le cancele al señor J.M.S. todos los sobresueldos y cambios de etapa legítimamente adquiridos desde el año 1975 hasta 1995 y, finalmente, que se reconozca al señor M. como Técnico en Salud Ocupacional, todos sus derechos como servidor público al tenor de lo dispuesto en la Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977.

En el acto impugnado, la Directora Nacional de Personal de la Caja de Seguro Social expuso entre otras consideraciones, que mediante la acción de personal Nº 2828-93 se nombró al señor JOSÉ MORA como Técnico en Salud Ocupacional a partir del 1º de mayo de 1993 para iniciar labores el 8 de junio del mismo año. Añade la Directora Nacional de Corrección, que el anterior nombramiento se efectuó siguiendo instrucciones de la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social en la Resolución Nº 7611-93 de 21 de enero de 1993, en la que, por un lado, se confirman en todas sus partes el contenido de la Resolución Nº 3314-92 DNP de 2 de junio de 1992 y la Acción de Personal Nº 0177-91 de 7 de enero de 1991 y, por otro lado, se recomienda el nombramiento del señor MORA, dado que al adquirir la nacionalidad panameña en el mes de enero de 1992, su nombramiento no quebranta el ordenamiento Constitucional. Finalmente, afirma la Directora Nacional en el acto acusado, que según el Manual Descriptivo de Cargos, el derecho a los cambios de etapa nacen a partir de la fecha que inició labores en la institución en su condición de panameño naturalizado, es decir, el 8 de junio de 1993.

En relación con lo antes anotado, la parte actora opina que al expedirse la Nota Nº 1786-94 DNP-S de 1º de junio de 1994, se le respondió al señor M. diversas solicitudes por él planteadas desde agosto de 1993, desconociéndose y violándose el Convenio III del 4 de junio de 1958 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, aprobado y ratificado en todas sus parte por la República de Panamá. Aunado a lo anterior, estima el apoderado judicial del señor M., que, igualmente, la Nota Nº 1786-94 DNP-S de T de 1º de junio de 1994 desconoce jurisprudencia reciente de la Corte Suprema de Justicia en la que se coloca en el mismo nivel jerárquico a la Constitución Nacional y a los Tratados y Convenios Internacionales que Panamá ha ratificado y ha convertido en parte de su ordenamiento jurídico interno.

Entre las disposiciones alegadas como infringidas por la parte actora figuran los artículos 17 y 24 de la Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977 y el artículo 28-A del Decreto Ley Nº 14 de 1954. El texto de los artículos antes mencionados en su orden respectivo es el siguiente:

ARTÍCULO 17: En cuanto al derecho a empleo remunerado, todo Estado Contratante concederá a los refugiados que se encuentren legalmente en el Territorio de tales Estados el trato más favorable concedido en las mismas circunstancias a los Nacionales en países extranjeros. 2- En todo caso, las medidas restrictivas respecto de los extranjeros o del empleo de extranjeros, impuestas para proteger el mercado Nacional de Trabajo, No se aplicarán a los refugiados que ya están exentos (sic) de ellas en la fecha en que esta Convención entra en vigor respectivamente del Estado Contratante interesado, o que reúnan una de las condiciones siguientes:

  1. Haber cumplido tres años de residencia en el País;

  2. Tener cónyuge que posea la Nacionalidad del País de residencia. El refugiado no podrá invocar los beneficios de esta disposición en caso de haber abandonado a su cónyuge;

  3. Tener uno o más hijos que posean la Nacionalidad del País de residencia

    1. Los Estados contratantes examinarán benevolentemente la asimilación, en lo concerniente a la ocupación de empleados de los derechos de todos los refugiados a los derechos de los Nacionales, especialmente para los refugiados que hayan entrado en el territorio de tales Estados en virtud de Programas de contratación de mano de obra o de planes de inmigración."

    ARTÍCULO 24: 1. Los Estados contratantes concederán a los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de tales Estados, el mismo trato que a los Nacionales en los concerniente a las materias siguientes:

  4. Remuneración, incluso Subsidios familiares cuando formen parte de la Remuneración, horas de trabajo, disposiciones sobre horas extraordinarias de trabajo, disposiciones sobre horas extraordinarias de trabajo, vacaciones con paga, restricciones al trabajo a domicilio, edad mínima de empleo, aprendizaje y formación Profesional, trabajo de mujeres y de adolescentes y disfrute de beneficios de los Contratos Colectivos de trabajo, en la medida en que estas materias estén regidas por leyes o reglamentos, o dependen de las autoridades administrativas.

  5. Seguros Sociales (disposiciones legales respecto a accidentes del Trabajo, ancianidad, fallecimiento, desempleo, responsabilidades familiares y cualquiera otra contingencia que, conforme a las leyes y a los reglamentos Nacionales, esté prevista en un plan de Seguro Social) con sujeción a las limitaciones siguientes:

    Posibilidad de disposiciones adecuadas para la Conservación de los derechos adquiridos y de los derechos en Vía de adquisición.

    ARTÍCULO 28-A: Los fisioterapista, laboratoristas, farmacéuticos, trabajadores sociales, higienistas dentales, funcionarios profesionales de Seguro Sociales y los empleados administrativos con quince (15) años de servicios a la Caja, continuos o interrumpidos, que trabajan a tiempo completo al Servicio de la Institución, gozarán de estabilidad. Estos no podrán ser removidos o suspendidos sin que haya una razón justificada."

    En cuanto al artículo 17 de la Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977, afirma la parte demandante que ha sido violado en el concepto de violación directa por omisión dado que, a su juicio, los derechos que consagra esa norma en favor de su representante fueron desconocidos por la Caja de Seguro Social, a sabiendas que la condición de refugiado le daba al señor M. una condición especial que no podía ser considerada como la de un extranjero en los términos en que se hizo en la Nota Nº 178694-DNP-S de T de 1º de junio de 1994. Sostiene la firma V. y Asociados, que su representado recibió su idoneidad como Técnico en Salud Ocupacional y laboró durante 15 años en esa institución del Estado, por lo que no se puede desconocer los derechos adquiridos, habida cuenta que cumplió en todo momento con sus obligaciones y las normas establecidas, participó en diversos seminarios y congresos internacionales como participante y como expositor en representación de Panamá. Finalmente, añade que la Resolución Nº 1 de 8 de febrero de 1988 que define la profesión de Técnico de Salud Ocupacional, que es la que ejerce el señor M., recibió la adición de la Resolución Nº 18 del Consejo Técnico de Salud, máximo organismo nacional en materia de idoneidad en el área de salud, donde se reconoció a su mandante como Técnico en Salud Ocupacional, profesión que la ejercido en pleno derecho desde 1979.

    Por otro lado, en cuanto al artículo 24 de la Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977, opina la firma V. y Asociados que también ha sido infringido en el concepto de violación directa por omisión, dado que se le han negado al señor M. los cambios de etapa y reclasificaciones que desde 1975 se le aduedan. Finalmente, en relación al artículo 28-A del Decreto Ley 14 de 1954, estima la parte actora que la violación es directa, dado que su representado laboró ininterrumpidamente para el Seguro Social desde 1975 a 1991, por lo que su derecho a la estabilidad y demás derechos derivados de ella, no se le han reconocido y pretende sólo reconocer sus años de servicios a partir de 1993, que es cuando reingresa a la institución como ciudadano panameño.

    El Director de la Caja de Seguro Social rindió el informe explicativo de conducta mediante nota fechada el 5 de abril de 1995 en los siguientes términos:

    "... El 1º de junio de 1994, la Directora Nacional de Personal mediante Nota Nº 1786-94 DNP-S de T, da respuesta formal al Sr. J.E.M.S., y finaliza comunicándole que según el Manuel Descriptivo de Cargos, el derecho a los cambios de etapa nacen a partir de la fecha en que inició labores en la Institución en su condición de panameño naturalizado, es decir el 8 de junio de 1993. Esta nota es recibida el 2 de junio de 1994. Pasados dos (2) meses de esta nota, no se obtuvo ni queja del Sr. M., por la cual se consideró ejecutoriada.

    No es sino hasta octubre de 1994, que el Sr. J.E.M. se dirige a la Honorable Junta Directiva en su propio nombre solicitando se le pague lo adeudado. La Junta Directiva mediante Resolución Nº 10,06 2-95-J. D. de 12 de enero de 1995, confirma en todas sus partes el contenido de la Nota Nº 1786-94-DNP-S de T de 1º de junio de 1994 de la Dirección Nacional de Personal.

    La actuación de la Caja de Seguro Social, se fundamenta en los principios legales que nos rigen, exigiendo todos ellos que como requisito indispensable para laborar en el sector público, se requiere ser panameño.

    El Código Administrativo en su artículo 759, nos dice que:

    ARTÍCULO 759: Este artículo fue modificado por la Ley 47 de 1924. Esta ley a su vez fue derogada por la Ley 38 de 1941:

    ARTÍCULO 1º Desde la promulgación de la presente ley no podrán ser empleados públicos remunerados sino los nacionales panameños.

    PARÁGRAFO: Exceptúanse de la disposición anterior los extranjeros que, como profesionales técnicos especiales, sean contratados para los diversos departamentos de la Administración Pública.

    ARTÍCULO 2º El poder Ejecutivo no podrá llevar a cabo ningún nombramiento en contravención de lo que aquí se dispone, ni mantener con el carácter de empleado público remunerado ninguna persona que no reúna los requisitos establecidos en esta Ley.

    Esta disposición no puede contravenir lo dispuesto por la Carta Magna en sus Artículos 265 y 69 a continuación:

    ARTÍCULO 265: Los servidores públicos serán de nacionalidad panameña sin discriminación de raza, religión o creencia y militancia política. Su nombramiento y remoción no será potestad absoluta y discrecional de ninguna autoridad, salvo lo que al respecto dispone esta Constitución. Los servidores públicos se regirán por el sistema de méritos; y la estabilidad en sus cargos estará condicionada a su competencia, lealtad y moralidad en el servicio.

    ARTÍCULO 69: Se prohíbe la contratación de trabajadores extranjeros que puedan rebajar las condiciones de trabajo o las normas de vida del trabajador nacional. La Ley regulará la contratación de Gerentes, Directores Administrativos y Ejecutivos, Técnicos y Profesionales extranjeros para servicios públicos y privados, asegurando siempre los derechos de los panameños y de acuerdo con el interés nacional."

    Asimismo, el Manual Descriptivo de Cargos establece claramente que los cambios de etapa empiezan a contabilizarse a partir del inicio de labores del funcionario. El Sr. J.M. no fue reintegrado a su cargo, sino Nombrado nuevamente y es esta fecha la que determina su inicio de labores. De esta forma el Sr. M. le corresponde comenzar por el escalafón básico de 1º Etapa al igual que el resto de los Funcionarios Públicos Panameños que laboran dentro del Sistema Gubernamental ...".

    Por su parte, la Procuradora de la Administración mediante la Vista Nº 232 de 1º de junio de 1995, se opone a las pretensiones de la parte demandante, pues, a su criterio, el señor J.M.S. no fue restituido en su posición anterior como Técnico en Salud Ocupacional, cuyo nombramiento fue revocado mediante la Acción de Personal Nº 0177-91 por no reunir los requisitos exigibles para ser funcionarios público, sino que fue nombrado nuevamente por recomendación del a Junta Directiva de la Caja de Seguro Social en la Resolución Nº 7611-93-J. D. de 21 de enero de 1993. En razón de lo anterior, en su opinión, es a partir del nuevo nombramiento de J.M.S., que se determina su inicio de labores en la Caja de Seguro Social y al igual que el resto de los funcionarios de la institución, le corresponde iniciar por el escalafón básico de primera etapa. Finalmente, en cuanto a la violación al Artículo 28-A del Decreto Ley Nº 14 de 1954, estima que no es aplicable al caso que nos ocupa, puesto que no se ha acusado de ilegal la Acción de Personal Nº 0177-91 mediante la cual se revocó su nombramiento, sino la negativa al pago de sobresueldos en concepto de cambios de categorías no recibidos.

    Evacuados los trámites de ley, la Sala pasa a resolver la presente controversia.

    Una vez efectuado el estudio del expediente, no coincide la Sala con los argumentos expuestos por el recurrente y estima que el acto acusado contenido en la Nota Nº 1786-94-DNP-S de T de 1º de junio de 1994, se ajusta a derecho.

    El asunto medular del caso que nos ocupa, radica en que la Directora Nacional de Personal al expedir el acto acusado, estima que según el Manual Descriptivo de Cargos, el derecho a los cambios de etapa del señor M. nacen a partir de la fecha en que inició labores en la Institución en su condición de panameño naturalizado, es decir desde el 8 de junio de 1993. Es en razón de ello, a criterio de la parte actora, que entre las disposiciones alegadas como infringidas figuran el artículo 17 y 24 de la Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977, toda vez que el señor M. ingresó a Panamá en calidad de Asilado Político, y como tal, se encuentra exento de las medidas restrictivas respecto al empleo de extranjeros, sin soslayar el hecho de que goza del mismo trato concedido a los nacionales en materia de remuneración, seguros sociales y derechos adquiridos o en vías de adquisición.

    En cuanto a la Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977, por medio de la cual "Se aprueba la Convención y Protocolo Sobre el Estatuto de los Refugiados" observa la Sala que está vigente y fue publicada en la G.O. Nº 18.558 de 17 de abril de 1978. Con respecto a lo antes señalado, la Corte Suprema de Justicia considera que, efectivamente, los convenios internacionales debidamente ratificados por Panamá, se integran al ordenamiento jurídico con jerarquía de Ley, y como regla general, no se integran al bloque de la constitucionalidad.

    Para resolver, la Sala estima conveniente aclarar el concepto de "Refugiado" contenida en la Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977, a quienes y desde cuando se encuentran amparados de los beneficios que conlleva poseer dicha calidad. Observa la Sala que en las disposiciones generales contenidas en el artículo I, se contempla que el término "Refugiado" se aplica entre otros presupuestos, a toda persona con "... fundados temores de ser perseguidas por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas que se encuentran fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él". Igualmente se señala, que al adherirse al Protocolo, los Estados se comprometen a aplicar las disposiciones de la Convención de 1951 "a todos los refugiados comprendidos en la definición que figura en este instrumento pero sin limitaciones en cuanto a la fecha."

    La calidad de refugiado del señor M. fue probada, toda vez que a foja 2 del expediente aparece una certificación fechada el 6 de agosto de 1992, en la que la Directora General Encargada de Política Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, certifica que la condición migratoria del señor M. en la República de Panamá es de "Asilado Político", condición que fue otorgada por el Gobierno Nacional desde el 8 de septiembre de 1975. No obstante, igualmente se observa a foja 131 del expediente administrativo, que el señor J.M.S. adquirió la nacionalidad panameña por naturalización a partir de enero de 1992, según certificación hecha por el Director General del Registro Civil.

    De la lectura de la Nota Nº 178694-DNP-S- de T de 1º de junio de 1994 y su acto confirmatorio, claramente se infiere que el fundamento utilizado para el desconocimiento de los derechos que solicita el señor M., es su calidad de "extranjero" antes del mes de enero de 1992 y, para efectos del caso que nos ocupa, desde antes del 8 de junio de 1993, fecha en que inició labores en la Caja de Seguro Social, en su calidad de panameño naturalizado. En efecto, en los artículos 17 y 24 de la Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977, por medio de la cual se aprobó la Convención y Protocolo Sobre el Estatuto de los Refugiados, se prevé por un lado, que las medidas restrictivas respecto de los extranjeros o del empleo de extranjeros, impuestas para proteger el mercado nacional de trabajo, no se aplicarán a los refugiados en la fecha en que la Convención entre en vigor o que se cumplan con las condiciones antes citadas y, por el otro lado, se equipara el tratamiento de los refugiados con respecto a los nacionales en lo que concierne a remuneración, seguro social y los derechos adquiridos o en vías de adquisición.

    No obstante, si bien es cierto que los artículos antes mencionados protegen y conceden una serie de derechos a los refugiados dentro de los países signatarios de la Convención y Protocolo Sobre el Estatuto de los Refugiados, no es menos cierto que igualmente se contempla en el numeral 3 y 5 de la Sección C del artículo I, que dicha convención cesará de ser aplicable a toda persona que haya adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la protección del país de su nacionalidad, y, si por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocido como refugiado, no puede continuar negándose a acogerse a la protección del país de su nacionalidad respectivamente. En ese sentido, se observa por un lado, que el señor M. adquirió la nacionalidad panameña tal como antes señalamos, y, por otro lado consta a fojas 116 y 117 del expediente, la Resolución Nº 1053 de 30 de marzo de 1995 donde se señala que la Comisión Nacional para la atención de los Refugiados resuelve aplicar las Cláusulas de Cesación, contenidas en el párrafo I al 5 de la Sección C del Artículo 1 de la Convención de 1951, Ley Nº 5 de 26 de octubre de 1977, a los Refugiados de nacionalidad chilena que se encuentran formalmente bajo la responsabilidad de dicho organismo, toda vez, que en Chile se han dado muestras que confirman el establecimiento de las instituciones democráticas. Se desestiman estos cargos por no ser aplicables a la pretensión del actor.

    Finalmente, en cuanto a la violación al artículo 28-A de Ley 14 de 1954, Orgánica de la Caja de Seguro Social, no coincide la Sala con los argumentos expuestos por el recurrente, dado que no se ha acusado de ilegal la Acción Personal Nº 0177 de 7 de enero de 1991, que fue la que revocó su nombramiento, sino que se impugna la ilegalidad de la negativa al pago de sobresueldos en concepto de cambio de categorías no recibidos. Se desestima, pues, este último cargo.

    En razón de lo antes expuesto, concluye la Sala que al acogerse el señor J.M. a la nacionalidad panameña y al decretarse la aplicación de las cláusulas de cesación de la convención contenida en la Ley Nº 5 de 26 de febrero de 1977, por parte del Organismo Nacional Para La Atención de los Refugiados (O.N.P.A.R.) a los ciudadanos de nacionalidad chilena que se encuentran bajo su responsabilidad, resulta palmario que dicha ley en este caso no le es aplicable, por lo que lo procedente es, pues, declarar que el acto acusado no es ilegal.

    En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Nota Nº 1786-94-DNP-S de T de 1º de junio de 1991, emitida por la Dirección Nacional de Personal de la Caja de Seguro Social como también lo es su acto confirmatorio.

    N. y Cúmplase.

    (fdo.) A.H.

    (fdo.) E.M.M.

    (fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

    (fdo.) J.S.

    Secretaria