Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 13 de Diciembre de 2005

Ponente:Adán Arnulfo Arjona L.
Fecha de Resolución:13 de Diciembre de 2005
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
RESUMEN

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR EL BUFETE VALDES, EN REPRESENTACIÓN DE EDUARDO VALDES ESCOFFERY, PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN NO. 17697 DEL 9 DE NOVIEMBRE DE 2004, DICTADA POR LA CAJA DE SEGURO SOCIAL, EL ACTO CONFIRMATORIO, Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES

 
CONTENIDO

VISTOS:

El B.V. quien actúa en representación de EDUARDO VALDES ESCOFFERY, ha presentado Demanda Contencioso-Administrativa de Plena Jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 17697 de 9 de noviembre de 2004, dictada por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

  1. CONTENIDO DEL ACTO IMPUGNADO.

    Mediante resolución No. 17697 de 9 de noviembre de 2004, la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social, resolvió reconocer al señor E.V.E., una pensión de vejez normal, por la suma de B/1,500.00, la cual entraría en vigencia a partir de la demostración del asegurado de haberse retirado de la ocupación que desempeña, al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley Orgánica.

  2. LO QUE SE DEMANDA:

    La parte actora solicita que previo los trámites de rigor, se declare ilegal la resolución, No.17697 de 9 de noviembre de 2004, emitida por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social, sólo en lo que respecta a las frases: " UNA VEZ SE DEMUESTRE QUE EL ASEGURADO (A) SE HA RETIRADO DE LA OCUPACIÓN QUE DESEMPEÑA.." , " MEDIANTE LA PRESENTACIÓN DE LA TERMINACIÓN DE LA RELACION LABORAL O..." y " SI ESTA ES POSTERIOR..." y que se ordene a la Caja de Seguro Social que procede al pago de la pensión de vejez a favor del señor E.V. E., a partir del 4 de noviembre de 2004, fecha en que cumple la edad de vejez.

  3. HECHOS U OMISIONES DE LA ACCION SEGÚN EL ACTOR:

    Los hechos u omisiones en que fundamenta el actor su demanda, los resumimos en los siguientes puntos:

    1. -El señor VALDES ESCOFFERY presentó la solicitud de pensión de vejez, el día 4 de agosto de 2004, tres meses antes de cumplir los 62 años.

    2. -Que la Comisión de Prestaciones Económicas determinó que el actor reunía todos los requisitos exigidos por Ley, para acceder a la pensión de vejez, por la suma de B/1,500.00.

    3. -Que se presentó recurso de apelación en contra de la Resolución Nº 17697 de 9 de noviembre de 2004, por haber condicionado la pensión a la presentación del cese de labores, aún cuando se había declarado inconstitucional en fallo de 26 de mayo de 2004, la misma frase, lo que representa una violación directa de una orden de la Corte de dejar sin efecto la misma.

    4. -Que la Junta Directiva, al resolver el recurso de apelación basó su decisión en un fallo del Pleno de la Corte de 1 de abril de 2003, y que la opinión externada por la Procuradora de la Nación en ese entonces, constituye la excepción a la regla, frente a la amplia jurisprudencia que desde 1958 existe sobre esa materia.

    5. -Que los artículos 50 y 51 del Decreto- Ley 14 de 1954 vigente a la fecha de la solicitud del actor ante la Comisión de Prestaciones Económicas, sólo exigía como requisitos a los asegurados lo siguiente:

    a).-Haber pagado un mínimo de ciento ochenta meses de cotizaciones y,

    c).-Haber cumplido 62 años los varones.

    Y el requisito para exigir el pago de la pensión, la simple presentación de la solicitud.

  4. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCION.

    El apoderado judicial de la parte actora alega como infringido el artículo 51 del Decreto- Ley 14 de 27 de agosto de 1954, " Por el cual se modifica la Ley 134 de 27 de abril de 1943, Orgánica de la Caja de Seguro Social", cuyo contenido era el siguiente:

    " Artículo 51: El pago de la pensión de vejez se iniciará a

    partir de la fecha en que el asegurado formule la solicitud respectiva y cumpla con las condiciones establecidas en el artículo 50."

    El demandante al explicar el concepto de la violación, indicó que el motivo de la ilegalidad planteada consiste en la infracción de los preceptos legales, dado que la norma antes descrita fue violada en forma directa por comisión, por desconocer el derecho de su representado, el cual está consagrado en la norma citada ya que esta disposición, indica que su representado comenzaría a recibir su pensión después de haber cumplido con los requisitos del artículo 51, es decir; después de haber presentado la solicitud -4 de agosto de 2004- y haber cumplido las condiciones del artículo 50 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social.

    Considera también violada la norma up supra en forma directa por comisión, cuando introduce a juicio del demandante, una nueva condición adicional, sin fundamento legal alguno ni previsto en la norma aplicada, la cual exigía a su representado la comprobación de haberse retirado de la ocupación que estaba desempeñando.

    Señala asimismo, que el Decreto- Ley 14 de 1954, no exigía el cese de labores en ninguno de sus artículos, y que la única norma que señalaba los requisitos que debían reunir los asegurados para tener derecho a la pensión de vejez, eran los contenidos en el artículo 50, que era del tenor siguiente:

    "Artículo 50: Para tener derecho a la pensión de vejez se requiere:

    a.)-Haber Cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad las mujeres y sesenta (60) los hombres, y

    b.)-Haber acreditado por los menos ciento ochenta meses de cotizaciones.

    Parágrafo: A partir del 1 de enero de 1995 la edad requerida para tener derecho a la pensión de vejez será de cincuenta y siete (57) años para las mujeres y sesenta y dos (62) para los hombres."

    A juicio del demandante, la norma antes descrita, no se refiere en ninguna parte de su texto al cese de labores, sino que establece como requerimientos para acceder a una pensión de vejez, la exigencia de la edad y la cantidad de cuotas, ambos requisitos que satisface y así fueron reconocidos en la resolución impugnada.

    Que de igual manera, la violación directa del artículo 51 se agrava, porque la Corte Suprema de Justicia en pronunciamiento de 26 de mayo de 2004, declaró inconstitucional el artículo 2 de la resolución 20-946-2001-J.D. emitido por la Junta Directiva de la Caja Seguro Social, que a la letra disponía:

    Acreditado el derecho del peticionario, el ejercicio del pago de la pensión de vejez se hará efectivo, una vez se demuestre que el asegurado se ha retirado de la ocupación que desempeña al tenor del artículo 50 de la Ley Orgánica, mediante la presentación de la terminación de la relación laboral.

    Según el actor, al declarar nuestra máxima Corporación de Justicia inconstitucional dicho artículo, lo hizo desaparecer del mundo jurídico y por ende, inexistente, lo que hace incorrecta su aplicación por dicha entidad de seguridad social. Adicionalmente, que en dicho fallo se ordenó a la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, dejar sin efecto el referido artículo, y así evitar su futura aplicación.

    Según el apoderado del actor, la violación es clara, ya que al expedir la Comisión de Prestaciones de la Caja de Seguro Social el acto administrativo impugnado y el acto confirmatorio, y utilizar un texto declarado inconstitucional para condicionar el inicio del pago de la pensión, no tomó en consideración, que la Corte ya se había pronunciado a ese respecto, mediante fallo de 26 de mayo de 2004.

  5. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO.

    La Presidenta de la Comisión de Prestaciones de la Caja de Seguro Social, rindió su informe de conducta mediante nota D.N.P.E.N. -122-05 de fecha 25 de julio de 2005, del cual extraemos lo medular así:

    --Que la Resolución No. 17697 de 9 de noviembre de 2004, resolvió reconocer una pensión de vejez normal al señor E.V.E., por la suma de B/1,500.00, por haber acreditado su derecho, y que el ejercicio del pago de dicha pensión, se haría efectivo, una vez que éste demostrara que se había retirado de la ocupación que desempeñaba, acorde con lo preceptuado en el artículo 50 de la Ley Orgánica de dicha entidad de seguridad social.

    --Que la notificación efectuada al interesado ocurrió el día 19 de diciembre de 2004, anunciando recurso de apelación, el cual interpone y sustenta en tiempo oportuno, el día 17 de diciembre de 2004.

    --Que mediante providencia de 22 de enero de 2005, se admite el recurso de apelación interpuesto y se concede la apelación en el efecto suspensivo, de conformidad al artículo 172 de la Ley 38 de 2000.

    --Mediante resolución No. 36,976-2005 J.D. de 17 de mayo de 2005, emitida por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, se confirma en todas sus partes la resolución No. 17697 de 9 de noviembre de 2004.

    --Señala además la autoridad demandada, que la determinación adoptada por la Junta Directiva, en relación al requisito adicional del cese de labores, para acceder a la pensión de vejez del demandante, obedeció a la aplicación del artículo 50 de la Ley Orgánica que rige dicha institución, el cual en su primer párrafo señala que:

    "Artículo 50: La pensión de vejez tiene como finalidad reemplazar dentro del ciertos límites los sueldos o salarios que deja de percibir el asegurado al retirarse de la ocupación que desempeña..." ( El énfasis es nuestro)

    Asimismo manifiesta la Presidenta de la Comisión de Prestaciones Económicas que: " el pago de una pensión de vejez está vinculado a que el trabajador presente o acredite ante la Caja de Seguro Social, la constancia en que indique a partir de qué fecha estará en el goce de su pensión de vejez." Por otro lado, también señala que la Corte en reiterados fallos, ha considerado que la pensión de vejez cumple la función de sustituir los salarios del trabajador, cuando deje de percibirlos porque se retire de la ocupación que desempeña.

    Señala como ejemplo de lo anterior, un fallo de la Corte de fecha 1 de abril de 2003, del cual extraemos lo medular:

    " La pensión de vejez es una prestación económica fija y vitalicia, que se le reconoce a todo asegurado una vez que haya cumplido con los requisitos exigidos en la mencionada Ley... que la pensión de vejez constituye un derecho adquirido por el asegurado expresando que el pensionado por vejez, no puede ser privado del derecho del trabajo, así como tampoco se le puede suspender su pensión si decide trabajar para un tercero, así como tampoco disminuir su pensión... que se mantuvo la exigencia de los requisitos contemplados en el artículo 50 de la Ley Orgánica, .. y que .. tal requisito es necesario, pues es lo que va a permitir al asegurado gozar de su pensión de vejez, lo cual supone la teoría del cese de funciones laborales...

    Por otra parte, es muy importante que el asegurado indique, en que fecha se acogerá al derecho de la pensión de vejez, pues podrá traer confusiones en el evento de que se jubile y continúe laborando en el mismo cargo, lo que desnaturalizaría la función o finalidad de la pensión de vejez..."

    Finalmente señala el informe, que la demanda interpuesta por el B. V. en representación del señor EDUARDO VALDÉS ESCOFFERY debe ser desestimada por carecer de fundamento jurídico, ya que sus decisiones se enmarcan en lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley Orgánica de dicha institución.

  6. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA DE LA NACIÓN.

    El Procurador de la Nación contestó la demanda mediante la vista No. 294 de 12 de septiembre de 2005, y alega que no se dieron las violaciones descritas por el demandante, dado que la actuación de la Comisión de Prestaciones de la Caja de Seguro Social, se enmarca dentro de lo dispuesto en la Ley Orgánica y por ende; debe declararse que no es ilegal la Resolución Nº 17697 de 9 de noviembre de 2004, y negar la pretensión del demandante.

    La posición del Procurador, se apoya en que el acto acusado de ilegal viene fundamentado por lo dispuesto en los artículo 50 y 51 del Decreto Ley Nº. 14 de 1954, modificado por la Ley 30 de 26 de diciembre de 1991, orgánico de dicha institución, "...cuya interpretación depende el desenlace de esta controversia judicial.."B.

    Sostiene el representante de la autoridad demandada, que la Corte Suprema de Justicia no ha sido uniforme en cuanto a su criterio de interpretación del " cese de labores".

    Que según sentencias de 26 de mayo y 25 de octubre de 2004, la primera del Pleno y la segunda de la Sala Tercera, nuestra máxima Corporación de Justicia ha declarado inconstitucional e ilegal, respectivamente, algunas disposiciones reglamentarias por medio de las cuales, la Caja de Seguro Social le exigía a los asegurados el certificado de cese de labores o terminación de la relación laboral.

    Igualmente señala, que contra el artículo 50 específicamente su primer párrafo se han interpuesto demandas directas y hasta advertencia de inconstitucionalidad, que fueron acumuladas y luego resueltas con el voto unánime de los Magistrados de la Corte y cita en su totalidad el fallo in comento.

    Agrega el Procurador, que su despacho comparte el criterio de la Corte Suprema de Justicia citado, por considerarlo más ajustado a nuestro ordenamiento jurídico. Que la pensión de vejez es un derecho que tienen los asegurados en el sistema de seguridad social panameño, basado en el riesgo del desgaste natural que experimenta todo ser humano producto del trabajo que realiza en el periodo productivo de su vida.

    Por último, estima este funcionario, que: "... resulta un contrasentido individual y social pretender que un trabajador se mantenga en su puesto de trabajo, percibiendo el mismo sueldo o salario y a la vez empiece a percibir su Pensión de Vejez; lo apropiado es que dadas las condiciones la persona se acoja a ese derecho, previo retiro del servicio activo...".

    Sostiene además el representante de la entidad demandada,: " ... que la continuidad de un trabajador regular en su puesto de trabajo, a la vez que percibe una pensión de vejez, produce una distorsión social y económica en el funcionamiento de cualquier sistema de Seguridad Social".

  7. CONSIDERACIONES DE LA SALA

    Luego de evacuados los trámites legales correspondientes, y encontrándose el proceso en estado de fallar, esta Superioridad procede a resolver la litis planteada, previas las siguientes consideraciones:

    Como viene expuesto, el punto cardinal del presente proceso lo constituye el hecho de si el asegurado EDUARDO VALDES ESCOFFERY debe presentar la certificación del cese de labores, para comenzar a percibir los ingresos en concepto de pensión de vejez, a la cual sin dudas tiene derecho, por cumplir con todas las exigencias legales.

    Como se ha indicado en el negocio sub-júdice, se demanda que el acto administrativo contenido en la resolución Nº 17697 de fecha 9 de noviembre de 2004, dictada por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social, sea declarado ilegal, sólo en cuanto al requisito de acreditar la terminación de la relación laboral o el cese de labores. Esta resolución resuelve:

    "...Reconocer al Señor EDUARDO VALDES ESCOFFERY, una pensión de vejez por la suma mensual de MIL QUINIENTOS BALBOAS (B/1,500.00), una vez acreditado el derecho del peticionario, el ejercicio del pago de la pensión de vejez, se hará efectivo, una vez se demuestre que el asegurado, se ha retirado de la ocupación que desempeña, al tenor del artículo 50 de la Ley Orgánica, mediante la presentación de la terminación de la relación laboral o 4 de noviembre de 2004 ( fecha en que cumple la edad de vejez) si esta es posterior, calculada sobre un salario promedio mensual de B/.6,000.00, de acuerdo con lo prescrito en la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social..." (el énfasis es nuestro)

    La Sala considera, que no existe fundamento jurídico alguno que sustente el procedimiento mediante el cual, la Caja de Seguro Social exige a sus asegurados, como requisito para empezar a percibir su pensión de vejez, el acreditar la terminación de la relación de trabajo o cese de labores mediante un certificado expedido para tal fin.

    Es necesario reiterar los criterios externados por nuestra máxima Corporación de Justicia, en lo que respecta al derecho del asegurado de percibir su pensión de vejez, sin necesidad de acreditar la terminación de la relación laboral.

    En fallo de 26 de mayo de 2004, la Corte al examinar una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 2 de la Resolución No. 20946-2001-J.D. emitida por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, determinó que:

    "En este sentido, al exigir al asegurado que demuestre que se ha retirado de la ocupación que desempeña, acreditando dicha condición mediante la presentación de la terminación de la relación laboral, claramente contradice el derecho al trabajo y resulta violatorio de los artículos 40, 60 y 75 de la Constitución Nacional..."

    En esa demanda de inconstitucionalidad, la Corte consideró de manera categórica que la frase "la presentación de la terminación de la relación laboral", quebrantaba el derecho al trabajo consagrado en nuestra Carta Magna, y además violaba lo dispuesto en el artículo 40 y 75 de la excerta legal comentada, por ello declaró inconstitucional el artículo segundo de la Resolución No. 20,946-2001 J-D de fecha 26 de junio de 2001.

    Por otro lado, el artículo 2 del Reglamento para el cálculo de pensiones de invalidez, vejez y muerte, Asignaciones Familiares e Indemnizaciones, estableció a partir de que momento, era procedente el pago de las pensiones de vejez. El texto original de dicho artículo fue modificado por la Resolución No. 8008-93 J.D. 8G.F. No.22,402 de 26 de octubre de 1993) y es del tenor siguiente:

    " Artículo 2º: Las pensiones de vejez se pagarán a partir de la fecha de solicitud, siempre y cuando el asegurado cumpla con los requisitos y condiciones que establece el artículo 50 de la Ley Orgánica. .."

    Parágrafo: Se le faculta para presentar su solicitud por adelantado en un plazo no mayor de tres (3) meses a la fecha de retiro que él voluntariamente señale". ( El resaltado es de la Sala)

    En relación al término "retiro" contemplado en la norma antes transcrita, el mismo fue declarado inconstitucional por esta Corporación de Justicia, mediante sentencia de 27 de marzo de 2002, lo cual la hace inaplicable como fundamento del acto impugnado.

    Es menester señalar, que a la fecha de la solicitud de pensión de vejez normal presentada por el asegurado VALDES ESCOFFERY estaba vigente lo dispuesto en la Resolución de Junta Directiva No. 2177-85 J.D.de 20 de junio de 1985, la cual ordenaba a la administración aplicar el artículo 2 del Reglamento para el Cálculo de las Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte y que fuera modificado en el año 1993.

    La Corte ha sido constante en sus declaratorias de inconstitucionalidad sobre texto de los reglamentos dictados por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, en los que ésta entidad exige a sus asegurados la presentación del certificado de cese de labores o de terminación de la relación laboral, como un pre-requisito indispensable para gozar del pago de su pensión de vejez, reglamentaciones que sin lugar a dudas coartan el derecho al trabajo, lo cual hace imperante la necesidad de uniformidad en cuanto a esta materia se refiere.

    Habida cuenta de lo anterior, también en fallo de 25 de octubre de 2004, la Corte ha manifestado que :

    " ...Ante lo expuesto, la Resolución No. C.de P. 8759 en su parte pertinente, vulnera el artículo 51 del Decreto Ley 14 de 1954, pues este último dispone que iniciará el pago de la pensión de vejez, " a partir de la fecha en que el asegurado formule la solicitud y cumpla con las condiciones establecidas en el artículo 50" ( haber cumplido 62 años los varones y 57 las mujeres y acreditado un mínimo de 180 meses de cotizaciones), mas no a partir de la presentación del cese de labores..." ( el énfasis es nuestro)

    Por último, coincidimos con la Lic. ALMA MONTENEGRO DE FLETCHER quien actuando como Procuradora de la Administración en ese entonces resolvió consulta formulada por el Lic. V.E., en cuanto a si éste debía renunciar a su cargo de Magistrado del Tribunal Electoral, para recibir su pensión de vejez y que concluye que no tiene fundamento jurídico la exigencia reglamentaria (no legal) del cese de labores como condición previa a la percepción de la pensión de vejez o de jubilación complementaria.

    La Procuradora en dicha oportunidad señalo que : " se insiste en pedir que la persona haya cesado en el cargo o función pública que desempeña. Esto es lo mismo que pedirle al jubilado que no tenga la condición de trabajador activo..." y reitera que:"... Este despacho ha mantenido la posición de que la Caja de Seguro Social no debe obligar a las personas que quieran acogerse a la pensión de vejez, a probar que han cesado o terminado la relación laboral..."

    Igualmente expresa que desde el año 1958 la disyuntiva planteada ha sido objeto de diversos pronunciamientos de la Corte, y señala que la pensión o jubilación reconocidas por una entidad oficial en virtud de una Ley que la ha establecido, no constituye una mera expectativa sino un derecho adquirido que no puede ser desconocido por leyes posteriores (15 de julio de 1958) y sostiene que: " el artículo 60 de la Carta Política postula que el trabajo es un derecho y un deber del individuo,...y que es una obligación del Estado elaborar políticas económicas encaminadas a promover el pleno empleo y asegurar a todo trabajador las condiciones necesarias a una existencia decorosa..."

    Asimismo manifiesta que:

    "... la actividad administrativa que más se adecua a un concepto de sustantividad de los derechos del trabajo y de jubilación, es la que permite que las personas se acojan a la pensión de vejez. O sea que, el sentido del derecho previsional y el orden jurídico aplicable, obliga a tener presente la constitucionalización de los actos rituales que se realizan en la Caja de Seguro Social, a efecto de reconocer un derecho tan esencial, para el cual ya se aportó lo exigido por la Ley, como lo es la pensión de vejez.

    Esta consulta hace ver la funcionalidad o disfuncionalidad del sistema procesal administrativo en la vía previsional con la Constitución Política y los valores socio-políticos y económicos imperantes en Panamá. Por eso es fundamental que los funcionarios busquemos en la acción procesal o ritual, la verdad objetiva , y en el caso concreto consultado, la cual tiene una indiscutible factura social (relativo a la previsión social), evitar que se modifique la relación jurídica trabada por los asegurados y la Caja, por razón de requisitos no legales y lo más notables, previamente declarados inconstitucionales." (El énfasis no es nuestro).

  8. DECISIÓN DE LA SALA.

    Por todo lo antes, esta S. considera que le asiste la razón al demandante al alegar la ilegalidad de la Resolución No. 17697 de 9 de noviembre de 2004, emitida por la Comisión de Prestaciones de la Caja de Seguro Social, sólo en lo que respecta a la presentación de la certificación de la terminación de la relación laboral y por consiguiente, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley, resuelve:

    1. DECLARAR QUE ES ILEGAL, la Resolución No. 17697 de 9 de noviembre de 2004, emitida por la Comisión de Prestaciones de la Caja de Seguro Social que le concede una pensión de vejez al Señor EDUARDO VALDES ESCOFFERY, por la suma de B/.1,500.00 mensual, sólo en lo que respecta a las frases: " UNA VEZ SE DEMUESTRE QUE EL ASEGURADO (A) SE HA RETIRADO DE LA OCUPACIÓN QUE DESEMPEÑA..", "MEDIANTE LA PRESENTACIÓN DE LA TERMINACIÓN DE LA RELACION LABORAL O..." y " SI ESTA ES POSTERIOR.."

    2. ORDENA en consecuencia, que se proceda a su pago de conformidad con lo preceptuado en el artículo 51 de la Ley orgánica de dicha institución de seguridad social, es decir a partir de la fecha en que el prenombrado formuló su solicitud de pensión y cumplió con las condiciones establecidas en el artículo 50 del referido texto legal.

    NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE,

    ADÁN ARNULFO ARJONA L.

    JORGE FABREGA P. -- WINSTON SPADAFORA FRANCO

    JANINA SMALL (Secretaria)