Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 15 de Marzo de 2002

VISTOS:

El licenciado R.M., procurador judicial de la señora D.J.L. de Lokee, ha presentado ante esta Corporación de Justicia demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 877, de 7 de septiembre de 1998, emitida por la Dirección General del Instituto Panameño de Habilitación Especial (en adelante IPHE), actos confirmatorios; que se condene a la Administración al pago de B/.54,847.50 en concepto de reclasificación, -saldo pendiente luego de cancelada la suma de B/.9,422.50-; B/.1,170.00 en concepto de sueldo; y B/.14,000.00 por asignación adicional de jefatura ejercida desde noviembre de 1986 hasta marzo de 1999 (Cfr. foja 51).

1. CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

   Mediante el acto originario descrito, el IPHE ordenó pagar a la demandate la suma de B/.9,422.50 en concepto de ascensos correspondientes a las categorías VI, VII y VIII, posición No. 30056 como fisioterapista de dicho Instituto, con cargo a la partida No. 1.40.01.001.01.01.091, previendo el siguiente ascenso a la categoría IX desde el 22 de julio de 1999 (fojas 1-2), con fundamento legal en la Ley 53 de 1951, Acuerdo MIPPE de 1980 y Acuerdo Ministerio de Salud de 1992.

   Esta decisión administrativa fue confirmada por medio de Resolución No. 16, de 28 de septiembre de 1998, emitida por el Director General, y por la Resolución No. 022, de 18 de noviembre del mismo año, expedida en grado de apelación por el Patronato de la Institución demandada (Cfr. fojas 3-6).

2. DISPOSICIONES LEGALES QUE LA ACTORA AFIRMA VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

   Para el actor, la Resolución No. 877, de 7 de septiembre de 1998, es violatoria del artículo 15 del Código Civil; de la Resolución No. 94, de 2 de agosto de 1985, que entre otras cosas reconoce un ajuste salarial a los Psicólogos y otros profesionales y técnicos que laboran en el IPHE; y de los numerales 2 y 9 del Acuerdo suscrito el 7 de mayo de 1985 entre la AMOACSS y la Caja de Seguro Social.

   La primera de estas normas dispone lo siguiente:

   "Artículo 15. Las órdenes y demás actos ejecutivos del Gobierno, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución y las leyes".

   Afirma el actor que la infracción de la misma se ha producido de modo directo por omisión, ya que debió aplicarse en el caso de D.L. de Lokee la Resolución No. 94, de 2 de agosto de 1985, que asimila la política salarial vigente de los profesionales de la salud de la Caja de Seguro Social (foja 56).

   La segunda norma que se estima violada preceptúa:

   "CUARTO: Reconocer a los Psicólogos y otros profesionales y técnicos de los Equipos Multidisciplinarios del I.P.H.E., los beneficios salariales alcanzados por sus colegas, que han sido asimilados a la política salarial vigente en la Caja de Seguro Social".

   Según el apoderado judicial de la demandante, esta norma fue violada directamente por omisión porque a los profesionales y técnicos del IPHE han de reconocérsele los beneficios salariales similares a los de sus colegas en la Caja de Seguro Social, contenidos en el Acuerdo AMOACSS-Caja de Seguro Social de mayo de 1985.

   De este último Acuerdo, como se dijo, se estima violado, a su vez, el artículo 9, que preceptúa:

   9. Las partes acuerdan aprobar la Escala Unica de Sueldos de los Trabajadores de la Salud de la Caja de Seguro Social, la cual constará de un sueldo base e incrementos por etapas, listado a continuación:

   GRADO INCRE BASE

   9 75 570

   1 645 3 795 5 945 71095 9 1245

   2 720 4 870 6 1020 81170 10 1320

   Igualmente, el concepto de infracción esgrimido es directo por falta de aplicación para la profesión de fisioterapista al asignarle a la 6ª, 7ª y 8ª categorías sueldos de un Acuerdo de salud de 1992 (foja 56).

   Por último, el artículo 2 del pacto AMOACSS-Caja de Seguro Social dispone:

   "2. Los puestos de Jefaturas y Sub-Jefaturas recibirán una asignación adicional en base a sus niveles de responsabilidades siguiendo el orden siguiente:

   NIVEL ASIGNACIÓN TITULO DEL

   PUESTO

   ...

   JEFATURAS B/450.00

   NACIONALES

   Fisioterapeuta

   Jefe III

   ..."

   A juicio del demandante, la infracción es directa por omisión por cuanto se dejó de aplicar la asignación destinada a los fisioterapistas con Jefatura a nivel nacional, suma que corresponde a B/.450.00. Afirma que la definición de jefatura la estableció el Resuelto No. 414, de 30 de octubre de 1986, acto que dispuso que el cargo de D.L. de Lokee de administración, programación y supervisión se haría respecto de 10 o más terapistas físicos en el área metropolitana y en el interior del país.

   En alegato que corre de fojas 233 a 239 de los autos, el apoderado judicial de L. de Lokee refuta la posición de la Procuraduría de la Administración en el presente asunto; reitera los argumentos por los cuales sostiene que se han violado derechos subjetivos de su patrocinada esencialmente de tipo salarial por reclasificaciones en el IPHE; y recalca las sumas pretendidas en concepto de restablecimiento de los derechos vulnerados.

3. INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA

   El IPHE como entidad emisora del acto acusado de ilegal rindió informe (Nota No. 150-99-D.G., fechada el 20 de febrero de 1999) acerca de las razones de su proceder en el asunto de marras. Según este documento, la Dirección dispuso un análisis jurídico financiero sobre las reclamaciones de la demandante por ascenso de categorías de la VI a la VIII que fueron reconocidas en 1994. Ese estudio concluyó que a la actora se le adeudaba, en ese concepto, la suma de B/.9,422.50. Agrega que los ascensos se fundamentaron en el acuerdo de 1979 suscrito entre el Ministerio de Planificación y Política Económica, el Ministerio de Salud y la Caja de Seguro Social y en el acordado en 1992 entre el Ministerio de Salud y la Asociación Panameña de Fisioterapistas y/o Kinesiólogos.

   Asegura que a la Landau de L. se le promovió de la I a la V categoría en base al primer Acuerdo mencionado (nivel tope regulado por el mismo y un sueldo máximo de B/.650.00 mensual). Luego se le aplicó el segundo Acuerdo de 1992 promoviéndosele a la VI categoría hasta alcanzar la VIII con aumento de B/.75.00 por ascenso.

   La entidad acepta que mediante Resolución No. 94, de 2 de agosto de 1985, reconoció a los psicólogos y otros profesionales que fungen en el IPHE beneficios salariales de los profesionales de la Salud de la Caja de Seguro Social, mas ese derecho estaba sujeto a "presupuestos indispensables", a saber:

   1. Evaluación del desempeño en el puesto de trabajo, según el sistema establecido para el sector público;

   2. Los ajustes salariales no tendrían efecto retroactivo;y,

   3. Su efectividad estaría sujeta a la "disponibilidad de la partida presupuestaria correspondiente" (foja 67).

   De seguido afirma que la evaluación meritada nunca se hizo y tampoco el reconocimiento salarial previsto a los profesionales del IPHE similar al de los trabajadores del ramo de la Caja de Seguro Social, por la difícil situación económica que atravesaba el país, que conllevó restricción del gasto público.

   La institución acusada señala que el trato que en materia salarial reciben los trabajadores de la Caja de Seguro Social es distinto porque ésta es una institución de salud; mientras que el IPHE es esencialmente educativa, no obstante los servicios médicos y auxiliares complementan su tarea.

   Respecto del cargo de jefatura que alega la demandante, aduce que el verdadero cargo asignado fue el de coordinadora con una compensación de B/.100.00 por mes. Que según la Ley el cargo de jefatura exige bajo mando mínimamente 10 profesionales de la rama y el IPHE "... jamás ha contado con un número igual de funcionarios en la rama de Fisioterapia" (Cfr. foja 68).

4. DICTAMEN JURÍDICO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

   El F.A. de la República fue llamado a emitir concepto dentro del proceso examinado en cumplimiento del artículo 350, numeral 2, del Código Judicial (hoy), una vez la Sala declaró legal los impedimentos invocados por la titular de la Procuraduría de la Administración y sus dos suplentes regulares (Cfr. fojas 69 a 89).

   Ese encargo lo hizo el Agente del Ministerio Público por medio de Vista No. 360, fechada el 28 de julio de 1999 (fojas 91 a 105), en la que se opuso a las pretensiones de la demanda y rebatió los argumentos de infracción de los artículos en ella invocados, como lo dispone la Ley en este tipo de procesos.

5. DECISIÓN DE LA SALA

   El Tribunal Contencioso Administrativo procede a decidir en el fondo el asunto planteado, de conformidad con las motivaciones subsiguientes.

   Se observa que el negocio sub-lite versa sobre el reclamo de prestaciones laborales por una funcionaria profesional de la fisioterapia que presta sus servicios en el IPHE. Concretamente reclama la cantidad de dinero señalada en la demanda en concepto de diferencia o saldo adeudado producto de su reclasificación por ascenso de categoría, rubros que los cuales exige se le paguen de conformidad con el pacto suscrito entre la AMOACSS y la...