Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 17 de Junio de 2002
| Ponente | ADÁN ARNULFO ARJONA L |
| Fecha de Resolución | 17 de Junio de 2002 |
| Emisor | Primera de lo Civil |
VISTOS:
La Sala Tercera conoce de la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción presentada por la firma Barrancos & Henríquez S.P.C. en nombre y representa-ción de SEGUROS FEDPA, S.A., para que se declare nula por ilegal, la Resolución No.074-00 de 23 de junio de 2000 y el acto confirmatorio caracterizado con el No. 115-00 de 17 de agosto de 2000, ambas dictadas por la Junta Directiva de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), y para que se hagan otras declaraciones.
ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS
Mediante el acto administrativo, Resolución 074-00 de 23 de junio de 2000, la Autoridad de la Región Interoceánica dispuso no aceptar la propuesta de subrogación por parte SEGUROS FEDPA, S. A. en los derechos y obligaciones dimanantes del Contrato No.209-98 de 4 de enero de 1999 y la Addenda No.1 al mismo de 3 de agosto de 1999 celebrados con el Consorcio de Desarrollo Internacional, S. A. (CDI), a través de la empresa E.B. Andrews Joint Venture I, S.A., debido a que no habían cumplido con los requisitos solicitados en los literales a, b, y d de la Nota No. AG-DAL-978-2000 de 10 de mayo de 2000, y de que la documentación técnica y financiera presentada no garantizaba que contaban con la capacidad para ejecutar dicho proyecto (ver fs.1-4).
Por su lado la Resolución No.115-00 de 17 de agosto de 2000, confirma la decisión, en ocasión de un recurso de reconsideración, adoptada por la Junta Directiva, pero en ella se precisa con más detalle, la negativa de la Entidad Estatal de aceptar la opción de subrogación invocada por SEGUROS FEDPA, S.A. En este sentido, la ARI expresó que tenía plenos derechos para exigirle al Consorcio de Desarrollo Internacional, S. A.(CDI) el cumplimiento de las obligaciones contractuales; y los requisitos que estimare necesarios para garantizar tales obligaciones, como era el incremento de la fianza de cumplimiento al 10% de la inversión a realizar.
Apuntó también la Junta Directiva que, en lo relativo al depósito de B/.160,000,000.00 en un banco de la localidad, era para comprobar la solidez financiera de la empresa que realizaría la obra, y que el posible nuevo consorcio aceptó aportar la fianza del 10% sobre la inversión pactada. Adicional a ello señaló que, la ARI estableció con claridad los requisitos que debían aportar SEGUROS FEDPA, S.A., para comprobar la capacidad técnica y financiera de los inversionistas interesados, y que en la exposición llevada a cabo el día 26 de abril de 2000, en el Salón de la Junta Directiva por los representantes del consorcio y en misiva posterior No.JD-026-00 de 12 de junio de 2000 de la afianzadora, manifestaron que los miembros del consorcio estaban anuentes a cumplir con los requisitos solicitados para la correspondiente subrogación, sin embargo no cumplieron (ver fs.7-14).
En concepto de la parte actora, las Resoluciones de marras violan normas de la Ley Orgánica de la ARI, de Contratación Pública, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, del Código Civil, y del Código Fiscal.
RAZONES JURÍDICAS DE LA PARTE ACTORA
Se colige de los argumentos expuestos por la demandante que, la base fundamental de su defensa y la presunta transgresión legal, gira en torno a que la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI) debió permitir la subrogación de SEGUROS FEDPA, S.A., a través de la empresa E.B. A.J.V.I., S.A. en los derechos y obligaciones derivados del Contrato 209-98 de 4 de enero de 1999 y la Addenda al mismo No. 1 de 3 de agosto de 1999, celebrados con la empresa Consorcio de Desarrollo Internacional, S. A.(CDI). Las razones que aduce la parte actora para respaldar su pretensión, la podemos destacar en 5 puntos a sabe (ver fs. 167 -185).:
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Manifiesta que, la exigencia a la empresa subrogante de una fianza de cumplimiento por la cuantía de B/.16,000,000.00, y la obligación de depositar la suma de B/.160,000,000.00 en un banco de la localidad, como requisitos indispensables para acceder a la subrogación del Contrato No.209-98 y Addenda No.1, supone facultades del Administrador General y de la Junta Directiva de la ARI que no están recogidas en la Ley.
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Afirma que, la Aseguradora, al optar por la subrogación a través de E.B. A.J.V.I., S.A. en los derechos y obligaciones de Consorcio de Desarrollo Internacional, S. A.(CDI), sólo tenía que cumplir con los requisitos establecidos con anterioridad para el cumplimiento del contrato (fianza de B/.350,000.00 y con la Addenda No.1, B/.1,000,000.00), resultando claramente desproporcionada y muy desventajosa, la obligación de la empresa interesada para ejecutar el contrato citado de aportar sumas mayores a aquella.
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Considera que, SEGUROS FEDPA, S.A. al otorgar la fianza de cumplimiento, lo hizo bajo la certeza y absoluta confianza de que en caso de incumplimiento del fiador, el subrogante estaría amparado con las mismas condiciones contractuales que el contratista originario, por lo que de tener conocimiento de que las condiciones del contrato sufrirían un revés tan perjudicial, no hubiese otorgado la Fianza de Cumplimiento.
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Estima que la ARI incurrió en el quebrantamiento de las formalidades legales, pues, las modificaciones a los contratos requería una segunda addenda y las consecuentes aprobaciones del Consejo de Gabinete, del Consejo Económico Nacional, el refrendo de la Contraloría General de la República y la publicación de esas modificaciones en la Gaceta Oficial, dado que la cuantía solicitada para subrogarse en el contrato sobrepasaba los B/.2000,000.00, además del derecho del subrogante de tener conocimiento de los nuevos costos y el de opinar y proponer sus puntos de vista.
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Finalmente señala que, el Contrato No. 209-98 de 4 de enero de 1999 y su Addenda No. 1 de 3 de agosto del mismo año, estaban orientados al desarrollo y arrendamiento de una parcela de terreno de A., cuyo costo a pagar por parte del contratista era de B/.642,772.25 anuales, es decir B/.53,564.35 mensuales, y que esta última suma multiplicada por seis (6) meses, da como resultado B/.321,386. 12, y no B/.16,000,000.00 lo que se traduce a que la fianza de cumplimiento en estos casos sería el equivalente al importe de un mes de canon de arrendamientos por cada año de vigencia del contrato.
DISPOSICIONES LEGALES PRESUNTAMENTE QUEBRANTADAS POR LA ARI
Dado el número extenso de normas legales que enumera la parte recurrente, cuya violación se alega, la Sala estima conveniente hacer un resumen del contenido de cada una de ellas, para facilitar el análisis jurídico a efectuar, tal como se hace a continuación:
-LEY No.5 de 1993, reformada por la Ley No.7 de 1995 (Crea la ARI)
l artículo 18 (13 numerales): Prevé las funciones del Administrador de la ARI
numeral 6 del artículo 16: (Principio de Transparencia), limita la actuación de las autoridades, las cuales deben estar enmarcadas en la Ley, para evitar la desviación de poder;
numeral 8 del artículo 17: (Principio de Economía), prohíbe la aprobación o la revisión posterior del acto de adjudicación y del contrato, también se prohíbe que se pidan nuevos requisitos y exigencias diferentes a las establecidas en la Ley y demás disposiciones;
artículo 69 (Disposiciones aplicables a los contratos públicos): Los contratos públicos se regirán por las disposiciones de la Ley 56 de 1995, y lo que no se disponga en ella, se aplicarán las normas del Código Civil y del Código de Comercio;
numerales 2 y 3 del artículo 76 (Modificaciones y adiciones al contrato, en base al interés público): prevé que los nuevos costos requerirán autorizaciones y aprobaciones de acuerdo a la cuantía y que las modificaciones al contrato original harán parte de éste, considerándose una sola relación contractual;
artículo 108 (Fianza de cumplimiento): explica en qué consiste y su aplicación en los contratos;
artículo 114 (Ejecución y extinción de las fianzas):Expone todo el procedimiento para proponer la fianza y su vigencia.
artículo 1134: prevé que cualquiera que sea la generalidad de los términos de un contrato, no deberán entenderse comprendidos en él cosas distintas y casos diferentes de aquellos que los interesados se propusieron contratar.
-Ley 32 de 1984 (Orgánica de la Contraloría)
artículo 48: disciplina el refrendo, por parte de la Contraloría, de los contratos que celebren las entidades públicas y que impliquen erogación de fondos o afectación de patrimonios;
artículo 51: establece que la Contraloría General será la depositaria y se pronunciará sobre la suficiencia de las garantía que se constituyan para asegurar el cumplimiento de las obligaciones contraídas con las entidades públicas, conforme a la Ley.
artículo 1095: contempla que la consignación de la fianza de cumplimiento por parte de la persona natural o jurídica, será por la suma y en la forma prevista en la Ley y de acuerdo a la reglamentación de la Contraloría General de la República; y
artículo 1096 del Código Fiscal: la fianza de que trata los artículos 1094 y 1095 hasta tanto hayan sido aprobadas y aceptada por la Contraloría, la persona que deba prestar la fianza, si se trata de un agente de manejo, no podrá ejercer sus funciones, y si se trata de un...
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