Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 18 de Febrero de 2005

PonenteWinston Spadafora Franco
Fecha de Resolución18 de Febrero de 2005
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado R.A.A., en representación de J.S.M.A., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nulo, por ilegal, el Resuelto Cuarto de la Resolución de Personal Nº 02 de 12 de noviembre de 2002, expedida por la Procuraduría General de la Nación.

I.CONTENIDO DEL ACTO IMPUGNADO

Por medio del Resuelto Cuarto, de la resolución impugnada, se estableció que el monto de las jubilaciones de los miembros de la Policía Técnica Judicial, corresponderá a la suma de mil quinientos balboas (B/.1,500.00), tal y como se puede observar a fojas 1 y 2 del expediente principal.

  1. LAS NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y EL

CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

El demandante considera que el acto impugnado es violatorio del numeral 1, del artículo 99 de la Ley 18 de 3 de junio de 1997, Orgánica de la Policía Nacional que expresa lo siguiente:

"Artículo 99. Los miembros de la Policía Nacional tendrán derecho a ser jubilados por los siguientes motivos:

  1. Haber cumplido 25 años de servicios consecutivos o 30 años de servicios no continuos prestados dentro de la institución.

La jubilación conlleva el derecho a percibir la suma correspondiente al último sueldo devengado.

P.. Los miembros que integraron a la Policía Nacional a partir de 1 de enero de 1985, tendrán derecho a ser jubilados al cumplir 30 años de servicio dentro de la institución.

Resaltado por el demandante

Al respecto considera el apoderado judicial que la norma citada ha sido violada por indebida aplicación, toda vez que el último sueldo de su representado, es de B/.2,341.80 y no la suma de B/.1,500.00 como lo establece el artículo cuarto de la resolución impugnada (f. 17 del expediente principal).

Como siguiente disposición considerada violada, tenemos el artículo 363 del Decreto Ejecutivo Nº 172 de 29 de julio de 1999, por el cual se desarrollan los Capítulos VI y VII, Sección Primera, Segunda, Tercera, Cuarta, Quinta y el Capítulo VIII de la Ley 18 de 3 de junio de 1997, que dice lo siguiente:

"Artículo 363. La jubilación conlleva el derecho a percibir la suma correspondiente al último sueldo devengado.

Considera principalmente el demandante, que la resolución impugnada viola de forma directa el artículo citado, debido a que dicha disposición reconoce de manera clara el derecho que ostenta de recibir la suma de B/. 2,341.80 mensuales en concepto de jubilación y no la suma de B/.1,500.00 tal como dispone la resolución acusada.

Otra de las normas consideradas supuestamente violada por el demandante, es el artículo 63 de la Ley Nº 20 de 29 de septiembre de 1983, reformada por el Decreto de Gabinete Nº 38 de 10 de febrero de 1990. El mencionado artículo dispone lo siguiente:

Artículo 63. Los miembros de la Fuerzas de Defensa de la República de Panamá tendrán derecho a ser jubilados por los siguientes motivos:

a. Por haberse cumplido 25 años de servicios consecutivos o 30 años no continuos prestados dentro de la institución.

La jubilación será por el último sueldo devengado.

Parágrafo: Los miembros que ingresen a partir de 1 de enero de 1985, tendrán a ser jubilados por haber cumplido 25 años de servicios prestados dentro de la institución.

b. Cuando, en cumplimiento del deber, quien inválidos de por vida o imposibilitados para prestar servicios.

En este caso, la jubilación se cubrirá conforme a lo indicado en el literal anterior.

c. A solicitud propia o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional o por conducta deficiente, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su grado, después de 20 años de servicios continuos dentro de la institución. En este caso tendrán derecho a que se les pague una asignación mensual de retiro que no sobrepase al 70 % de su último sueldo. El reglamento establecerá la forma de determinar la cuantía de la asignación.

...

Básicamente, quien recurre, señala que de acuerdo a la norma antes citada, si el funcionario al momento de jubilarse devenga una cantidad determinada de dinero, ésta cantidad es la que se le debe pagar, por ser el último sueldo al momento de generarse el derecho a la jubilación. Además, de lo anterior hace mención al principio de protección laboral que no se puede existir un desmejoramiento salarial en detrimento del trabajador (f. 20 del expediente principal).

Del mismo modo considera la parte actora, que la resolución impugnada quebranta el artículo 49 de la Ley Nº 16 de 9 de julio de 1991, que expresa lo siguiente:

Artículo 49. Los miembros de la Policía Técnica Judicial gozarán de estabilidad en su cargo y tendrán los demás beneficios que la ley reconoce a los integrantes de la Fuerza Pública.

Resaltado por el demandante

El actor relaciona el concepto de infracción de esta norma con lo expuesto en la Nota FCFYC de 10 de septiembre de 2001, en donde el entonces Subdirector General de la Caja de Seguro Social, dando respuesta a la consulta del Procurador General de la Nación, señala que respecto a las jubilaciones especiales establecidas en el artículo 49 de la citada ley, entre los beneficios a que se refiere esta disposición, se encuentran los relativos a la jubilación, reconociéndoles a los miembros de la Policía Técnica Judicial los mismos derechos que tienen los funcionarios de la Fuerza Pública al momento de acogerse a una jubilación, por lo que, señala, los mismos están incluidos en las jubilaciones especiales (f. 21 de este expediente).

El literal h, del artículo 30 de la Resolución 25-94 de noviembre de 1994, por la cual se crea el Reglamento Interno de la Policía Técnica Judicial, igualmente es señalado por el licenciado A., dicha norma contiene lo siguiente:

Artículo 30: De los derechos. Son derechos de los funcionarios de la Policía Técnica Judicial sin prejuicios de los establecido en la Constitución y la Ley, los siguientes:

...h. Jubilación de conformidad al cumplimiento de los requisitos legales establecidos.

...

Resalta el demandante

Opina el recurrente que una vez cumplido con el tiempo de servicio requerido, el funcionario tendrá derecho a la jubilación y por un monto correspondiente al último salario.

De igual forma, sostiene el demandante que han sido violados por violación directa los artículos 21 y 22 de la Ley 8 de 1997, por el cual se crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Público, que en su parte medular dicen lo siguiente:

Artículo 21: SIACAP constituye un programa único de ahorro y capitalización de pensiones, de aplicación general para los servidores públicos, incluidos los que hasta la promulgación de la presente ley, se rijan por el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, con exclusión de la Fuerza Pública quienes se regirán por lo que, al respecto disponga su ley Orgánica, y los casos contemplados por el artículo 22.Igualmente a los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá, quienes tendrán un régimen de jubilación igual al de la Fuerza Pública.

"Artículo 22: A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el Estado no sufragará el costo de ningún régimen especial de jubilación, salvo lo dispuesto en el artículo 1 y el régimen de jubilación de los miembros de la Fuerza Pública y de los miembros del Cuerpo de Bomberos.

..."

Resaltado por el demandante

Con respecto a las normas anteriormente transcritas, el demandante indica principalmente, que la disponibilidad de los fondos necesarios para financiar las jubilaciones especiales de la Policía Técnica Judicial, corresponde al Órgano Ejecutivo, toda vez se trata de gastos pagados contra el Tesoro Nacional, y finaliza diciendo que el hecho de que no exista fondo o el presupuesto para asumir o sufragar las jubilaciones especiales, no es motivo para incumplir con dicha obligación (fs. 23 y 24, del expediente principal).

Finalmente, al apoderado judicial del señor J.S.M.A., estima que la resolución impugnada es violatoria del artículo 31 de la Ley 15 de 1975, sin embargo, la Sala debe indicar que dicho artículo fue derogado por el artículo 23 de la Ley 8 de 1997, por lo que dicho cargo debe ser desestimado.

III.INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA

Conforme al trámite procesal, se corrió traslado de la demanda incoada al entonces Procurador General de la Nación, a fin que rindiera un informe explicativo de conducta, de acuerdo a lo contemplado con el artículo 33 de la Ley 1946.

Siendo así, mediante Nota PGN-SAL-62-03 de 11 de junio de 2003, visible a fojas 30-34 dicha funcionario, expresó que de acuerdo al artículo 1 del Decreto de Gabinete Nº 43 de 1990, norma que tiene jerarquía de ley tiene por objetivo fijar un límite máximo a las pensiones reguladas por leyes de jubilación especiales en la suma de B/.1,500.00 mensuales. Señala además, que la Sala Tercera a través de solicitud formulada por el Contralor General de la República y Fallo de 10 de mayo de 2000, se ha pronunciado en cuanto al límite en las jubilaciones especiales, superiores a B/.1,500.00. Estableciéndose que en aquellos casos, en que la cantidad a reconocer exceda los B/1,500.00 mensuales, debe aplicarse lo dispuesto en el Decreto de Gabinete Nº 43 de 17 de febrero de 1990, el cual establece que ninguna jubilación especial podrá exceder la suma de B/.1,500.00, mensuales.

IV.OPINIÓN DE LA PROCURADORA DE LA AMINISTRACIÓN

Mientras la Procuradora de la Administración, suplente a través de la Vista Nº 711 de 6 de noviembre de 2003, visible de fojas 50 a 70, considera que no le asiste la razón al demandante, puesto que nuestra legislación vigente contempla un máximo de B/.1,500.00, al monto de las jubilaciones que concede el Estado, por lo que solicita a los Magistrados de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, denegar la pretensión del demandante y en su lugar declarar legal el Resuelto Cuarto de la Resolución de Personal N º 02 de 12 de noviembre de 2002, proferida por la Procuraduría General de la Nación.

V.DECISIÓN DE LA SALA

La Sala procede, seguidamente, a resolver la presente controversia, previa las siguientes consideraciones.

Como se observa en la demanda, la parte actora aspira a que la Sala Tercera declare la nulidad del Resuelto Cuarto de la Resolución de Personal Nº 02 de 12 de noviembre de 2002, expedida por la Procuraduría General de la Nación, a través del cual se estableció que el monto de las jubilaciones de los miembros de la Policía Técnica Judicial, corresponderá a la suma de mil quinientos balboas (B/. 1,500.00). En consecuencia, solicita que le sea reconocido el derecho al pago de jubilación sobre la base del último salario (B/.2,341.80) devengado al momento de acogerse a la jubilación especial como funcionario de la Policía Técnica Judicial.

Se advierte además, que las disposiciones señaladas por el demandante como supuestamente violadas por el acto impugnado, principalmente reconocen beneficios a los miembros de la Policía Técnica Judicial en materia de seguridad social, principalmente el reconocimiento del derecho de jubilación, pero en base al último salario devengado.

En este sentido, de acuerdo a lo pretendido por el recurrente, la Sala estima que el reajuste de la pensión de jubilación especial solicitado, carece de sustento legal, debido a que la misma supera la cifra de B/.1,500.00, siendo la norma jurídica aplicable en estos casos el Decreto de Gabinete No. 43 de 1990, que establece un tope o límite máximo para las erogaciones que en concepto de jubilaciones u otras pensiones especiales, producto de normas de seguridad social especiales, fueran concedidas con cargo al extinto Fondo Complementario de Prestaciones Sociales obligatorio para todos los servidores públicos, que anteriormente fuese instituido por la Ley 15 de 1976, desarrollado por la Ley 16 del mismo año, y cuyo fundamento constitucional está en el artículo 110 de la Carta Magna.

Es importante indicar que esta Superioridad ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en procesos similares en múltiples ocasiones, dejando de manera muy clara que la norma legal aplicable, en estos casos es el artículo 1 del Decreto de Gabinete No. 43 de 1990, cuyo texto pasamos a transcribir:

"Artículo Primero. Los servidores públicos amparados por leyes Especiales de Jubilación podrán ejercer su derecho a jubilación en los mismos términos consagrados en su respectiva Ley Especial; no obstante, lo antes indicado en ningún caso el monto de las jubilaciones así concedidas, podrá exceder la suma de Mil Quinientos Balboas (B/.1,500.00) mensuales".

Resaltado por la Sala

El objeto de la norma antes descrita es diáfana y consiste como en ocasiones anteriores lo determinado la Sala, en fijar un límite máximo a las pensiones reguladas por leyes de jubilación especiales. Además, la norma tiene valor o jerarquía de Ley y fue declarada conforme a la Constitución según fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, fechado el 24 de mayo de 1991, Registro Judicial, pp. 134 a 153, en el que la Máxima Corporación de Justicia en ejercicio de su deber de guardiana de la integridad de la Constitución, se manifestó con respecto al punto en comentario de la forma siguiente:

"...no es cierto que dicho Decreto estatuya una supresión total y ni siquiera un desmejoramiento de todas las jubilaciones especiales. El Decreto afecta o altera únicamente el tope de la pensión asignada a aquellos jubilados que, por encontrarse en las últimas escalas salariales, se hicieron acreedores a jubilaciones que sobrepasan los B/.1,500.00 mensuales. De allí que los afectados con la medida sea un número reducido de jubilados o de funcionarios en edad de jubilarse, ya que, por lo demás, no todos los servidores públicos están favorecidos con jubilaciones especiales.

...Por otro lado, reiteramos que el DECRETO IMPUGNADO no contempla la abolición de las jubilaciones especiales, sino que limita su monto, lo cual está sin duda dentro de las prerrogativas que tanto el artículo 110, como el 298 confieren al Estado para que lo haga mediante Ley..."(Registro Judicial, mayo de 1991, pp. 152. Magistrado Ponente: C.L.L..

Resaltado por la Sala

La Sala sobre el particular ha expresado que el límite de jubilación especial contemplado en el Decreto de Gabinete No. 43 de 1990 "equipara el monto máximo reconocido en nuestro sistema de seguridad social y es aplicable a todas la jubilaciones de los servidores públicos amparados por los regímenes especiales de jubilación" (Cfr. sentencia de 28 de enero de 2002. Caso: El Contralor General de la República consulta la viabilidad y valor legal del pago de jubilaciones especiales mayores de B/. 1,500.00 mensuales que otorga la Universidad Tecnológica de Panamá. M.. Ponente: A.A.).

La Sala considera importante también referirse sobre la vigencia y la aplicabilidad del Decreto de Gabinete Nº 43 de 1990. En este sentido citaremos un extracto de la sentencia aclaratoria de 27 de diciembre de 2000, en la que se dejó establecido lo siguiente:

"... para evitar equívocos, que el derecho reconocido a los demandantes por jubilarse por Ley Especial, en este caso, la Ley 17 de 1984, tienen que tomar en cuenta las disposiciones previstas en el Decreto de Gabinete Nº 43 de 1990, en aquellos casos en los que los favorecidos hayan devengado un último salario que exceda de la suma de mil quinientos balboas (B/.1,500.00). Ello es así por cuanto que el Decreto de Gabinete Nº43, de 17 de febrero de 1990, cuya constitucionalidad fue corroborada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia de 24 de mayo de 1991, fue expedido con posterioridad a la Ley 17 de 1984 y su ámbito de aplicación, que en la actualidad se mantiene incólume, alcanza incluso aquellos servidores públicos que estuvieren amparados por Leyes Especiales de Jubilación, como señalan textualmente los artículos primero y segundo de dicho Decreto de Gabinete..". (Citada por la Sentencia de 28 de enero de 2002 y 21 de mayo de 2003).

En este fallo, la Sala se pronunció también acerca del marco ineludible para tasar la cifra máxima en concepto de jubilación especial, al señalar que "...en aquellos casos en que la cantidad a reconocer exceda los Mil Quinientos Balboas (B/. 1,500.00) mensuales, debe aplicarse lo dispuesto en el Decreto de Gabinete No. 43 de 17 de febrero de 1990".

Sobre el particular, son igualmente consultables y pertinentes los conceptos externados por esta Sala sobre la materia en estudio, en las Sentencias de 12 de marzo de 2001, 23 de marzo de 2001, 3 de mayo de 2003, 30 de agosto de 2001, 7 de octubre de 2002, 21 de mayo de 2003 y 8 de agosto de 2003, entre otras.

En estas circunstancias, la Sala procede a desestimar los cargos de violación legal formulados en la demanda, toda vez que el acto administrativo impugnado no vulnera el ordenamiento legal, razón por la cual, se desestima la pretensión de la recurrente.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema, Sala Contencioso Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Resuelto Cuarto de la Resolución de Personal Nº 02 de 12 de noviembre de 2002, expedida por la Procuraduría General de la Nación, interpuesto por el licenciado R.A.A., en representación de JOSÉ SALVADOR MANFREAROSEMENA y negar las demás pretensiones.

N.,

JACINTO A. CÁRDENAS M.

HIPÓLITO GILL S. -- JORGE FÁBREGA PONCE

JANINA SMALL (Secretaria)