Sentencia de Supreme Court (Panama), 1ª de lo Civil, 18 de Mayo de 2001

PonenteARTURO HOYOS
Fecha de Resolución18 de Mayo de 2001
EmisorPrimera de lo Civil

VISTOS:

El Lcdo. D.B., actuando en representación de E.O.D., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, con el objeto de que se declare nula por ilegal, la Resolución Nº 008-98 de 4 de agosto de 1998, dictada por el Director General del Instituto Panameño de Habilitación Especial, actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones.

Mediante la Resolución Nº 008-98 que se demanda, se resuelve descontar la suma de B/100.00 por mes, hasta cubrir la cantidad de mil seiscientos sesenta y siete balboas con 50/100 (B/1,667.50), a la funcionaria ELSIE DE AYUSO con cédula Nº 7-069-2273, Seguro Social Nº 035-8772 y Posición Nº 30083.

  1. La pretensión y su fundamento.

    En la demanda se formula pretensión consistente en una petición dirigida a la Sala Tercera, con el objeto de que se declare nula por ilegal, la Resolución Nº 008-98 de 4 de agosto de 1998, dictada por el Director General del Instituto Panameño de Habilitación Especial, como también el acto confirmatorio contenido en la Resolución Nº 25 de 9 de diciembre de 1998, dictada por el Patronato del Instituto Panameño de Habilitación Especial, mediante la cual se confirman los actos identificados en el punto 1. dictado por la Dirección General. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, se solicita a la Sala que declare que la señora E.O.D. de A. no está obligada al reintegro decretado en las resoluciones impugnadas, por lo que se le debe reembolsar cualquier suma que se le haya descontado con tal propósito.

    Entre los hechos u omisiones fundamentales de la acción se señala que E.O.D. de A., fue nombrada mediante Decreto Nº 112 de 14 de octubre de 1976, como Terapista Ocupacional para cuyo desempeño había realizado los estudios académicos correspondientes, y, que conforme al escalafón vigente para sus funcionarios, el Instituto Panameño de Habilitación Especial produjo los cambios de categoría por años de servicios con el consiguiente incremento salarial según el ascenso decretado.

    Como disposiciones legales infringidas se aducen el artículo 770 del Código Administrativo; el artículo 212 del Código Administrativo; y el Acuerdo sobre categorías y salarios, suscrito entre la Asociación de Terapeutas Ocupacionales de Panamá y el Ministro de Salud que en su texto señalan:

    ARTICULO 770: Los destinos públicos se proveen por la autoridad que en cada caso designen leyes, acuerdos o reglamentos. En caso de silencio o si el destino fuere del orden nacional, lo proveerá el P. de la República y si es de orden municipal el Alcalde de Distrito.

    ARTICULO 212: INFORMES SOBRE POLITICAS Y SISTEMA SALARIAL. Con el propósito de conformar una base de datos central del sistema presupuestario y salarial, las instituciones públicas deberán remitir al Ministerio de Planificación y Política Económica, mensualmente, copias de sus respectivos sistemas de planilla con la siguiente información:

    1. Datos básicos individuales de cada funcionario;

    2. Clase ocupacional a la que pertenece cada funcionario;

    3. Carrera y régimen al que pertenece;

    4. Unidad organizativa a la que pertenece;

    5. Clasificación presupuestaria programática del cargo; y

    6. Concepto e importes pagados según la planilla.

    "ARTICULO 974: Las obligaciones nacen de la Ley, de los contratos y cuasicontratos, y de los actos y omisiones ilícitas o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia".

    El artículo 770 del Código Administrativo, que prevé que los destinos públicos se proveen por la autoridad que en cada caso designen las leyes, acuerdos o reglamentos, en opinión del recurrente fue violado por las resoluciones acusadas en la medida que presumen que hubo un nombramiento ilegal, cuando fue la autoridad legalmente asignada la que produjo cada uno de los actos en virtud de los años de servicios prestados, y el salario que se fijó en cada nombramiento o ascenso fue debidamente incorporado al presupuesto respectivo de la entidad.

    El artículo 212 de la Ley 98 de 21 de Diciembre de 1998, publicada en la G.O. 23,698 de 23 de diciembre de 1998, en la que se aprueba el Presupuesto General del Estado, a juicio del demandante fue violado de manera directa por falta de aplicación, ya que si se remite cada mes la clasificación del cargo con los datos básicos del funcionario y la clase ocupacional a la que pertenece el funcionario, como lo dispone la norma, no habrían emitido la descarga salarial por reintegro, ya que el pago de los salarios había sido contemplado en una Ley, y su cobro deviene legal.

    También se aduce la violación del acuerdo de 26 de febrero de 1992, celebrado entre el Ministerio de Salud y la Asociación de Terapeutas Ocupacionales de Panamá, sobre categorías y salarios, en la medida que la causa alegada por la institución demandada es la falta de idoneidad, lo que habría sido causa para anular el nombramiento, mas no para eliminar el salario que se le asigna al cargo. Asegura quien representa a la parte actora, que su mandante posee los conocimientos de la Carrera desde el 19 de septiembre de 1975, cuando obtuvo el Título, y su examen profesional fue calificado con 9.4 de un máximo de 10, lo cual la ubica en excelente. Es de allí, según quien recurre, que se incurrió en indebida aplicación del acuerdo, porque se aplicó alegando "falta de idoneidad", cuando académicamente es brillante en la especialidad y desde 1997 cumplió la formalidad de tramitar la idoneidad que fue entregada al Instituto Panameño de Habilitación Especial. También se aclara que el Acuerdo en referencia aparece en la Gaceta Oficial Nº 21994 de 17 de marzo de 1992, que por ser Terapeuta Ocupacional la ubica en Grado 9, lo cual demuestra que si su nombramiento data de 1976 y la reglamentación del ejercicio profesional se produce en 1992, su desempeño antes de esa fecha debe estimarse legal y sería impropio decir que una funcionaria que vino desempeñándose como eficiencia, por el sólo hecho de demorar en la tramitación su idoneidad, no tenía derecho al cobro del salario asignado al cargo que desempeñaba, porque es la ley de presupuesto la que señala salarios a los cargos, por lo que no puede una resolución con exigencia de cumplimiento de un requisito, disminuir o eliminar un salario establecido en la Ley.

    Finalmente se alega la violación del artículo 974 del Código Civil de manera directa por aplicación indebida, pues, en los actos impugnados se establece una obligación que no nace de ninguna de las causas allí previstas. El hecho que surja una reglamentación, afirma el recurrente, no elimina su calidad profesional como lo indica la Resolución Nº25 impugnada.

  2. El informe explicativo de conducta rendido por el Director General del Instituto Panameño de Habilitación Especial y la Vista Fiscal de la Procuradora de la Administración.

    El Director de Instituto Panameño de Habilitación Especial, mediante Nota Nº 642-00 D.G. de 23 de julio de 1999, rindió el respectivo informe explicativo de conducta, que está visible de fojas 27 a 31 del expediente.

    En el informe se pone de manifiesto que la Resolución Nº 008-98 hace referencia en su parte motiva al período que les concede el Ministerio de Salud a través de la Resolución Nº019 de 28 de enero de 1992, para que los T.O. obtengan su certificado de Idoneidad, que los declare idóneos para ejercer la profesión en el territorio de la República. La idoneidad, sostiene el funcionario, es un requisito para el ejercicio libre de la profesión de acuerdo a la Resolución Nº 19 de 28 de enero de 1992, por lo que la funcionaria debió presentar el documento que la declara idónea en el período de los seis (6) meses establecidos.

    También sostiene el Director General del Instituto Panameño de Habilitación Especial, que de acuerdo a la Jefa de la Oficina de Recursos Humanos de la Institución, la orden impartida en la Resolución 008-98 de 4 de agosto de 1998, no ha sido ejecutada toda vez que la funcionaria había interpuesto en tiempo oportuno los recursos de reconsideración y anunció el de apelación. El funcionario acepta que los nombramientos fueron hechos por la autoridad competente y que no pueden ser anulados, no obstante, afirma que la administración en cierta medida puede revocar sus propios actos, sobretodo si se ha efectuado sin cumplir cabalmente con los requisitos que exige la norma aplicable.

    El Director General del Instituto Panameño de Habilitación Especial, aclara que el hecho de que la funcionaria haya obtenido el título y tenga años de experiencia, no quiere decir que sea idónea para ejerce la profesión de Terapia Ocupacional, ya que se encuentra normada, por lo que requiere para el libre ejercicio de la misma la obtención de la idoneidad. En este caso, según el funcionario, la idoneidad no se presenta hasta 1997, de manera que desde el año 1992, año en que se regula profesión, la ejercía ilegalmente.

    Por su parte, la Procuradora de la Administración, mediante la V.F. Nº 476 de 23 de septiembre de 1999, se opone a los criterios expuestos por el recurrente, razón por la que solicita a la Sala que desestime sus pretensiones. A su criterio, el demandante no presentó su idoneidad dentro del término establecido, sino hasta el año 1997, razón por la que no podía devengar los pagos correspondientes a los ascensos al no cumplir con el requisito sine qua non de idoneidad para ejercer legalmente la profesión.

    Según la Procuradora de la Administración, el análisis financiero realizado por la Comisión de Reclamos y Auditoría Interna a los pagos recibidos por la recurrente en concepto de salarios y ascensos, se efectuó para aplicar correctamente las normas generales de administración presupuestaria, tal como lo dispone el artículo 217 de la Ley 98 de 21 de diciembre de 1998.

    Finalmente la Procuradora de la Administración sostiene que el descuento decretado en la Resolución acusada de ilegal, no conlleva una disminución salarial en detrimento de la señor E. de A., dado que la Dirección General del Instituto Panameño de Habilitación Especial, ha siso flexible al ordenar se le descuente cien balboas (B/100.00) por mes, que representa cincuenta balboas (B/50.00) quincenalmente hasta cubrir la suma de mil seiscientos sesenta y siete balboas con cincuenta centésimos, suma que tiene a su favor por recibir pagos en exceso en concepto de ascensos de categoría cuando no había normalizado su status ante la Institución.

  3. Decisión de la Sala.

    Luego de evacuar los trámites de rigor, la Sala procede a resolver la presente controversia.

    Como queda dicho, el acto demandado es la Resolución Nº 008-98 de 4 de agosto de 1998, dictada por el Director General del Instituto Panameño de Habilitación Especial, en la que se resuelve descontar a la funcionaria E.O.D.D.A., que labora como Terapista Ocupacional en el Instituto Panameño de Habilitación Especial, la suma de cien balboas (B/100.00) por mes, hasta cubrir la cantidad de mil seiscientos sesenta y siete balboas con cincuenta centésimos. Entre los considerandos expuestos para la expedición del acto que se demanda, se señala que la funcionaria E.O.D.D.A., no cumplió con el requisito establecido en la Resolución Nº019 de 28 de enero de 1992, del Ministerio de Salud, la cual consagra en su artículo sexto, parágrafo transitorio, que los Terapistas Ocupacionales disponen de un período de seis (6) meses para obtener su idoneidad. También se argumenta que, luego de practicársele un exhautivo estudio financiero de los pagos por concepto de salarios y ascensos de categoría recibidos, se determinó que recibió la cantidad de cuatro mil trescientos cincuenta balboas con 00/100 (B/4,350.00) en concepto de sobrepago recibido por la funcionaria, del cual se le descontó la suma de dos mil seiscientos ochenta y dos balboas con 50/100 en razón de un ajuste salarial que no se le hizo efectivo, quedando la suma de mil seiscientos sesenta y siete balboas con 50/100 (B/1,667.50). El fundamento legal en el que se apoya el acto que se demanda, descansa en la Ley Nº53 de 1951 y la Resolución Nº019 de 28 de enero de 1992, que reglamenta la carrera de Terapia Ocupacional en la que precisamente se plantea que a partir de su entrada en vigencia, el Consejo Técnico le concede a estos profesionales, el término de seis (6) meses para que soliciten la idoneidad para ejercer la profesión.

    La parte actora por su parte, básicamente alega que su mandante ha demostrado que posee los conocimientos de la carrera desde el 19 de septiembre de 1975, cuando obtuvo el título y que la falta de tramitación de idoneidad pudo haber sido motivo de alguna medida disciplinaria, pero no puede constituirse en un motivo de desmejoramiento salarial, ya que todo sueldo a los funcionarios públicos se paga en virtud de su contemplación en la Ley de Presupuesto. También sostiene que los actos demandados presumen que hubo nombramiento ilegal, cuando fue la autoridad legalmente asignada la que produjo cada uno de los actos por los años de servicios prestados.

    Procede entonces la Sala a confrontar el acto cuya ilegalidad se demanda, con las normas invocadas como infringidas y los argumentos que las sustentan.

    Según se aprecia a foja 10 del expediente, la Jefa de Recursos Humanos del Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE), a solicitud de parte interesada, expidió el 3 de junio de 1999, un documento donde certifica que la señora E. de A., inició labores desde el 14 de octubre de 1976 y desde sus inicios trabajó como Terapista Ocupacional e incluso hace constar que fue clasificada en las categorías IV, V, VI y VII.

    Ante la situación planteada, la Sala estima que si bien es cierto que mediante la Resolución Nº019 de 28 de enero de 1992, en la que se reglamenta el ejercicio de la profesión de Terapia Ocupacional, se requiere de la idoneidad para el ejercicio de su profesión, y conmina su vez a los profesionales dedicados a la Terapia Ocupacional en los diferentes niveles, a normalizar su status ante el Consejo Técnico de Salud en un período de seis (6) meses a partir de su entrada en vigencia, no es menos cierto que no debe desconocerse el hecho que la señora E. de A. ha ejercido esta profesión, según consta, desde el inicio de sus labores en 1976 y ha sido promovida a diferentes categorías en el cargo, aún después de expedida la Resolución Nº019 de 28 de enero de 1999, como lo fue cuando fue ascendida como Terapista Ocupacional V y VII, mediante Resuelto Nº 2 de 2 febrero de 1994 y Decreto Nº77 de 11 de abril de 1995, respectivamente (Véase certificación expedida por la Jefa de Personal de lnstituto Panmeño de Habilitación Especial).

    Lo anterior claramente evidencia que al existir un derecho subjetivo, pues, en este caso fue conferido por actos propios de la administración, el administrado adquiere un derecho que crea una situación de exclusividad que podrá oponer contra la Administración en cuanto se exceda en sus funciones. Debe, pues, la administración recurrir a la vía jurisdiccional ordinaria a fin de anular sus propios actos que confieren esos derechos. J.V.P. en ese sentido afirma que "el respeto a las situaciones jurídicas creadas o definidas por los actos administrativos puede ser tal que se hagan irrevocables aunque sean ilegales ..." (VIDAL PERDOMO, J., Derecho Administrativo, Editorial Temis, S.A., Décima Edición, Bogotá, Colombia, 1994, pág 143).

    Debe entonces aplicarse al caso bajo estudio, el principio de buena fe, que es uno de los principios generales que sirven de fundamento al ordenamiento jurídico y que está previsto en el artículo 1109 del Código Civil, pues, al ser la señora E. de A. clasificada en diferentes categorías como Terapista Ocupacional, de modo alguno puede ahora la administración desconocerle ese derecho y aún más ordenar mediante otro acto administrativo descontar una suma de dinero que por derecho percibió en concepto de sueldo y que corresponden a las diversas categorías a las que fue ascendida. Esta omisión no es imputable al administrado.

    La Sala ha manifestado en otras ocasiones, que el principio de buena fe debe regir en las relaciones del Estado con sus administrados, pues, le permite a éstos recobrar la confianza en la Administración, que según J.G.P., consiste en "que en el procedimiento para dictar el acto que dará lugar a las relaciones entre Administración y administrado, aquélla no va adoptar una conducta confusa y equívoca que más tarde permita eludir o tergiversar sus obligaciones". Estos actos, según el mismo autor, serán respetados en tanto no exijan su anulación los intereses públicos. (El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo, Editorial Civitas, S. A., Segunda Edición, Madrid, España, pág 69).

    Es claro entonces, que al ser la funcionaria E. de A. clasificada en diferentes categorías como Terapista Ocupacional mediante actos expedidos por la propia Administración, el devengar el sueldo correspondiente a cada categoría es un derecho que le asiste, por tanto no es dable mediante otro acto administrativo desconocerlo.

    En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA QUE ES ILEGAL, la Resolución Nº008-98 de 4 de agosto de 1998, dictada por el Director General del Instituto Panameño de Habilitación Especial, como también lo son sus actos confirmatorios, DECLARA que la señora E.D. de A. no está obligada al reintegro decretado en las resoluciones impugnadas, y ORDENA reembolsar cualquier suma descontada con ese propósito.

    N. y C.

    (fdo.) A.H.

    (fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

    (fdo.) A.A.A. L.

    (fdo.) J.S.

    Secretaria