Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 19 de Julio de 2002

PonenteADÁN ARNULFO ARJONA L.
Fecha de Resolución19 de Julio de 2002
EmisorPrimera de lo Civil

VISTOS:

El doctor J.R.V., actuando en nombre y representación de la señora G.M. de Ciniglio, ha interpuesto demanda de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 040, de 4 de agosto de 1999, expedida por la Dirección General del Instituto Panameño de Habilitación Especial (en adelante IPHE), acto confirmatorio, y para que la Sala haga otras declaraciones.

  1. Contenido del acto administrativo impugnado

    Por medio de la Resolución acusada de ilegal, la entidad demandada dispuso reconocer a la señora M. de Ciniglio un aumento de 25% en calidad de maestra especial en base al último sueldo devengado como docente, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 53 de 1951, orgánica del IPHE, y un precedente fechado el 31 de agosto de 1961 expedido por esta Sala.

    La decisión del a-quo fue impugnada mediante reconsideración y apelación, y se confirmó por medio de Resolución No. 046-D.G., de 7 de octubre de 1999, porque el 25% fue concedido sobre el sueldo que la servidora del Estado devengó por especialidad en el servicio en escuelas oficiales desempeñando labor docente.

    Surtida la apelación, se mantuvo lo decidido, mediante Resolución No.007, fechada el 9 de abril de 2000, entre otras motivaciones porque no procede ese reconocimiento en el porcentaje indicado respecto del cargo que ocupara la demandante entre 1969 y 1973 como Directora del Departamento de Personal, ya que es un cargo administrativo (Cfr. fojas 2, 4 y 7).

  2. Normas legales que el actor estima violadas y conceptos de las infracciones

    Para la parte demandante, el acto originario y los confirmatorios vulneran el artículo 16 de la Ley 53, de 30 de noviembre de 1951. Esta norma tal cual fue modificada por la Ley 27, de 30 de enero de 1961, preceptúa lo siguiente:

    AArtículo 16. Los maestros especializados que presten servicios en el Instituto devengarán por lo menos, un veinticinco por ciento (25%) más del sueldo que devengan en el servicio de las escuelas oficiales y tendrán los mismos derechos que éstos, de acuerdo con la Ley Orgánica de Educación, y sus sueldos serán imputados al Presupuesto del Instituto.

    Este aumento se concederá a los miembros del Instituto que estime el Patronato como especializados, según las pautas que fije al respecto el Consejo Técnico, en atención a las disposiciones legales que rigen sobre el particular@.

    Según el actor, la violación se afirma ocurrida por interpretación errónea y agrega que esta S., mediante sentencia de 31 de agosto de 1961, producto del proceso de plena jurisdicción que promovió G.M. de Ciniglio, señaló que la interesada tenía derecho a que se le pagara el 25% de su sueldo con arreglo al artículo 16 de la Ley 53 de 1951, porcentaje que ha dejado de percibir desde la vigencia de esa disposición, correspondiente al tiempo que hubiese prestado o prestare servicios en el IPHE (foja 28).

    Asegura quien demanda que la Sala reconoció la especialidad de la demandante y que ese porcentaje debía abarcar todo el tiempo que prestó servicios en el IPHE, es decir, hasta 1973.

    Conforme a lo argumentado por el actor, aun cuando M. de Ciniglio fuera nombrada desde febrero de 1969 como Directora de Personal de Educación Especial no pierde su condición de maestra especializada, ya que conforme al precedente citado y el artículo de la Ley que se invoca, el aumento en el porcentaje previsto no es limitativo. Por tanto, el acto administrativo al no reconocer el aumento indicado como Directora de Personal, viola por interpretación errónea la referida disposición.

    El apoderado judicial de la actora reitera el cargo de infracción y sustenta la ilegalidad de los actos demandados en escrito de alegato que corre de fojas 60 a la 67 de los autos.

  3. Informe explicativo de conducta

    La institución pública demandada remitió un informe según Nota No. 831-2000D.G, de 24 de julio de 2000, en la que explica su actuación.

    El documento indica que la decisión tomada con respecto a la señora M. de C. está fundamentada en la seguridad jurídica, irrevocabilidad del acto administrativo y en los principios generales del derecho. Añade que la interesada laboró en el IPHE como Directora de Personal desde el 1 de febrero de 1969 hasta el 1 de febrero de 1973. Que ella hizo una solicitud en 1999 mediante apoderado judicial para reclamar el pago de 25% dispuesto por la Ley, y aportó copia de la sentencia de esta Sala antes citada.

    Dicha petición le fue respondida mediante Resuelto No. 257, de 20 de mayo de 1999, que le reconoció el pago del porcentaje indicado sobre el sueldo base como educadora especializada y para darle cumplimiento, el IPHE expidió la Resolución No. 040 de 4 de agosto de 1999, que fue impugnada y confirmada en vía administrativa.

    Para la institución oficial, el acto acusado le concede el derecho a la petente de acuerdo al último salario devengado como docente, y que del artículo 16 que se estima violado debe entenderse por maestros especializados, los maestros, profesores, directores, subdirectores y supervisores de escuelas, programas o extensiones del IPHE; pero no directores de departamentos, como personal y dirección administrativa, entre otros similares (foja 37). Y agrega:

    ATodos los docentes permanente especializados que son seleccionados para ocupar cargos administrativos, mantienen el pago del 25%, ya que es un derecho adquirido por su especialidad, calculándose este aumento en base al salario que devengan en el ejercicio del magisterio, ya que los cargos administrativos no acarrean el incremento del pago por especialidad, toda vez que el espíritu de la Ley, es aumentar el salario de los maestros especializados que laboran en el IPHE@ (foja 38).

  4. Opinión legal de la Procuraduría de la Administración

    Esta Agencia del Ministerio Público actuando en defensa del acto demandado, como lo ordena la Ley, se opuso a las pretensiones de la demanda.

    Afirma la Procuraduría que el 25% adicional al sueldo del educador está reservado a los docentes en ejercicio de sus funciones educativas, por ello no procede reconocer el reclamo de la demandante. Cuando M. de Ciniglio pasó a ocupar la Dirección de Personal de Educación Especial desapareció su derecho pues entró a desempeñar un puesto A. administrativo@ (foja 44).

    Bajo la salvedad que actúa en defensa de la Administración, a la Procuraduría le resulta insoslayable referirse al pronunciamiento de esta S. antes referido que, a su juicio, reconoce el derecho a la interesada, y no parece dable que se le desconozca, porque cuando se dictó la resolución de 31 de agosto de 1961, G. de Ciniglio ejercía funciones en el Gabinete de Material Didáctico del IPHE, que es una posición administrativa (foja 47).

  5. Decisión de la Sala

    La Sala procede a resolver en el fondo el asunto planteado previas las siguientes consideraciones:

    La demanda se centra en el cargo de infracción que asegura la parte actora han cometido los actos dictados por el IPHE contra el artículo 16 de la Ley orgánica de dicha institución, que contiene un derecho en favor de los maestros especializados que laboren o presten sus servicios a la institución de enseñanza especial.

    A juicio de la Sala, le asiste la razón a la parte actora cuando estima que el IPHE le da una interpretación limitativa y por ende errónea a la norma invocada como fundamento de la presente acción. Aquí es menester reiterar el pronunciamiento de esta Sala fechado el 31 de agosto de 1961, proferido a raíz del reclamo del derecho contemplado en el artículo 16 de la Ley 53 de 1951 que hizo la señora G.M. de Ciniglio al IPHE en aquel tiempo.

    En esta decisión, el Tribunal cita un precedente de 15 de marzo de 1961, que desvanece la confusión en torno a si el incentivo del artículo 16 de la referencia abarca, además de los maestros especializados que desempeñen labores docentes en el IPHE , a aquellos que, teniendo especialidad, desarrollen para el caso funciones de naturaleza administrativa. Señaló al respecto la Sala:

    AAhora bien: La Sala considera que la interpretación dada por Organo Ejecutivo al artículo 16 de la Ley 53 de 1951 en la Resolución No. 121, acusada en este juicio, es errada al estimar que >cuando la ley indica que devengarán >un veinticinco por ciento (25%) más del sueldo que devenguen el e servicio de las escuelas oficiales=, sólo puede referirse a la condición de maestros=. Y es errada tal interpretación porque restringe el concepto de >maestros especializados=, empleador por la Ley, a los maestros de enseñanza primaria; y porque olvida, además, que en la presente coyuntura histórica el maestro que en nuestro país se especializa ya no sigue llamándose maestro sino profesor, sin dejar por ello de ser maestros en el esencial sentido del vocablo@ (Ver foja 16).

    En el presente caso que involucra a la interesada G.M. de Ciniglio, por motivos no esclarecidos, la Administración ha dejado de cumplir el fallo de este Tribunal proferido en el año 1961.

    El IPHE ante la solicitud de esta persona presentada en 1998 le reconoció el derecho de un 25% adicional al sueldo devengado con relación al sueldo que percibido como docente, mas no como Directora de Personal, cargo éste en el que fungió M. de Ciniglio desde el 1 de febrero de 1969 hasta el 1 de febrero de 1973, en que se acogió a su jubilación, según consta a fojas 19 y 20 del expediente.

    La Sala discrepa de las apreciaciones en torno al nudo de la controversia expuestas por el IPHE en su informe de conducta.

    Considera el Tribunal, que la omisión del ente administrativo demandado debe ser subsanada reconociéndole a G.M. de Ciniglio el derecho contemplado en el artículo16 tantas veces citado, toda vez que la norma del artículo 16 invocado no hace distinción entre profesionales especializados que laboren en el IPHE como docentes propiamente tal y administrativos. Esto obedece a que la condición que dispone esa disposición correctamente interpretada hace que se tome en consideración únicamente que el aspirante al derecho esté especializado y labore en el IPHE, como bien así lo reconoció la sentencia de 31 de agosto de 1961, que favoreció con el derecho reclamado a la hoy demandante. Veamos:

    La Sala considera que la recta interpretación del artículo 16 exige como única condición para que se produzca el aumento de 25% del sueldo, que quien sirve como maestro o profesor en el Instituto panameño de Habilitación Especial se haya especializado en las disciplinas necesarias para desempeñar el cargo. Aceptar la interpretación que le dio el Ministerio de Educación en el acto acusado y en el informe que corre a fs. 11 y ss conduciría fatalmente a graves injusticias, que a la postre se reflejarían en la suerte del Instituto. Porque es evidente que si en la hora que pasa sobre nosotros todos los maestros que se especializan necesariamente deben hacer estudios universitarios y al obtener el grado de profesores también obtienen ipso facto e ipso iure, elevación de categoría y aumento de sueldo, la tesis sostenida por la administración de que el aumento de sueldo de 25% sólo se concede a quienes se especialicen, sobre el sueldo básico de B/.90.00 mensuales que reciben los >maestros de enseñanza primaria=, condena al Instituto Panameño de Habilitación Especial a desaparecer. Y a tal eventualidad no puede encaminarse una norma jurídica con el ostensible propósito de poner la suerte de un sector no despreciable de la población infantil panameña en manos de maestros especializados, usando para ello del incentivo de un aumento equitativo del salario básico@ (Cfr. fojas 17-18)

    Si bien la citada sentencia reconoció el incentivo del 25% a la señora M. de Ciniglio desde que hubiere prestado o prestare servicios en el IPHE (foja18, in fine), el mismo reconocimiento del derecho debe operar o ser aplicado también durante el tiempo prestado como Directora de Personal en esa dependencia oficial. De las consideraciones anteriores se colige que prospera el cargo de ilegalidad imputado a la Resolución No. 040, de 4 de agosto de 1999, que sólo reconoció el aumento del sueldo en 25% de la interesada tomando como base, incorrectamente, el sueldo devengado en ejercicio de funciones docentes.

    Por tanto, la Sala Tercera Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:

    1. Que es nula la Resolución No. 040, de 4 de agosto de 1999, expedida por la Dirección General del Instituto Panameño de Habilitación Especial;

    2. Que el IPHE está obligado a reconocer el derecho contemplado en el artículo 16 de la Ley 53 de 1951 en favor de la señora G.M. de Ciniglio durante el tiempo que ejerció el cargo administrativo de Directora de Personal en dicha institución del Estado, tomando como sueldo de referencia el devengado por la interesada en este último cargo.

    N.,

    (fdo.) A.A.A. L.

    (fdo.) A.H.

    (fdo.) W.S.F.

    (fdo.) A.B. DE GERNADO

    Secretaria Encargada

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