Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 21 de Agosto de 1997
| Ponente | EDGARDO MOLINO MOLA |
| Fecha de Resolución | 21 de Agosto de 1997 |
| Emisor | Primera de lo Civil |
VISTOS:
La firma LANDERO, MORALES & CHIARI, en nombre y representación de VENTURA Y ASOCIADOS, presentó demanda Contenciosa Administrativa de Plena Jurisdicción en contra de la resolución Nº 28-96 de 29 de julio de 1996, expedida por la Alcaldesa del Distrito de Panamá, acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.
Cumplidos todos los trámites procesales concerniente al proceso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción, pasa la Sala a decidir la controversia.
POSICIÓN DEL DEMANDANTE
Considera la firma LANDERO, MORALES & CHIARI que las resoluciones impugnadas como ilegales, violan los siguientes numerales y artículos de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, por la cual se regula la contratación pública y se dictan otras disposiciones: Numeral 3 del artículo 7; Numeral 4 del artículo 7; Numeral 2 del artículo 17; Numeral 15 del artículo 17, artículo 46, 59, 61 y 107, todas estas disposiciones, repetimos, de la Ley 56 de 1995.
La violación del numeral 3 del artículo 7 de la ley 56 de 1995 lo explica así:
"El numeral 3 del artículo 7, sobre Competencia del Ministerio de Hacienda y Tesoro, de la Ley Nº 56 de 1995 (del 27 de diciembre de 1955), por la cual se regula la contratación pública y se dictan otras disposiciones, es del texto siguiente:
Intervenir en la atención de las quejas que formulen los participantes en los procedimientos de selección de contratistas, y dejar constancia de lo actuado en el expediente del acto público de que se trate.
Esta disposición es violada por la Resolución Nº 028-96 (del 29 de julio de 1996) expedida por el Municipio de Panamá y su confirmatoria, en forma directa por omisión o falta de aplicación en el procedimiento del Concurso Nº 01-96, toda vez que resuelve acatando una orden ilegal. Porque si bien compete al Ministerio de Hacienda y Tesoro por medio de la Dirección correspondiente, intervenir en atención a las quejas, esa intervención es limitada en los procedimientos de selección y de acuerdo con su oportunidad, debe circunscribirse exclusivamente a lo actuado en el expediente para dejar constancia, si es que existe alguna irregularidad sin inmiscuirse en interpretaciones, ni sus efectos.
Esa función fiscalizadora no es extensiva a todo el procedimiento sino a parte de él, conforme las etapas en que se encuentre, puesto que concluido el procedimiento y decidida la adjudicación, los proponentes disconformes con lo actuado, tienen a su disposición la vía administrativa para formalizar sus reclamos, a efecto de que se enderece cualquier irregularidad, más no es procedente ordenar se declare sin efecto todo el procedimiento concluido como se constata en el Concurso Nº 01-96.
En todo caso, el Municipio como patrocinador del Concurso, debió dejar constancia de las observaciones del Ministerio de Hacienda en el expediente, señalando su inoportunidad, sin necesidad de obedecer una orden arbitraria, por tanto, al asimilarla como motivación, incurre también en el vicio de ilegalidad a que se contrae".
El numeral 4 del mismo artículo 7 de la ley 56 de 1995 expresa lo siguiente:
"Ordenar la realización de trámites fijados por los distintos procedimientos de selección de contratistas que hayan sido omitidos u ordenar la corrección o el cese de aquellos realizados en contravención a esta ley o su reglamento, de oficio o a petición de cualquiera de los participantes en tales procedimientos.
La Resolución Nº 028'96 (del 29 de julio de 1996), como la que le mantiene, violan la disposición citada en el concepto de indebida aplicación al caso, habida cuenta la facultad de ordenar es precisa y no discrecional. De acuerdo con el ejercicio de esa facultad, la orden impartida puede ser para la realización de un trámite que se haya omitido, o para corregirlo, o para el cese de los realizados en contravención a esa ley, por lo que no es extensivo a presuntas irregularidades de un procedimiento concluido como es el atinente al Concurso 01-96, en atención a las siguientes razones; (1). -A través del desarrollo del procedimiento no se presentaron en su oportunidad observaciones ni reparos tendientes a objetarlos y (2).- Ya la Comisión de Evaluación había dictaminado la adjudicación a VENTURA Y ASOCIADOS ARQUITECTOS. Esto es, se pasaba a la etapa de materialización contractual del Concurso, en donde ya surgían derechos subjetivos de la sociedad ganadora, los que no podían invalidarse con una orden arbitraria. Porque debe decirse, la orden de dejar sin efecto el Concurso a través de todo su procedimiento significa invalidarlo, lo que jurídicamente equivale a su anulación y esa función de carácter jurisdiccional no puede ejercerla directa ni indirectamente el Ministerio de Hacienda y Tesoro ni el Municipio de Panamá. La orden impartida y acatada por el Municipio constituye y configura una flagrante violación que degenera en graves vicios de ilegalidad, desde el momento que el Municipio no puede volver ante sí, y de por sí contra sus propios actos, menos cuando se afectan derechos subjetivos del proponente ganador".
El numeral 2 del artículo 17 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995 es del tenor siguiente:
"Las normas de los procedimientos de selección de contratistas se interpretarán de manera que no den ocasión a seguir trámites y distintos adicionales a los expresamente previstos, o que puedan valerse de los defectos de forma, o de la inobservancia de requisitos para no decidir o proferir providencias inhibitorias.
La Resolución Nº 028-96 (del 29 de julio de 1996) expedida por el Municipio de Panamá, como la que la mantiene, violan esta disposición sobre principios de economía, directamente por omisión, al atender orden del Ministerio de Hacienda para no decidir y proferir una resolución inhibitoria al dejar sin efectos el Concurso 01-96. Ya que se motiva en la duda acerca del cumplimiento excesivo de la fianza de propuesta, objetada supuestamente por no encontrarse acorde con la ley y en conflicto con la interpretación sostenida por la Contraloría General de la República. Ante esa situación, algunos proponentes después de haber aceptado y homologado el Pliego de Cargos, se han valido de ese presunto defecto de forma para querellarse ante el Ministerio de Hacienda, cuando debieron hacerlo presente antes o en el transcurso del procedimiento. Por ello, es evidente que el Municipio jamás debió atender tales supuestas inobservancia de requisitos con fines dilatorios, ni los señalamientos del Ministerio de Hacienda y Tesoro para abstenerse de decidir el Concurso en la forma de invalidarlo. Se imponía la interpretación conforme la homologaron los proponentes, sin interferencia de posibles irregularidades tendientes a desviar todo lo actuado por el Municipio".
El numeral 15 del artículo 17 de la Ley Nº 56 del 27 de diciembre de 1995 expresa:
"La entidad contratante ordenará la realización de trámites omitidos o la corrección de los realizados en contravención al ordenamiento jurídico, de oficio o a petición de parte interesada, si no hubiese propuesto recurso por vía gubernativa. Esta potestad saneadora se entiende sin perjuicio de lo establecido en el artículo 7 de la presente ley.
Los actos administrativos impugnados, violan directamente esta disposición por omisión, porque el Municipio antes de dejar sin efecto el Concurso Nº 01-96, pudo ejercer la potestad saneadora, si es que existían irregularidades como las señaladas oportunamente por el Ministerio de Hacienda. Justificaba más recurrir a esa medida, cuando el Ministerio de Hacienda y Tesoro, ni siquiera adujo la formalización de recurso por vía gubernativa, ni tampoco los proponentes querellantes lo hicieron ante la entidad contratante (El Municipio), todo lo cual indica se desconoció ese principio de economía, brindando por la potestad saneadora al Municipio que debió ejercer antes de invalidar el Concurso".
El artículo 46 de la Ley Nº 56 del 27 de diciembre de 1995 con respecto a la declaración de deserción, dice:
"Mediante resolución motivada, la entidad contratante podrá declarar desierto el acto de selección de contratista:
-
Por falta de postores
-
Si las propuestas presentadas se consideran riesgosas, elevadas o gravosas.
-
Si las propuestas provienen de un mismo grupo económico de sociedad.
-
En general, cuando se considere que la propuesta son contrarias a los intereses públicos ...
La Resolución Nº 028-96 (del 29 de julio de 1996), expedida por el Municipio de Panamá y la que la mantiene, violan directamente por comisión esta disposición legal, porque ha dispuesto una decisión invalidando todo lo actuado, en desajuste a las motivaciones legales necesarias para llegar a esa conclusión.
Si la declaración de deserción era la única alternativa que le quedaba al Municipio de Panamá para decidir el Concurso 01-96, ya que lo contrario sería la adjudicación formal, necesariamente debió invocar las motivaciones tendientes a demostrar que era contraria a los intereses públicos, y al no hacerlo en forma expresa, su decisión queda viciada de ilegalidad, toda vez incurre en una modalidad equivalente a la nulidad que sólo puede ser justificada por vía jurisdiccional".
El artículo 59 de la Ley 56 de 1995, relativo a las causales de nulidad, dice:
"En los procedimientos administrativos de selección de contratistas, solamente se podrán anular los actos por las causales de nulidad taxativamente determinadas por esta ley. La nulidad de los actos es separable de la nulidad del contrato.
Los actos administrativos impugnados violan esta disposición directamente por comisión, al decidir dejar sin efectos el Concurso Nº 01-96, en virtud de los señalamientos del Ministerio de Hacienda y Tesoro en el contenido de las notas Nº 301-01-602 del 27 de junio de 1996 y Nº 301-01-645 del 8 de julio de 1996. La primera de dichas notas, en su parte pertinente expresa:
... esta Dirección General considera, que este acto de selección de contratistas, debe dejarse sin efecto, en virtud de que el mismo se efectuó con prescindencia absoluta del...
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