Sentencia de Supreme Court (Panama), 1ª de lo Civil, 22 de Noviembre de 2002

PonenteADÁN ARNULFO ARJONA L.
Fecha de Resolución22 de Noviembre de 2002
EmisorPrimera de lo Civil

VISTOS:

El licenciado J.P.C., actuando en nombre y representación de A.A.W., ha presentado demanda de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución S/N, de 24 de septiembre de 2001, emitida por la Ministra de Educación, y para que la Sala haga otras declaraciones.

  1. Contenido del acto administrativo impugnado

    A través de la decisión administrativa señalada, producto de un procedimiento disciplinario, la autoridad acusada dispuso declarar probados los cargos contra el profesor A.A.W., por infringir los literales e) sobre incitación a los alumnos y subalternos a actos reñidos con la moral y las buenas costumbres, y el f), referente a la deshonestidad en el manejo de los fondos de los alumnos o de cualquier organización social o cultural de la escuela o vinculada con ella, contenidos en el artículo 4 del Decreto No. 618, de 9 de abril de 1952; por lo que se ordenó su traslado, como sanción, del cargo de Director Encargado del Instituto Profesional y Técnico de Colón (IPT).

    Además, la Resolución S/N, de 24 de septiembre de 2001, dejó sin efecto el acto de separación provisional del cargo del profesor A.A.W., que le asignó funciones administrativas en el Instituto R.G..

    A los fundamentos legales de la medida adoptada ya indicados se agregan, como tales, los artículos 172 de la Ley 47 de 1946; 1 del Decreto Ejecutivo No. 538, de 29 de septiembre de 1951; 2, 7 y 8 del Resuelto No. 615, de 25 de junio de 1998.

    Esta decisión fue confirmada por medio resolución de 26 de octubre de 2001, que agotó la vía administrativa (fojas 5-6).

  2. Disposiciones legales que el actor estima violadas y conceptos de las mismas

    Según el demandante, el acto originario que acusa es violatorio de los artículos 24 y 131 de la Ley 47 de 146, modificada, orgánica del Ministerio de Educación, y el artículo 4 del Decreto Ejecutivo 618, de 9 de abril de 1952.

    El artículo 24 mencionado dispone lo siguiente:

    "Artículo 24. Las direcciones regionales se crearán mediante decreto, previo estudio y análisis de los criterios establecidos en esta Ley.

    Estas direcciones se regirán por los mecanismos de coordinación y asesoría establecidos por el Ministerio de Educación.

    Los directores regionales de educación son jefes inmediatos de los subdirectores regionales de educación, de los coordinadores regionales de educación, de los coordinadores de circuitos electorales, de los supervisores regionales de educación inicial, del primer y segundo nivel de enseñanza y de la postmedia; de los directores de centros educativos del primer y segundo nivel y de los educadores de la respectiva región escolar.

    La Dirección General de Educación ejercerá sus funciones en coordinación con las direcciones nacionales y direcciones regionales".

    Afirma el actor que esta norma ha sido vulnerada directamente por omisión, porque la autoridad competente en primera instancia para imponer sanción a un funcionario de una región escolar es la Directora Regional de Educación, y la Ministra de Educación podría conocer en segunda instancia por apelación de la decisión.

    Agrega al exponer este cargo que la Directora Regional por su experiencia sabía que le correspondía conocer de la queja o denuncia contra un funcionario de su sector, y que la única forma de ser separada del proceso era mediante la declaratoria de impedimento por la autoridad competente, que es la Ministra de Educación; pero ésta alta funcionaria no resolvió la solicitud de impedimento y entró a decidir en el fondo el procedimiento y sancionó a A.W. por faltas no previstas en el pliego de cargos (foja 12).

    La segunda disposición invocada es el artículo 131 ibídem, que preceptúa textualmente:

    "Artículo 131. Si de la investigación se desprende que hay indicios de culpabilidad que haga acreedor al subalterno a alguna sanción, caso de resultar comprobados los hechos, el superior pasará al subalterno el pliego de cargos por el término de ocho (8) días para que se defienda".

    Quien demanda es del criterio que este artículo ha sido transgredido también de manera directa por omisión, debido a que la autoridad en los procesos disciplinarios está obligada a agotar todos los medios para probar la falta objeto de queja, que incluye recibirle declaración al querellado y practicar las pruebas favorables y desfavorables según las normas legales.

    Afirma que la Directora Regional de Educación en el caso de su representado practicó algunas pruebas aunque no le recibió declaración a éste sobre la queja en su contra, tampoco la Ministra de Educación, por tanto, A.W. fue sancionado sin ser oído y sin hacer las diligencias para tal fin, en caso que el sujeto a sanción se hubiese negado.

    Fenecida la investigación, se le hizo cargo a A.W. por conducta disociadora, falta que el actor asegura no está prevista en el Decreto No. 618 de 1952, por lo que estima que ésta es ilegal al no estar enmarcada en las leyes como garantía de los derechos de los particulares y de los servidores del Estado (foja 12).

    La última disposición fundamento de la presente demanda es el artículo 4 del Decreto No. 618 de 1952 mencionado, a saber:

    Artículo cuarto. Son causales de traslado para todos los miembros del Ramo de educación:

    1. Reincidencia en cualquiera de las causales de reprensión escrita;

    2. Embriaguez pública;

      c)Imposición de castigos corporales o afrentosos a alumnos y uso de palabras injuriosas para ellos;

    3. Los irrespetos manifiestos contra los superiores jerárquicos o subalternos;

    4. Incitar a los alumnos y subalternos a actos reñidos con la moral y las buenas costumbres;

    5. Deshonestidad en el manejo de los fondos de sus alumnos o de cualquier organización social o cultural de la escuela o vinculada con ella;

    6. Participación en el manejo de cantinas y otros negocios reñidos con la moral profesional".

      Para el demandante esta disposición fue violada por el acto acusado de manera directa por omisión, porque la Ministra de Educación sancionó a A.W. por dos faltas disciplinarias que no están consignadas en el pliego de cargos que le hizo la Directora Regional de Educación, aspecto que, afirma, la propia autoridad reconoció al evacuar el recurso de reconsideración (foja 13).

  3. Informe explicativo de conducta

    Según consta en Nota DNAL/104-347, de 6 de febrero de 2002 (fojas 17-20), la Señora Ministra de Educación rindió informe explicativo de la actuación de la entidad bajo su cargo, el cual le fue requerido mediante resolución de este Tribunal, fechada el 31 de enero de 2002, con fundamento en el artículo 33 de la Ley 33 de 1946.

    La funcionaria en mención informa a la Sala que el sumario disciplinario iniciado contra el profesor A.A.W. fue producto de varias denuncias por personal docente sobre su gestión como Director Encargado del Instituto Profesional y Técnico de Colón. Contra el prenombrado se formuló un pliego de cargos según las faltas incurridas por "conducta disociadora comprobada" (foja 18).

    Respecto al reclamo en el sentido que la Directora Regional de Educación tenía interés de carácter particular en la causa de A.W., señala que esa funcionaria declinó competencia al superior jerárquico inmediato, quien es el Despacho Superior, como máxima autoridad en el Ramo. Lo que incluso tiene base jurídica en el Resuelto No. 768, de 1 de julio de 1997, que establece que las Direcciones Regionales son unidades administrativas que dependen jerárquicamente del Despacho Superior.

    Agrega el documento en mención que al demandante se le respetaron todas las garantías en favor de su defensa, además que la medida adoptada por la dirección regional fue una acción preventiva y no una sanción que afectara el proceso, porque esta dependencia no decidió en el fondo, sino que delegó el caso a su superior jerárquico.

    Posteriormente, el demandante fue sancionado con un traslado según resolución de 24 de septiembre de 2001, recurrida y confirmada mediante resolución de 26 de octubre siguiente, y actualmente está en proceso un recurso extraordinario de revisión fundamentado en el artículo 136 de la Ley 47 de 1946 (fojas 19-20).

  4. Opinión legal de la Procuraduría de la Administración

    Esta Agencia del Ministerio Público exteriorizó el criterio que le merece la demanda en cuestión oponiéndose a las pretensiones de la misma como lo ordena la Ley, en este tipo de controversia.

    Según la Vista Fiscal No. 173, de 2 de mayo de 2002, la Procuraduría sostiene que no le asiste la razón a la parte actora. Respecto a la alegada infracción del artículo 24 de la Ley orgánica del ramo educativo, el Ministerio Público coincide con la doctrina en que la competencia es irrenunciable e improrrogable, por lo que ésta debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, avocación, subrogación o suplencia.

    Para la Procuraduría estamos ante el supuesto de avocación, ya que la Ministra de Educación ante el reclamo y acusaciones en el sentido que la Dirección Regional de Educación tenía interés particular en el caso del señor A.W., con base en el artículo17 y 17A de la referida Ley y el 2 del Resuelto No. 768 de 1998, atrajo hacia sí el conocimiento del asunto, por lo que debe descartarse el citado cargo contra el artículo 24 (Cfr. fojas 24-25).

    Acerca del segundo argumento de infracción, la Procuraduría niega que sea cierto que el ahora demandante haya dejado de ser oído en la vía gubernativa. Como prueba hace reseña de las diversas gestiones efectuadas por éste en esa esfera de competencia, particularmente la utilización de los medios de impugnación ordinarios para atacar los actos y resoluciones que estimaba lesivos a sus intereses.

    En atención al último cargo de violación argumentado, la defensa del Estado es de la opinión que, luego de escuchados sus explicaciones o razones, fue que el Ministerio del ramo trasladó al profesor A.W. porque se le comprobó los cargos claramente formulados en su contra (foja 28).

    V.C. y decisión de la Sala

    Para resolver en el fondo el asunto planteado, la Sala hace las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

    Resulta procedente llevar a cabo un análisis conjunto de los cargos de infracción esbozados por el actor, ya que éstos presentan la característica común de haber ocurrido, en su opinión, de manera directa, al preterir la Administración la aplicación debida de las normas fundamentales de la demanda.

    El examen sugerido específicamente de las pruebas de los autos, abocan a esta Superioridad a estimar que no le asiste la razón a la demandante cuando afirma que el acto acusado fue dictado con prescindencia de las garantías procesales mínimas antes de aplicarle la medida de traslado que considera atentatoria de sus derechos.

    A juicio de la Sala, el acto originario acusado y el confirmatorio, han sido emitidos por escrito mediante resolución, y están debidamente motivados como elemento trascendente del acto administrativo, que permite conocer los fundamentos de hecho y legales que apoyan la acción de personal de traslado del profesor A.A.W. del cargo de Director Encargado del Instituto Profesional y Técnico de C. a otra dependencia del Ministerio, dando así cumplimiento a lo que prevé el artículo 133 de la Ley orgánica del ramo de la educación (Ley 47 de 1946, modificada, G.O. No. 22,989, de 8 de marzo de 1996).

    La acción reprochada por el actor obedece a que éste infringió claros preceptos disciplinarios contenidos en los literales e) y f) del Decreto No. 618 de 1952 que le fue aplicado, específicamente por permitir el consumo de licor a estudiantes durante la celebración de un día familiar en el referido plantel educativo; actividad que se extendió hasta altas horas nocturnas; el desarrollo de cursos de afianzamiento por valor de B/.25.00 sin contar con el visto bueno de la Dirección Regional respectiva; además del incierto uso y destino de los fondos de tales cursos, así como los obtenidos de la venta de insignias del colegio.

    Esta actitud desdice del correcto comportamiento sujeto a ineludibles normas éticas, que debe seguir un funcionario del ramo, -recuérdese que a tenor de la disposición reglamentaria, las causales de traslado del artículo cuarto del Decreto citado son susceptibles de aplicarse a "todos los miembros del Ramo de educación"- y expresamente la conducta del sumariado se encuadra dentro de los preceptos reglamentarios ya citados dictados al efecto. Particularmente en el Decreto No. 618 de 1952 que, a su vez, posee amplia base normativa en el artículo 137 de la Ley orgánica de la institución, que señala que "El Órgano Ejecutivo establecerá por decreto cuáles otras faltas del personal docente y administrativo de los planteles oficiales de la República deben ser sancionadas con reprensión, multas y cuáles las que por su gravedad exigen pena de traslado, suspensión o destitución".

    La Sala abriga el criterio que el desarrollo del procedimiento disciplinario sancionador seguido a A.W. no ha vulnerado las garantías procesales, entre ellas: el derecho de audiencia, a ofrecer y producir prueba, a alegar antes de la decisión y a impugnar mediante los recursos establecidos el acto que el interesado estima atentatorio de sus legítimos derechos.

    Lo señalado es así toda vez que esta persona ha hecho uso oportuno del derecho de defensa al redargüir los cargos formulados en su contra por la Administración; además de los recursos previstos legalmente para mitigar los efectos de las decisiones que reputaba contrarias a sus intereses. Incluso, de conformidad con el Informe de conducta, el afectado ha ensayado un recurso extraordinario de revisión en vía administrativa, regulado por los artículos 136 y 139 de la Ley de educación, lo que desvanece sus argumentos de indefensión, que la Sala observa infundados por ser contrarios a la realidad.

    En cuanto a la violación de normas de competencia esgrimidas por la actora, le asiste la razón a la entidad demandada cuando conceptúa que el Ministerio, a través del Nivel Superior ejercido por la Ministra de Educación, según el artículo 17A de la Ley 47 de 1946, ha utilizado la facultad que le confieren normas reglamentarias, como el Resuelto No. 768, de 1 de julio de 1997, que prevé las Direcciones Regionales de Educación como unidades administrativas dependientes, jerárquicamente, del Nivel o Despacho Superior.

    Ante este estado de cosas, lo que precede es desestimar los cargos de violación alegados y declarar legales los actos administrativos censurados por la demanda.

    Consecuentemente, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO SON ILEGALES la Resolución S/N, de 24 de septiembre de 2001, ni su acto confirmatorio, dictados por la Ministra de Educación, y NIEGA las demás declaraciones solicitadas, dentro del proceso de plena jurisdicción incoado por A.A.W. mediante apoderado judicial.

    N.,

    (fdo.) A.A.A. L.

    (fdo.) A.H.

    (fdo.) W.S.F.

    (fdo.) J.S.

    Secretaria

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