Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 24 de Diciembre de 1996

VISTOS:

La firma G., A. y L., en nombre y representación de ISTHMIAN INVESTMENT CORPORATION, ha interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Nº 33-94 de 18 de mayo de 1994, emitida por el señor C. General de la República, por la cual se ordena: 1) Que el Director General del Registro Público se abstenga de inscribir cualquier acto, medida o resolución que enajere, traspase o segregue, entre otras, la finca número 490, inscrita al tomo 12, folio 170 de la Provincia de Panamá, propiedad de la Corporación para el Desarrollo Integral del B.; 2) Que la Dirección General de Ingeniería de la Contraloría General de la República efectúe una diligencia pericial sobre cada una de las fincas mencionadas en el punto anterior y que pertenecen a los terrenos de la Corporación para el Desarrollo Integral del B., determinando sus medidas, linderos, superficie, ubicación y valor por hectárea; y 3) Que la Dirección General de Auditoría de la Contraloría General, elabore un Informe de Auditoría que investigue lo relacionado con la enajenación de los terrenos y fincas de la Corporación del B. para precisar si se ha cometido actos que lesionen el patrimonio público.

La parte actora solicitó también la nulidad, por ilegal, de la Nota Nº 163-DC-1-F-28 de 26 de mayo de 1994, por la cual el funcionario demandado dio orden al Director General del Registro Público de abstenerse de inscribir cualquier acto, medida o resolución que enajene, traspase o segregue, entre otras, la mencionada finca 490, inscrita al tomo 12, folio 170; y que se le ordene al señor C. General de la República, que levante la medida cautelar que impide la inscripción de la Escritura Nº 3,134 en el Registro Público, "Por la cual EL MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, de la finca Nº 490 de la Provincia de Panamá, segrega 5 globos de terreno para que formen finca nueva cada uno de ellos en el Registro Público, y vende estas nuevas fincas a ISTHMIAN INVESTMENT CORPORATION" (fs. 81 y ss.), otorgada ante Notario Público Undécimo del Circuito de Panamá el 28 de abril de 1994 y sea ordenada su inscripción al Director General del Registro Público.

Al ser admitida la demanda se solicitó el informe explicativo de conducta al funcionario demandado (fs. 151-157); y además, se corrió traslado a la señora Procuradora de la Administración quien, mediante Vista Nº 14 de 5 de enero de 1996, solicitó a esta Sala denegar las pretensiones formuladas por el demandante, por carecer de sustento jurídico (fs. 158-167).

La parte actora estima que el acto administrativo impugnado viola los artículos 3, 23, 25 y 26 del Código Fiscal, cuyo texto transcribimos a continuación:

CÓDIGO FISCAL

Artículo 3. Son bienes nacionales, además de los que pertenecen al Estado y de los de uso público, según lo enumera la Constitución en sus artículos 208 y 209, todos los existentes en el territorio de la República que no pertenezcan a los Municipios, a las entidades autónomas o semi-autónomas ni sean individual o colectivamente de propiedad particular.

Artículo 23. El Órgano Ejecutivo podrá vender, por conducto del Ministerio de Hacienda y Tesoro, los bienes muebles o inmuebles que, a su juicio, no requiere para el uso o servicio público. Salvo excepciones establecidas en la Ley, toda venta de bienes del Estado deberá estar precedida de Licitación Pública, Concurso de Precios o Solicitud de Precios, según el valor real del bien que será determinado mediante avalúo realizado por el Ministerio de Hacienda y Tesoro y la Contraloría General de la República. Cuando el valor real de los bienes no exceda la suma de CIENTO CINCUENTA MIL BALBOAS (B/.150,000.00), de acuerdo con el avalúo de que hable este artículo, el Ministerio de Hacienda y Tesoro hará la venta, informando de inmediato al Presidente de la República.

La venta de los bienes cuyo valor excede de CIENTO CINCUENTA MIL BALBOAS (B/.150,000.00) deberá estar precedida de autorización del Consejo de Gabinete.

Los bienes de dominio público son indisponibles, salvo que sean previamente desafectados en la forma que determine la Ley.

Artículo 25. En los casos de venta o arrendamiento de bienes nacionales se evaluará el bien o se determinará el canon básico del arrendamiento para la licitación por medio de peritos, conforme a las reglas que señala el artículo 17 de este Código.

Artículo 26. Cuando cualquier dependencia del Gobierno estime que algunos de los bienes muebles que tengan en su poder no sean necesario para el servicio oficial o cuando se encuentren deteriorados, pondrá el hecho en conocimiento del Ministerio de Hacienda y Tesoro para que dicho Ministerio, cuando sea el caso y por conducto del Órgano Ejecutivo autorice la venta de tales bienes de acuerdo con las formalidades legales.

Si la venta no pudiere efectuarse, el Órgano Ejecutivo podrá aprovechar tales bienes aplicarlos a programas de beneficencia y asistencia social, o donarlos a instituciones oficiales y, si ello no fuera factible, ordenará su destrucción.

Al exponer el concepto de la infracción de las normas anteriormente citadas, el demandante alega que el acto impugnado es violatorio de dichas normas, por aplicación indebida, porque las fincas, propiedad de la Corporación, son bienes inmuebles que por pertenecer a esta entidad autónoma, están excluidos taxativamente de la calificación de bienes nacionales que contempla el artículo 3 del Código Fiscal, por lo que tanto el artículo 23 que explica el procedimiento para disponer de los bienes muebles o inmuebles del Estado que no requiera para uso o servicio público; el artículo 25 del Código Fiscal que trata de la venta y arrendamiento de bienes nacionales y el artículo 26 del Código Fiscal que trata sobre el procedimiento que para la venta de bienes muebles debe seguir cualquier dependencia del Estado, son presupuestos no aplicables al caso en particular de las fincas de la Corporación para el Desarrollo Integral del B..

Por otro lado, el demandante señala que el acto impugnado viola los artículos 1 y 12 de la Ley 93 de 22 de diciembre 1976, Orgánica de la Corporación para el Desarrollo Integral del B., que en su tenor literal establece lo siguiente:

LEY 93 DE 22 DE DICIEMBRE 1976

"Artículo 1º Créase la Corporación para el Desarrollo Integral del B., la cual tendrá personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa en su régimen interno, sujeto a la política económica del Órgano Ejecutivo por conducto del Ministerio de Desarrollo Agropecuario. La Contraloría General de la República ejercerá las funciones de fiscalización y control que la Constitución y las leyes establezcan."

Artículo 12. La Corporación para el Desarrollo Integral del B. está facultada para ejercer derechos y contraer obligaciones en general y en especial para comprar, vender, hipotecar, permutar, arrendar bienes muebles e inmuebles contratar personal especializado, construir obras, desarrollar programas de infraestructura, establecer empresas de todo tipo y ejecutar sus programas de acuerdo con la política que establezca en su Junta Directiva."

En cuanto al artículo 1º de la citada ley, el recurrente aduce que ha sido violado en forma directa por falta de aplicación, ya que en su lugar se aplicaron las normas fiscales que hacen referencia a la venta o disposición de los bienes nacionales, sin tomar en consideración que la Corporación para el Desarrollo Integral del B., como entidad autónoma, cuenta con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa en cuanto a su régimen interno.

Con relación al cargo de violación del artículo 12 de la misma Ley, manifiesta el recurrente que ha sido violado por omisión, porque la Corporación para el Desarrollo Integral del B. en uso de las facultades que le atribuye la norma en mención, cumplió con el requisito de autorización por parte de la Junta Directiva, para la segregación y venta de los bienes inmuebles que están bajo su propiedad, dándoles el destino más conveniente para el desarrollo económico y social del área. Sin embargo, la Contraloría General de la República objetó mediante el acto impugnado, la venta de estas fincas alegando que al tratarse de bienes nacionales, la...