Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 29 de Abril de 2004
| Ponente | Adán Arnulfo Arjona L. |
| Fecha de Resolución | 29 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
VISTOS:
Los licenciados D.G.S. y A.W., en representación de la sociedad GRAN TERMINAL NACIONAL DE TRANSPORTE, S.A. han interpuesto Demanda Contencioso-Administrativa para que se declare nulo, por ilegal, el acto administrativo dictado por el doctor P.Q.L., D. General de la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT), mediante el cual se fija en forma definitiva, las paradas aledañas al Instituto Nacional.
Admitida la demanda se le corrió traslado a la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT) y a la señora Procuradora de la Administración.
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CONTENIDO DEL ACTO IMPUGNADO.
Por medio de resolución del 24 de julio del 2001, la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre, dispuso, conforme el artículo 46 de la Ley 14 de 26 de mayo de 1993, que las paradas de autobuses localizadas en áreas aledañas al Instituto Nacional, se mantuvieran en función, de manera definitiva, como paradas intermedias. Esta decisión fue fundamentada en un estudio sobre la afluencia de personas que, provenientes del sector oeste de la provincia, hacen uso de ellas.
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SUSTENTO DE LA IMPUGNACIÓN.
El demandante señala que se presentó ante la Dirección General de Tránsito y Transporte Terrestre, el 18 de julio de 1997, (foja 69) una solicitud para que se le otorgara concesión para la construcción, operación y administración de una Terminal Única de Transporte para las rutas "provinciales, interprovinciales, interurbanas e internacionales que convergen a la Ciudad de Panamá". En la misma solicitud se incluyen las condiciones de la operación de la terminal: "la salida y llegada de vehículos, el trasbordo de pasajeros, el servicio de encomiendas y demás actividades inherentes".
Explican que la concesión se solicitó para recibir las rutas de transporte que arriban a la ciudad de Panamá, bajo tres categorías específicas: las de alta, mediana y baja densidad. Que se entienden como rutas de alta densidad aquellas "rutas que provienen de sectores y comunidades dormitorios alrededor de la ciudad de Panamá, que se caracterizan por su gran intensidad de viajes a las horas de entrada y salida del Trabajo" (fojas 73). En consecuencia, al realizar sus estudios de factibilidad económica, fundaron sus expectativas en que se recibiría en la Terminal, aquellas personas provenientes del oeste de la ciudad de Panamá.
Explican que la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre acoge la solicitud de concesión por medio de la Resolución 93 del 7 de agosto de 1997, publicada en la Gaceta Oficial 23,358 del 20 de agosto de 1997, para la construcción, administración y operación de la Terminal de Transporte de la Provincia de Panamá, ubicada en Albrook.
Con relación el Estudio de Factibilidad Financiera (cuadernillo adjunto, página 7), se establece que entre sus objetivos está "Aumentar el nivel de eficiencia y cantidad de servicios al usuario; descongestionar la ciudad de las ilegales piqueras que obstruyen el tránsito; mejorar el ambiente, la salud y la calidad de vida del ciudadano; apoyo al desarrollo urbanístico de la ciudad; la generación de empleos, y establecer las bases para que el Estado, permita a la empresa privada desarrollar proyectos de carácter público, haciéndoles rentables y atractivos". Añade el demandante, que este mismo informe de factibilidad fue entregado a los Bancos que luego financiaron el proyecto. En éste, también se señaló (foja 4 de cuadernillo adjunto) que se espera recibir alrededor de 100,000 personas diariamente, quienes utilizarán esta facilidad pública, con proyecciones de crecimiento de 4%, por año.
Se añade que en el estudio de factibilidad financiera, al contarse con este flujo de personas diario, las actividades de servicios complementarios serían autosuficientes financieramente, para su ejecución y puesta en marcha.
Aprobados los estudios financieros, tanto el Banco Nacional como el Banco del Istmo (ahora Primer Banco del Istmo) otorgaron préstamo sindicado a la sociedad Gran Terminal Nacional de Transporte, S.A., para la construcción de las instalaciones que albergarán a la Terminal de Albrook. A esta nueva locación, se trasladaron todas las rutas provinciales, interprovinciales, interurbanas e internacionales a arriban a la ciudad de Panamá, conforme al Resolución 93 (fojas 64 a 66).
A través de Resolución 66 del 20 de septiembre del 2000 de la Dirección Nacional de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio e Industrias, se inscribió a la Gran Terminal Nacional de Transporte, S.A., en el Registro de Régimen de Estabilidad Jurídica a las Inversiones, por un término de 10 años, lo que implica un congelamiento de las condiciones económicas, jurídicas, fiscales y de operación, que poseía la Gran Terminal en ese momento.
Con relación a la ruta de acceso, originalmente, era por el área de A. y B., sin que existieran paradas intermedias. Debido a que entre el 2 al 11 de abril del 2001, fueron cerradas estas rutas de forma provisional, se reorientó la ruta de acceso por la Avenida de los Mártires, también sin la existencia de paradas intermedias. El 22 de abril del 2001, se habilitó, de forma provisional, una parada ubicada en la Avenida de los Mártires debido a que no se había culminado la obra de levantamiento del puente elevado localizado en las cercanías de la Policía Técnica Judicial. La habilitación se prorrogó el 23 de mayo del 2001, por el mismo motivo.
El 24 de julio de 2001, la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre habilita definitivamente como paradas intermedias, todas aquellas que se encuentran en la Avenida de los Mártires. El demandante considera que esa decisión fue tomada sin realizar un estudio técnico de viabilidad que exige el artículo 23 del Decreto Ejecutivo 186 del 28 de junio de 1993. Considera que: "Dicha decisión, indudablemente, violentó normas de procedimiento; las condiciones de la concesión otorgada a la Gran Terminal; y, además se hizo violentando el interés y la utilidad pública que representa la concesión otorgada" (foja 179).
La empresa Gran Terminal de Transporte, S.A., interpuso el día 30 de julio del 2001 (foja 13), recursos de reconsideración con apelación en subsidio contra la decisión de la Autoridad del Transito y Transporte Terrestre del 24 de julio de 2001, solicitándose, a la vez, que el recurso de reconsideración fuera otorgado en efecto suspensivo, de conformidad con el artículo 170 de la Ley 38 de 2000.
El 10 de agosto se insistió que se suspendiera la medida porque el recurso se interpone en efecto suspensivo, lo que no se hizo. De igual forma, el 28 de septiembre del 2001 (foja 59, 60), 1 y 2 de octubre del mismo año (fojas 61 y 63), se solicitó a la ATTT certificación acerca de si se había resuelto, sea en el fondo o la forma, el recurso de reconsideración presentado, para lo que no hubo respuesta.
El día 4 de octubre (foja 62), acudieron a las instalaciones de la ATTT, con el Notario Cuarto del Circuito de Panamá, a preguntar por la reconsideración interpuesta y E.B., Asesor Legal de la ATTT, contestó que "el recurso de reconsideración no se había fallado aún, y que tampoco se había suspendido la orden que fija la parada con carácter permanente en el Instituto Nacional". (foja 127). En esta entrevista, no se pudo comunicar cómo había sido notificado el acto administrativo de 24 de julio de 2001.
Añade el demandante que ha transcurrido más de dos meses de interpuesto el recurso de reconsideración en subsidio, sin que medie una respuesta por lo que conforme al Artículo 200 de la Ley 38 del 2000, se da el agotamiento de la vía gubernativa, al producirse el fenómeno del silencio administrativo. En adición, explica que el Artículo 62 de la misma ley señala que las entidades públicas solamente podrán revocar de oficio una resolución en firme en la que se reconozcan o declaren derechos a favor de terceros, en determinados casos, con lo cual el acto administrativo impugnado rebasa el marco legal correspondiente.
Considera el demandante que se han afectado los derechos subjetivos reconocidos para la Gran Terminal en la Resolución 93 de 1997, y se han violentado los lineamientos de la utilidad pública e interés público, tutelados por el otorgamiento de la concesión y la construcción de sus instalaciones, así como los principios de irrevocabilidad de los actos administrativos, seguridad y certeza jurídica, buena fe administrativa. Que la Gran Terminal ha sufrido perjuicios económicos que pueden ser indemnizados por la suma que se determine en justa tasación pericial.
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DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN.
Las normas violadas con el acto administrativo de la ATTT del 24 de julio del 2001 son las siguientes:
1-.El Artículo 24 de la ley 14 de 1993, reformado por la Ley 34 de 1999, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 24. El Estado garantizará a los concesionarios de líneas, rutas o piqueras la estabilidad que les confiere el contrato de concesión definitiva, siempre y cuando, cumplan con las obligaciones emanadas del contrato, la Ley y los Reglamentos correspondientes".
Consideran que, ha sido violado por concepto de violación directa por omisión, al haberse estimado que la Concesión otorgada incluye el Servicio de Centro de Trasbordo y de Servicio para las Rutas de Alta Intensidad, por medio de la Resolución 93 del 7 de agosto de 1997, como se expresa en su solicitud de la concesión y en sus documentos adjuntos, que deben ser considerados parte integrante de la contratación. Esto es así porque al crear una parada intermedia para las rutas de Alta Densidad, se afecta la estabilidad de las condiciones de la concesión otorgada y las condiciones previstas en el estudio de factibilidad financiera que dieron origen a las inversiones y a la propia ejecución de la obra.
Toda vez que la terminal se considera un Centro de Trasbordo, en el estudio de factibilidad financiera se estimó que se contaría con un flujo de...
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