Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Noviembre de 2004

PonenteAdán Arnulfo Arjona L.
Fecha de Resolución30 de Noviembre de 2004
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

La licenciada M.S., quien actúa en nombre y representación de la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO, ha interpuesto Demanda Contencioso-Administrativa de Plena Jurisdicción a fin de que se declare nula, por ilegal, la Resolución C.F.C. Nº 2289 de 2 de agosto de 2000, dictada por la Comisión del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales de los Servidores Públicos de la Caja de Seguro Social, los actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones.

  1. POSICIÓN DE LA PARTE ACTORA. NORMAS LEGALES QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LAS INFRACCIONES.

    La pretensión formulada en la demanda por la parte actora consiste en que se declare nula, por ilegal, la Resolución C.F.C. Nº 2289 de 2 de agosto de 2000, dictada por la Comisión del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales de los Servidores Públicos de la Caja de Seguro Social, por medio de la cual se resuelve no acceder a la solicitud de jubilación por antigüedad de servicios formulada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO, toda vez que la misma no cumple con el requisito de años de servicios señalado en el Decreto Ejecutivo Nº 1134 de 19 de julio de 1945 y la Ley Nº 2 de 18 de enero de 1983. De igual manera, solicita la apoderada judicial de la demandante, se declare la nulidad de los actos confirmatorios contenidos en la Resolución No. 475-02 de 11 de julio de 2002, expedida por la Comisión del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales; y, la Resolución No. 104-2002-C.A.F.C. de 31 de octubre de 2002, dictada por la Comisión de Apelaciones del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales.

    Como consecuencia de las declaraciones anteriores, la demandante solicita se le conceda y reconozca el derecho a la jubilación especial por antigüedad de servicios en el ramo de educación.

    A juicio de la parte actora ha sido violado el artículo 1º de la Ley No. 1 de 4 de enero de 2000, el artículo 6 de la Ley No. 5 de 25 de enero de 1980, el artículo 31 de la Ley No. 15 de 31 marzo de 1975, y el artículo 6 de la Ley No. 16 de 1975.

    En primer lugar, la parte actora estima infringido el artículo 1º de la Ley No. 1 de 4 de enero de 2000, por considerar que la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO al presentar su solicitud de jubilación especial el día 27 de junio de 2000, lo hizo bajo la vigencia de la Ley No. 8 de 1997, que reconoce condiciones especiales a los servidores públicos que hasta el 31 de diciembre de 1999, reúnan los requisitos exigidos por la ley, el cual era el caso de la ahora demandante.

    A estos efectos el artículo 1º de la Ley No. 1 de 2000 establece lo siguiente:

    Artículo 1. Los efectos de la presente Ley no afectan a las personas que se encuentren gozando de las pensiones ya otorgadas, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 5 de 1975 y la Ley 16 de 1975, y sus titulares continuarán disfrutando de sus pensiones complementarias o jubilaciones en los términos reconocidos por dichas leyes y los regímenes especiales de jubilaciones correspondientes .

    Esta Ley tampoco afectará a los servidores públicos que, hasta el 31 de diciembre de 1999, cumplan con los requisitos para obtener una pensión complementaria o la jubilación de conformidad con el artículo 31 de la Ley 15 de 1975. La Ley 16 de 1975 o los regímenes especiales de jubilación. Estos servidores públicos podrán acogerse a la pensión o jubilación que les corresponda, de acuerdo con dichas disposiciones.

    Este derecho permanecerá vigente, para los servidores públicos que, al 31 de diciembre de 1999, no hayan podido ejercerlo por insuficiencia en las partidas presupuestarias de la institución en la que presten servicios hasta que el Ministerio de Economía y Finanzas autorice el crédito adicional a la institución o incluya esa obligación en el próximo presupuesto.

    Durante este lapso se aplicará el artículo 31 de la Ley 16 de 1975, en lo relativo al trámite de las correspondientes solicitudes de pensión y jubilación.

    El pago de las prestaciones a las que se refieren los párrafos anteriores, se hará con cargo al Tesoro Nacional.

    Parágrafo: Por su condición particular de iniciar labores con el año escolar, tendrán derecho a acogerse a la jubilación especial, todos los docentes que ingresaron hasta el 31 de mayo de 1972 y que se han mantenido en el sistema educativo. El Ministerio de Educación certificará los años de servicios para los efectos de este parágrafo".

    En segundo lugar, se aduce violado el artículo 6 de la Ley No. 5 de 25 de enero de 1980, que establece lo siguiente:

    "Artículo 6. Todo educador que se haya separado del servicio activo en el Ministerio de Educación en uso de licencia sin sueldo hasta por tres años, con previa autorización del Ministerio, para elevar su nivel académico con estudios universitarios en el Ramo de Educación, tendrá derecho a que se le reconozca este tiempo para efectos de docencia y jubilación, siempre que se cumpla con el aporte patronal y el aporte del educador y con los informes que periódicamente solicite el Ministerio para la comprobación de los estudios efectuados.

    La Caja de Seguro Social reglamentará según las leyes vigentes lo correspondiente al aporte patronal y el aporte del educador en uso de licencia, necesario para recibir el derecho o beneficio establecido en este artículo".

    La parte actora alega que la su poderdante contaba con más de veintiocho años de servicio docente, lo cual la enmarca dentro de las estipulaciones legales contenidas en el artículo 6 de la Ley No. 25 de 1980, en virtud de que el Ministerio de Educación, de manera tardía, mediante Resuelto No. 1520 de 27 de septiembre de 2000, le reconoce los años de estudio comprendidos entre 1971 y 1973, y por tanto la educadora cumplía con todos los requisitos exigidos para acceder a la jubilación especial.

    En tercer lugar, se estima infringido el artículo 31 de la Ley No. 15 de 31 marzo de 1975, que a la letra señala lo siguiente:

    "Artículo 31. Se crea el fondo complementario obligatorio para todos los servidores públicos. Las jubilaciones de los Servidores Públicos protegidos por leyes especiales que conceden a partir de la vigencia de esta ley serán pagados con cargo al Fondo Complementario ...".

    La parte actora señala que en el presente caso se da una violación de la ley por indebida aplicación, toda vez que se pretende aplicar una norma a un supuesto de hecho que no corresponde, tomando en consideración que la señora ENILDA ESPINOSA cumple con el requisito de cuotas exigidas como aportadas a la Caja de Seguro Social, y en consecuencia persiste la responsabilidad del Fondo Complementario en la erogación presupuestaria de las jubilaciones especiales.

    En cuarto lugar, la parte actora estima infringido el artículo 6 de la Ley No. 16 de 1975, por considerar que se produce una violación por indebida aplicación, toda vez que la señora E.E.E.S. al momento de formular su solicitud de jubilación, se encontraba comprendida dentro de los servidores públicos protegidos con leyes especiales.

  2. INFORME DE CONDUCTA DEL PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DEL FONDO COMPLEMENTARIO DE PRESTACIONES SOCIALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL.

    De la demanda instaurada se corrió traslado al Presidente de la Comisión del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales de los Servidores Públicos de la Caja de Seguro Social, para que rindiera un informe explicativo de su actuación, el cual fue aportado mediante Nota S/N de 6 de noviembre de 2003, que consta de fojas 43 a 49 del expediente, y el cual en su parte medular señala lo siguiente:

    Mediante formulario recibido en la Caja de Seguro Social el 27 de junio de 2000, la asegurada ENILDA ESTHER ESPINOSA, con seguro social 06-7711, formuló solicitud de jubilación por antigüedad de servicios, como funcionaria del Ministerio de Educación.

    La Comisión del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales mediante Resolución C.F.C. Nº2289 del 2 de agosto de 2000, resolvió no acceder a la solicitud de jubilación por antigüedad de servicios formulada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA, con seguro social Nº06-7711, toda vez que la solicitante no cumple con el requisito de años de servicios señalado en el Decreto Ejecutivo Nº1134 del 19 de julio de 1945, artículos 1 y 2 y la Ley 2 del 18 de enero de 1983.

    La interesada se notificó de la resolución anterior el 26 de diciembre del 2001, interponiendo recurso de reconsideración con apelación en subsidio.

    La Resolución No. 475-02 de 11 de julio de 2002, decidió MODIFICAR la Resolución C.F.C. Nº2289 de fecha de 2 de agosto del 2000, que resolvió no acceder a la solicitud de jubilación por antigüedad de servicios formulada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA, con seguro social Nº06-7711, toda vez que la solicitante no cumple con el requisito de años de servicios señalado en el Decreto Ejecutivo Nº1134 del 18 de julio de 1945, artículos 1 y 2 y la Ley 2 del 18 de enero de 1983; en el sentido, de no acceder a la solicitud de jubilación especial formulada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA, con seguro social Nº06-7711, toda vez que no efectuó la solicitud dentro del término señalado por la Ley.

    La asegurada presentó escrito de apelación el 2 de agosto de 2002, señalando entre otros aspectos que adjuntaba pruebas de que su solicitud no era extemporánea, refiriéndose con ello a trámites y formularios internos del Ministerio de Educación.

    En la copia del formulario del Ministerio de Educación denominado solicitud de Acción de Personal (foja 98 del expediente), la asegurada marco (sic) la casilla Jubilación, este documento es del año 1999.

    Las Acciones de Personal de uso interno del Ministerio de Educación, no son documentos idóneos para el otorgamiento de una jubilación especial, ya que esas acciones son firmadas por funcionarios de dicho Ministerio, carentes de esta facultad, y lo que la asegurada solicitó mediante ese formulario, como su nombre lo indica, fue una acción de personal. Por otro lado, el organismo facultado por Ley para conceder jubilaciones especiales es la Comisión del Fondo Complementario (artículo 31 de la Ley 15 de 1975, Ley 8 de 1997, Ley 1 de 2000 y Ley 24 de 2000).

    El formulario oficial para la solicitud de jubilación especial a la Comisión del Fondo Complementario, presentado por la asegurada, es el que tiene la fecha de recibido en la Caja de Seguro Social, de 27 de junio de 2000, (Ver foja 1 del expediente administrativo), cuando aún no estaba vigente la Ley Nº 24 de 27 de junio del 2000, ya que fue promulgada el 29 de junio de ese mismo año.

    La norma que regía al momento de la solicitud era la Ley Nº 8 del 6 de febrero de 1997, modificada por la Ley Nº 1 del 4 de enero del 2000, que señalaba como fecha límite para presentar la solicitud el 31 de diciembre de 1999, por lo que al tenor de la Ley 1 de 2000, la misma se encuentra extemporánea.

    La Comisión de Apelaciones del Fondo Complementario, mediante la Resolución 104-2002-C.A.F.C. de 31 de octubre de 2002, decidió CONFIRMAR la Resolución No.475-02 de 11 de julio de 2002, en la cual se decidió MODIFICAR la Resolución C.F.C.Nº2289 de fecha 2 de agosto del 2000, que resolvió no acceder a la solicitud de jubilación por antigüedad de servicios formulada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA, con seguro social Nº06-7711, toda vez que la solicitante no cumple con el requisito de años de servicios señalado en el Decreto Ejecutivo Nº1134 del 18 de julio de 1945, artículos 1 y 2 y la Ley 2 del 18 de enero de 1983; en el sentido, de no acceder a la solicitud de jubilación especial formulada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA, con seguro social Nº06-7711, toda vez que no efectuó la solicitud dentro del término señalado por la Ley.

    La interesada se notificó de la resolución anterior el día 31 de diciembre de 2002.

    Mediante escrito presentado el 3 de febrero de 2003, ante el Director General de la Caja de Seguro Social, la interesada interpone Recurso de Revisión Administrativa.

    En Nota F.C.F. y C.981-2003 de 28 de julio de 2003, el Lic. H.R., J. del Departamento de Fondo Complementario, F. y C., explica a la asegurada que su solicitud de jubilación especial no fue presentada dentro del término de Ley, ya que la Ley 24 de 2000, concedió para tales efectos seis (6) meses a partir de su promulgación (29 de junio al 29 de septiembre de 2000).

    La Ley 8 de 1997, que eliminó las jubilaciones especiales, concedió un plazo para presentar las solicitudes hasta el 31 de diciembre de 1999, a las personas que cumplieran con los requisitos respectivos.

    La Ley 1 de 2000, modifica el artículo 1 de la Ley 8 de 1997, pero mantiene el plazo señalado del 31 de diciembre de 1999.

    Finalmente la Ley 24 de 2000, amplia el plazo para las solicitudes presentadas dentro de los tres meses siguientes a la promulgación de la misma.

    La norma que regía al momento de la solicitud era la Ley Nº 8 del 6 de febrero de 1997, modificada por la Ley Nº 1 del 4 de enero de 2000, que señalaba como fecha límite para presentar la solicitud el 31 de diciembre de 1999, por lo que la misma se encuentra extemporánea ...".

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.

    Mediante Vista Nº 069 de 10 de febrero de 2004, la representante del Ministerio Público, solicita a la Sala que desestime las pretensiones de la parte actora, y en su lugar, se declare la legalidad de la Resolución Nº 2289 de 2 de agosto de 2000, emitida por la Caja de Seguro Social. A su criterio, la actuación de la entidad pública se efectuó ciñéndose a los parámetros legales, de manera que no han sido infringidas ninguna de las normas invocadas por la parte demandante.

    IV.DECISIÓN DE LA SALA.

    Una vez cumplidos los trámites previstos para estos procesos, corresponde a los integrantes de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia pasar a dirimir el fondo del presente litigio.

    En primer lugar, observa la Sala que la disconformidad del demandante radica en la no concesión, por parte de la Caja de Seguro Social, del derecho a jubilación especial que corresponde a la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO, por haber laborado durante un periodo de veintiocho (28) años como educadora en el Ministerio de Educación.

    A foja 1 del expediente administrativo se aprecia la solicitud de la asegurada ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO, fechada 27 de junio de 2000, y presentada ante el Departamento de Pensiones y Subsidios de la Caja de Seguro Social.

    Como resultado de la evaluación realizada por la entidad demandada, la Comisión del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales de los Servidores Públicos profirió el acto impugnado mediante el cual no se accede a la petición de jubilación de la actora, por considerar que la misma no cumple con el requisito de años de servicio previsto en la Ley.

    El acto demandado de ilegal fue reformado mediante la Resolución No. 475-02 de 11 de julio de 2002, emitida por la Comisión de Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, mediante el cual se resuelve modificar la Resolución C.F.C. Nº2289 de 2 de agosto de 2000, en el sentido de no acceder a la jubilación especial formulada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA toda vez que no efectuó la solicitud dentro del término señalado por la Ley.

    La determinación de la institución de negar a la petente su solicitud de jubilación es confirmada por la Comisión de Apelaciones del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, en Resolución No. 104-2202-C.A.F.C. de 31 de octubre de 2002.

    La Corte, al adentrarse en el análisis de los cargos de ilegalidad imputados, observa que los mismos prosperan en base a las consideraciones que detallamos en las líneas siguientes.

    Esta Superioridad constata que la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO, con seguro social Nº 06-7711, inició labores en el Ministerio de Educación desde el mes de abril de 1971 hasta la actualidad. Esta aseveración se ve reflejada en la certificación expedida por el Director de Personal del Ministerio de Educación que reposa a foja 75 del expediente.

    La parte actora aduce que, tal como lo estipula la Ley Nº 8 de 6 de febrero de 1997 y la Ley Nº 1 de 4 de enero de 2000, la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO, al 31 de diciembre de 1999, cumplía con los requisitos para acceder a la jubilación especial que reclamaba ante la Caja de Seguro Social. Señala igualmente que no se puede imputar como negligencia de la parte solicitante, el no haber formulado la solicitud antes del 31 de diciembre de 1999, dado el reconocimiento tardío que realiza el Ministerio de Educación con relación a la licencia sin sueldo concedida a la señora ESPINOSA durante la década de los años setenta.

    En el presente caso, un estudio del expediente administrativo, de las constancias procesales y de las resoluciones impugnadas, demuestra a esta Sala que el funcionario demandado no se acogió a la normativa contenida en la Ley Nº 24 de 27 de junio de 2000, en perjuicio de los intereses de la educadora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO.

    Ello es así, toda vez que la Ley Nº 24 de 27 de junio de 2000, que era la norma vigente al momento de resolver la solicitud de jubilación formulada por la señora ESPINOSA SANTIAGO, reforma el artículo 1º de la Ley Nº 8 de 1997, modificada por la Ley 1 de 2000, en el sentido de extender el plazo para los servidores públicos que hasta el 31 de julio de 2000, cumpliesen con los requisitos para obtener un beneficio del Fondo Complementario o una jubilación especial.

    Adicional a lo anterior, la misma Ley Nº 24 de 2000 establece en su artículo 3 lo siguiente:

    "Artículo 3. La presente Ley es de orden público e interés social, tendrá efectos retroactivos y entrará en vigencia a partir de su promulgación".

    Así las cosas, el funcionario demandado debía, al momento de resolver la solicitud de jubilación entablada, aplicar el artículo 3º de la Ley Nº 24 de 2000, en beneficio de la educadora ESPINOSA SANTIAGO, y por ende, reconocer como válida la fecha de presentación de la petición de jubilación incoada, tomando en consideración que ese fue el argumento esbozado por la entidad demandada para no acceder a la solicitud de jubilación por antigüedad de servicios formulada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO.

    La propia Ley Nº 24 de 27 de junio de 2000 faculta a la Comisión del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales y a la Comisión de Apelaciones del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, para conocer de todas las solicitudes presentadas dentro del plazo indicado, siempre y cuando los solicitantes hayan completado los veintiocho (28) años de servicio al 31 de mayo de 2000.

    Tal y como se indicara en párrafos anteriores, la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO inició labores en el Ministerio de Educación en el año de 1971, concediéndosele una licencia sin sueldo del periodo comprendido de 1971 a marzo de 1973, por haber participado en el Plan de Formación Intensiva de Profesores de Matemáticas, Ciencias e Inglés, aprobado mediante Decreto Nº 848 de 10 de diciembre de 1971. Sumado a lo anterior, y tal y como consta a foja 12 del expediente administrativo, la señora ENILDA ESPINOSA mantenía hasta el mes de noviembre de 1998, un total aproximado de 338 cuotas aportadas a su cuenta individual en la Caja de Seguro Social, lo que supera con creces el mínimo de cuotas exigidas para solicitar el derecho a jubilación por antigüedad de servicios.

    Finalmente, la Sala considera relevante resaltar que la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO al 31 de diciembre de 1999, cumplía con todos los requisitos para obtener su derecho a jubilación, y que el reconocimiento tardío de la licencia con sueldo durante el periodo señalado con anterioridad, por parte del Ministerio de Educación, concedida mediante el Resuelto Nº 1520 de 27 de septiembre de 2000, modificado por el Resuelto Nº 31 de 18 de enero de 2002, no constituye óbice para admitir la existencia del derecho adquirido por la educadora ESPINOSA SANTIAGO, con relación a los años de servicio como funcionaria del Ministerio de Educación.

    Luego de analizar los argumentos en que se sustenta la demanda, conjuntamente con el resto de la documentación que reposa en el expediente, la Sala concluye que le asiste razón a la parte actora.

    Como consecuencia de lo anterior, la jubilación por antigüedad de servicios con base a ley especial solicitada por la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO en este negocio, se considera justa y equitativa, y así debe reconocerlo esta Superioridad.

    Por consiguiente, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA QUE ES NULA, POR ILEGAL, la Resolución C.F.C. Nº 2289 de 2 de agosto de 2000, dictada por la Comisión del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales de los Servidores Públicos de la Caja de Seguro Social, y sus actos confirmatorios; y, ORDENA a esta entidad que otorgue a la señora ENILDA ESTHER ESPINOSA SANTIAGO, con seguro social Nº 06-7711, el derecho a jubilación especial, a partir de la fecha que corresponda.

    NOTIFÍQUESE.

    ADÁN ARNULFO ARJONA L.

    ARTURO HOYOS -- WINSTON SPADAFORA FRANCO

    JANINA SMALL (Secretaria).