El derecho administrativo como pilar de la democracia
| Autor | Dr. Jorge Rivera Staff |
| Páginas | 130-139 |
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Hemos de iniciar esta reflexión partiendo de la premisa que la democracia es un concepto de gran amplitud, la cual como objeto de estudio, es generalmente abordada desde las ciencias políticas y la sociología, y en el caso específico de las ciencias jurídicas, el acercamiento se produce desde el derecho Constitucional.
Si bien en nuestro caso, no se trata de evitar, sobrepasar o solapar las especialidades de cada una de estas disciplinas, merece destacarse en esta ocasión las decisivas contribuciones (muchas veces menos reconocidas por la mayor cotidianeidad de la gestión en la administración pública) que el derecho Administrativo aporta en torno a la construcción de una sociedad y un Estado cada vez más democrático.
En este primer acercamiento debemos explorar de qué forma la administración pública es un factor que inluye en el fortalecimiento de la democracia, y a su vez cómo la teoría y práctica de un Estado democrático inluye (por no decir que determina) no sólo a la administración pública, sino al poder ejecutivo en su totalidad.
Desde que, a partir de la independencia de los Estados Unidos de América y la Revolución Francesa en el último cuarto del siglo XVIII, se empezaron a dar aplicaciones concretas a la teoría política de que la soberanía y el poder del Estado emana del pueblo y no del monarca; y la necesaria separación de
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las funciones (poderes) del mismo, han existido discusiones sobre la preponderancia que el poder ejecutivo tenga en la relación con los otros poderes, principalmente con el legislativo.
Al inal, aunque se hayan desarrollado regímenes de gobierno de tipo parlamentarios o de tipo presidencialistas, por diversas razones2el poder ejecutivo ha emergido con mayor peso relativo frente a los otros dos.
Esto ha determinado que el diseño, características y práctica en torno al ejercicio del poder ejecutivo, hayan inluenciado en la mayoría de los casos, sino ya determinado, el tipo de democracia existente o inclusive la ausencia de esta.
Teniendo claros estos antecedentes, no es casualidad entonces, que cuando caliicamos las características o elementos democráticos de un Estado, generalmente nos referimos al tipo de elección y ejercicio de los encargados de la jefatura del gobierno, quienes a su vez tienen como auxiliar inmediato y primordial a la administración pública para llevar a cabo sus actividades y funciones. Es por ello que del derecho Administrativo, como marco regulatorio de la administración y el gobierno, tiene un papel tan fundamental en el fortalecimiento de la democracia.
Intentar relacionar estos conceptos no deja de tener diicultades, ya que hemos de tener en cuenta categorías como el Estado de Derecho3, formas y sistemas de gobierno, relaciones de acceso y ejercicio del poder o los valores subyacentes en los grupos de una sociedad o nación determinada. En in, categorías que a todas luces son mayormente objeto de estudio de la ciencia política, de la sociología o en todo caso del derecho constitucional.
Como hemos mencionado, el análisis de dichas nociones desde la perspectiva de la ciencia del derecho, es principalmente abordado por el derecho Constitucional, en virtud de su vinculación con la teoría del Estado y la organización política que en un momento y lugar dado ciertas sociedades deciden que han de asumir tanto para su convivencia interna como con el resto de los países del orbe.
Es por esta derivación directa de su objeto de estudio, y a pesar de sus claras vinculaciones4, por la cual el derecho Constitucional frente al derecho Administrativo, tiende a ser favorecido, como punto de partida o marco de referencia en cuanto al análisis y razonamiento de la democracia, ya sea teórica o prácticamente. Para el caso concreto de nuestro país, no en vano, nuestra Carta Magna se denomina “Constitución Política de la República de Panamá”, precisamente por asimilar que dicho pacto fundamental es producto de un acuerdo político de la sociedad que se releja en un texto conforme a los elementos de fondo y de forma, del derecho Constitucional5.
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Si bien, tenemos clara esta realidad y que además nos parece adecuada esta preeminencia del derecho Constitucional sobre temas relativos a la democracia, no es menos cierto que desde el derecho Administrativo también se han realizado aportes apropiados y especíicos al fortalecimiento de la democracia, principalmente en los aspectos inherentes a la limitación funcional y orgánica de la discrecionalidad del poder ejecutivo, el cual sigue siendo de alguna manera un resabio de las épocas en que el Estado absoluto era la norma.
Igualmente, estrechamente vinculado a esta gradual limitación o acotación de la discrecionalidad ejecutiva, desde el derecho Administrativo y otras disciplinas aines también se han aportado diversos mecanismos y herramientas que incentivan o mejoran la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la gestión pública.
Un breve recuento a la práctica doctrinal, jurisprudencial y legal nos puede dar fe de esta aseveración.
Luego de establecer un marco conceptual, en el cual apreciamos los vínculos entre la administración pública, el derecho Administrativo y un primer acercamiento a una noción de democracia, debemos presentar algunos rasgos o elementos que concreten la teoría y práctica de nuestro sistema de gobierno y de administración pública, a in de tener elementos de juicio más apropiados, que nos permitan valorar en su justa dimensión los aportes que el derecho Administrativo ha realizado a nuestra democracia.
Hay que señalar además que estos rasgos y elementos de nuestra realidad, están determinados en gran medida o por lo menos muy inluenciados por nuestro devenir histórico en lo político, económico, social y hasta cultural.
Si bien, la República de Panamá desde su inicio en el año 1903, desde el punto de vista formal, ha contado con partidos políticos y elecciones periódicas durante gran parte del siglo XX, la realidad histórica nos ha mostrado que durante esa época, las prácticas clientelistas y de irrespeto al sufragio popular bajo diversos métodos dejaban mucho que desear con relación a una concepción de democracia tal como podemos entenderla hoy en día. Producto de esta realidad, la administración pública no tuvo un desarrollo adecuado, desde el punto de vista funcional ni organizacional, por lo que los avances fueron muy pocos y excepcionales.
Posteriormente, a inales de la década de los años 60, en virtud de este deterioro cada vez más palpable de la actividad política, electoral y partidaria, se crean las condiciones para un golpe de estado por parte de los estamentos militares, quienes justiican sus acciones en dicho nivel de desgaste de la clase política. Se toman una serie de medidas y se prescriben los partidos políticos en primer lugar, para dar paso paulatinamente a una denominada democracia popular de base o “poder popular”. Este esquema, aunque abrió oportunidades para la participación política de grupos y sectores que hasta ese momento no la habían tenido, en la práctica mantuvo el ejercicio del poder bajo las directrices de un grupo reducido de dirigentes.
Durante esta etapa, se potenció el papel del Estado en la economía, se tecniicó en gran parte la burocracia estatal, pero se mantuvieron elementos de discrecionalidad administrativa en el ejercicio de las funciones y no se profesionalizó la selección y evaluación del personal de la administración pública.
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Esta situación no sólo se mantuvo durante muchos años, sino que se agravó con la crisis política de inales de los años 80 y sus serias limitaciones a las libertades individuales y cuestionamientos al proceso electoral del año 1989, terminando con la cruenta invasión por parte de los Estados Unidos de América a nuestro pequeño país ese mismo año.
Con la nueva realidad que se planteó en Panamá a partir del año 1990, es que por primera vez podríamos hablar de que contamos con elementos mínimos que coniguran una democracia formal, tal cual es concebida la misma según los más básicos elementos teóricos, y con atisbos de consolidar paulatinamente un Estado de Derecho.
Es precisamente este lapso a partir de 1989, el que hemos utilizado como marco temporal para exponer algunas de las más decisivas contribuciones que el derecho Administrativo ha aportado al fortalecimiento de la democracia panameña.
Partiendo de esta realidad histórica condicionada tanto por antecedentes distantes como aquellos más inmediatos, aunque podamos caliicar actualmente nuestro sistema político como democrático, el mismo adolece de una gran preeminencia del poder ejecutivo sobre el legislativo y el judicial, especíicamente de la igura del presidente y su gobierno por sobre la administración pública (presidencialismo) y de dicho ente central frente a los gobiernos locales o territoriales (centralismo).
Una vez que hemos especiicado el marco temporal de nuestro análisis y de establecer las características...
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