Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 15 de Octubre de 2019

Ponente:Luis Ramón Fábrega Sánchez
Fecha de Resolución:15 de Octubre de 2019
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Luis Ramón Fábrega Sánchez

Fecha: 15 de octubre de 2019

Materia: Tribunal de Instancia

Expediente: 861-16

VISTOS:

La firma forense MORGAN & MORGAN, actuando en nombre y representación de la sociedad PANAMA PORTS COMPANY, S., ha presentado ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia demanda contencioso administrativa de nulidad para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N° ACP-AD-RM16-31, emitida por el Administrador de la AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ (fs. 3-31).

Al proceder al examen de admisibilidad de dicha demanda, el Tribunal se percata que la parte actora ha solicitado la suspensión provisional de los efectos de la citada Resolución ACP-AD-RM16-31 de 5 de octubre de 2016 (fs. 26-29); petición que nos avocamos a resolver enseguida, no sin antes determinar cuál es el acto administrativo impugnado, así como los argumentos que fundamentan la solicitud impetrada.

I.A. administrativo impugnado.

Mediante la Resolución N° ACP-AD-RM16-31 de 5 de octubre de 2016, acusada de ilegal, el Administrador de la AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ resolvió lo siguiente:

"PRIMERO: Aprobar el Estudio de Impacto Ambiental Categoría II, que se adjunta a la presente Resolución como Anexo I y que fuera realizado por la empresa Environmental Resources Management para la Autoridad del Canal de Panamá, para el proyecto de diseño, construcción, desarrollo y operación de un puerto de trasbordo de contenedores en el área de Corozal Oeste del Canal de Panamá, corregimiento de Ancón, distrito y provincia de Panamá, con todos las medidas de mitigación y Plan de Manejo Ambiental contemplados en el referido estudio.

SEGUNDO

Señalar que la aprobación de este estudio, queda condicionado al cumplimiento estricto de los términos y condiciones establecidos para la actividad indicada que se detallan en el Anexo I de la presente Resolución y cuyo cumplimiento es de obligatorio cumplimiento para el futuro concesionario y sus contratistas.

TERCERO

La presente Resolución regirá a partir de su expedición."

..." (fs. 96-97).

  1. Fundamento de la solicitud de suspensión provisional.

Al sustentar la presente solicitud de suspensión provisional, la apoderada judicial de la sociedad PANAMA PORTS COMPANY, S., señala, en lo medular, lo siguiente:

"D.F. boni iure:

La apariencia de buen derecho, conlleva a que prima facie la demanda esté debidamente fundada, revestida de credibilidad y que el acto cuestionado se encuentre teñido de ilegalidad manifiesta.

Resulta evidente, que la Resolución emitida por el ADMINISTRADOR de la AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ adolece vicios de nulidad absoluta, ya que no solamente fue dictado por una autoridad incompetente, siendo que la entidad rectora a nivel nacional y por mandato legal en materia ambiental es el Ministerio de Ambiente y no la AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ; sino que, además, la Resolución impugnada fue dictada con prescindencia de las normas vigentes en materia ambiental, específicamente la Ley General del Ambiente.

Que nuestra acción es legítima y fundada, al ser promovida en ejercicio de la acción popular y siendo encaminada contra un acto administrativo del cual nuestra mandante no es parte, pero el cual le es de interés en salvaguarda de los derechos sociales fundamentales de conservación del medio ambiente.

D.P. in mora:

En cuanto al peligro en la demora, se traduce en que el acto impugnado de no ser suspendido pueda acarrear un daño grave, considerable y no fácilmente reparable.

Tenemos así que, el acto administrativo atacado aprueba el EIA del proyecto de diseño, construcción, equipamiento y operación de un puerto para el trasbordo de contenedores. Dicho EIA autoriza la ejecución de un proyecto que causa significativos impactos al ambiente, a pesar de que no cumple con los requisitos y formalidades exigidos por nuestro ordenamiento jurídico. Esta situación no solamente ha surgido de la infracción de normas jurídicas vigentes, sino que pone en peligro derechos sociales que tanto la AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ, como el Ministerio de Ambiente, están investidos para garantizar y resguardar.

La afectación que puede generar el iniciar un proyecto de esta naturaleza sin haber cumplido con las formalidades y trámites que exigen las leyes en materia ambiental, supone una amenaza grave a la protección del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales, los cuales están amparados constitucionalmente.

De no suspenderse los efectos del acto administrativo atacado, se causaría una grave afectación al medio ambiente, de llevarse a cabo el proyecto sin cumplir con la normativa ambiental vigente y sin ser supervisado y fiscalizado con los correspondientes sistemas de frenos y contrapesos que contempla nuestro ordenamiento jurídico, rol que le corresponde a través de la entidad rectora en materia ambiental, el Ministerio de Ambiente.

...

Al haberse aprobado el EIA del proyecto de diseño, construcción, equipamiento y operación de un puerto para el trasbordo de contenedores por una autoridad incompetente y sin cumplir con los requisitos mínimos de Ley, se ha vulnerado la integridad del ordenamiento jurídico de forma manifiesta." (fs. 27-29).

CONSIDERACIONES Y DECISIÓN DE LA SALA TERCERA.

Tomando en consideración el tipo de acto administrativo cuyos efectos se solicita sean suspendidos provisionalmente, así como las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición de esta medida cautelar, los Magistrados que integran la Sala Tercera hacen las siguientes acotaciones:

La medida cautelar de suspensión provisional se encuentra regulada en la Ley 135 de 1943 y sus modificaciones, exclusivamente en sus artículos 73 al 77. Así, tenemos que el artículo 73 establece lo siguiente: "El Tribunal de lo contencioso-administrativo en pleno puede suspender los efectos de un acto, resolución o disposición, si a su juicio, ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave", de lo cual se desprende con claridad que se trata de una potestad discrecional que se le reconoce a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia para suspender los efectos del acto administrativo impugnado si, en su opinión, ello es necesario para evitar un perjuicio grave e inminente.

En relación con los requisitos que deben concurrir para que la suspensión provisional del acto sea decretada, la jurisprudencia de este Tribunal ha sido uniforme al referirse a dos exigencias imprescindibles, a saber: la apariencia de buen derecho o "fumus boni iuris", lo que significa que del acto administrativo impugnado se vislumbra una violación clara y manifiesta o notoria al ordenamiento jurídico; y el perjuicio notoriamente grave o "periculum in mora", que no es más que el daño grave e inminente que se puede ocasionar, producto de la ejecución de la actuación demandada.

Sin embargo, nuestra legislación también prevé una serie de supuestos bajo los cuales el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no puede acceder a esta medida cautelar. Se trata del artículo 74 de la Ley 135 de 1943, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 74. No habrá lugar a suspensión provisional en los siguientes casos:

1. En las acciones referentes a cambios, remociones, suspensión o retiro en el personal administrativo, salvo los casos de empleados nombrados para períodos fijos;

2. En las acciones sobre monto, atribución o pago de impuestos, contribuciones o tasas;

3. Cuando la acción principal esté prescrita;

4. Cuando la ley expresamente lo dispone.

En este orden de ideas, es preciso indicar que el artículo 126 de la Ley 19 de 1997, Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá, establece lo que a continuación se cita:

"Artículo 126. En ningún caso podrá decretarse, en la jurisdicción contencioso-administrativa, la suspensión provisional de cualquier acto de la Autoridad demandado ante aquella; ni procede la suspensión del acto de la Autoridad recurrido en amparo de garantías constitucionales".

Como se observa, la norma es clara al disponer que cuando se demande la ilegalidad de un acto administrativo emitido por la Autoridad del Canal de Panamá, no podrá ordenarse la suspensión provisional de los efectos del mismo; siendo éste precisamente el supuesto en el cual se enmarca la Resolución N° ACP-AD-RM16-31 de 5 de octubre de 2016, acusada de ilegal, a través de la cual el Administrador de la AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ aprobó el Estudio de Impacto Ambiental, Categoría II, para el proyecto de diseño, construcción, desarrollo y operación de un puerto de trasbordo de contenedores en el área de Corozal Oeste del Canal de Panamá, corregimiento de Ancón, distrito y provincia de Panamá, con todas las medidas de mitigación y Plan de Manejo Ambiental contempladas en el referido estudio; razón por la cual este Tribunal, sin entrar en mayores consideraciones, procederá a negar la solicitud formulada por la parte actora.

Éste ha sido el criterio adoptado por la Sala Tercera en situaciones simulares a las que ahora se analiza, siendo un ejemplo de ello el Auto de 30 de marzo de 2015, cuya parte medular dice así:

"DECISIÓN DE LA SALA TERCERA

En primer término, es pertinente señalar que la suspensión provisional del acto administrativo es una potestad discrecional conferida a la Sala Tercera de la Corte Suprema, por disposición expresa del artículo 73 de la Ley 135 de 1943. Ello, siempre y cuando el acto acusado no se encuentre recogido en alguno de los supuestos previstos en el artículo 74 de la Ley N° 135 de 1943, que de manera explícita, niega la posibilidad de ordenar la suspensión provisional de actos administrativos en cuatro (4) circunstancias a saber:

'Artículo 74. No habrá lugar a suspensión provisional en los siguientes casos:

1-En las acciones referentes a cambios, remociones, suspensión o retiro en el personal administrativo, salvo los casos de empleados nombrados para períodos fijos;

  1. En las acciones sobre monto, atribución o pago de impuestos, contribuciones o tasas;

  2. Cuando la acción principal esté prescrita;

  3. Cuando la Ley expresamente lo dispone.' (Lo resaltado es del Tribunal).

Después de haber analizado las constancias procesales, la Sala concluye que en el caso bajo estudio no procede decretar la suspensión provisional del acto administrativo acusado de ilegal; toda vez que el artículo 126, en concordancia con el artículo 134 de la Ley N° 19 de 11 de junio de 1997: 'Por la que se organiza la Autoridad del Canal de Panamá', taxativamente disponen que no podrá la jurisdicción de lo contencioso administrativo, decretar suspensiones provisionales de cualquier acto emitido por la Autoridad del Canal de Panamá, y recurrido ante dicha instancia judicial. Además, se establece que al haber contradicciones entre diversas leyes, tendrá prelación la Ley Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá y sus Reglamentos. Las normas en mención estipulan al tenor literal, lo siguiente:

'Artículo 126. En ningún caso podrá decretarse, en la jurisdicción contencioso administrativa, la suspensión provisional de cualquier acto de la Autoridad demandado ante aquella; ni procede la suspensión del acto de la Autoridad recurrido en amparo de garantías constitucionales.' (el subrayado es de la Sala)

'Artículo 134. Cuando exista conflicto entre lo estipulado en esta Ley o en los reglamentos que en desarrollo a ella se dicten, y cualquier ley, norma legal o reglamentaria o contrato-ley de concesión o de otra índole en que sea parte o tenga interés el Estado, directamente o a través de alguna de sus entidades o empresas, distinta de la Autoridad, sea de carácter general o especial, nacional o municipal, la Ley Orgánica de la Autoridad y sus reglamentos tendrán prelación.'

En consonancia con las disposiciones transcritas, y la ordenanza expresa del artículo 74, numeral 4 de la Ley N° 135 de 1943, conforme fue modificada por la Ley N° 33 de 1946, y relacionada con los artículos 126 y 134 de la Ley N° 19 de 11 de junio de 1997, no es dable la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, esto es, la Resolución N° ACP-IAC-RM14-C-292656-02 de 18 de septiembre de 2014, emitida por la Autoridad del Canal de Panamá (ACP).

Vale la ocasión advertir, que en fallo de 26 de marzo de 2009, respecto a una acción de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 126 de la Ley N° 19 de 11 de junio de 1997, que según el proponente, desconocía las facultades de la jurisdicción contencioso administrativa, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia declaró: que no era inconstitucional dicha norma.

De igual modo, resulta pertinente señalar que la anterior consideración, en modo alguno, constituye un criterio final o determinante para el pronunciamiento de fondo que en su momento será emitido por quienes integran esta máxima corporación de justicia, que gira en torno a la legalidad o ilegalidad de la actuación recurrida.

En mérito de lo expuesto, los Magistrados que integran la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ACCEDEN a la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución N° ACP-IAC-RM14-C-292656-02 de 18 de septiembre de 2014, emitida por la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones."

En consecuencia, de conformidad con el numeral 4 del artículo 74 de la Ley 135 de 1943, en concordancia con el artículo 126 de la Ley Orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá, y con la jurisprudencia que al respecto ha emitido este Tribunal, no se accederá a la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución N° ACP-AD-RM16-31 de 5 de octubre de 2016, emitida por el Administrador de la AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ.

Para finalizar, es importante dejar consignado que la opinión dada en esta incipiente etapa del proceso no compromete el criterio que posteriormente se expondrá en la sentencia que decida el fondo del mismo.

PARTE RESOLUTIVA

Por las consideraciones previamente expuestas, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ACCEDE A LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de la Resolución N° ACP-AD-RM16-31, emitida por el Administrador de la AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ.

N.,

LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

ABEL AUGUSTO ZAMORANO -- CECILIO A. CEDALISE RIQUELME

KATIA ROSAS (Secretaria)