Fallo N° S/N. Por el cual se declara que no es inexequible, en su conjunto, el proyecto de ley no.726 de 2021 “que crea el certificado negociable para pago de prima de antigüedad de los servidores públicos”.
| Fecha de publicación | 27 Febrero 2025 |
| Fecha | 22 Enero 2025 |
| Emisor | CORTE SUPREMA DE JUSTICIA |
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 20251
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REPÚBLICA
DE
PANAMÁ
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CORTE
SUPREMA
DE
JUSTICIA. -PLENO-
PANAMÁ,
VEINTIDÓS
(22)
DE
ENERO
DE
DOS
MIL
VEINTICINCO
(2025).
VIS
TOS:
El
Pleno de
la
Corte Suprema de Justicia, conoce de
la
Objeción
de Inexequibilidad,
en
el
fondo, presentada
por
el
entonces presidente
de
la
República de Panamá, Laurentino Cortizo Cohen, contra
el
Proyecto de Ley
Nº726
de
2021,
"Que crea
el
Certificado Negociable
para Pago de Prima de Antigüedad de los Servidores Públicosº,
aprobado por insistencia
en
tercer
debate
por
la
Asamblea Nacional,
correspondiente a
la
sesión ordinaria de 29 de agosto de
2022.
La
presente Objeción de Inexequibilidad fue admitida mediante
Resolución de
14
de diciembre de
2022,
corriéndose traslado
al
Procurador de
la
Administración, por
el
término
de diez
(10)
días para
que emitiera concepto; posteriormente
se
continuó con los
trámites
previstos
en
los artículos
2564
y siguientes del Código Judicial. Por tal
razón,
el
Pleno de
la
Corte procede a
confrontar
el
texto
del Proyecto
de Ley con
la
Normativa Fundamental.
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 20252
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NORMAS
OBJETADAS
DE
INEXEQUIBLES
En
el
escrito
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de
Inexequibilidad
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crea
el
Certificado
Negociable
para
Pago
de
Prima
de
Antigüedad
de
los
Servidores
Públicos"
LA ASAMBLEA
NACIONAL
DECRETA:
"Artículo
1.
Se reconoce el pago de
la
prima
de
antigüedad
como
un
derecho
adquirido
en beneficio de los
servidores
públicos que se hayan desvinculado
laboralmente
de las
entidades
públicas del Estado, a razón de una
semana
del
último
salario
devengado
por
cada año laborado en
forma
continua,
aunque
sea en
diferentes
entidades
del
sector
público.
Artículo
2.
Se
autoriza
la
creación del
Certificado
Negociable
para Pago de Prima de
Antigüedad
de los
Servidores
Públicos,
conocido como CEPPAN, en
el
Estado
panameño,
a fin de
reconocer
el derecho
correspondiente
a estos
servidores
y
exservidores
públicos.
Artículo
3.
El
Ministerio de Economía y Finanzas, en
coordinación con
el
Departamento
de Cuentas
Individuales
de la
Caja de Seguro Social,
la
Contraloría General de la República y
las
instituciones
en las
que
labora o laboró
la
persona
acreedora
a este pago, realizarán
el
cálculo
comprobado,
que
brindará
la
información
completa
sobre
el
monto
total
a
ser
pagado en
concepto de
prima
de
antigüedad
al
exservidor
que lo solicite.
Artículo
4.
Le
corresponderá
a
la
Contraloría General de la
República
verificar
todo
lo
concerniente
a la
evaluación,
confección,
programación
de los pagos
correspondientes
y
entrega
de los CEPPAN, así como
la
habilitación de una oficina
provisional
responsable de
cumplir
con los
objetivos
de
la
presente
Ley, y al Ministerio de Economía y Finanza
coordinar
con las
instituciones
públicas
todo
lo
relacionado con las
previsiones
presupuestarias
y
la
comunicación
al público sobre
el
lugar,
la
fecha y la
metodología
que se
utilizará
para
entrega
de
los CEPPAN.
Artículo
S.
En
caso de pérdida del CEPPAN, el
beneficiario
deberá
presentar
la debida
notificación
por
escrito,
junto
con la
copia
cotejada
de la
denuncia,
en la oficina de asistencia
administrativa
de
CEPPAN
correspondiente,
para su anulación.
Aunado
a lo
anterior,
deberá
solicitar
por
escrito
la
reposición del
documento
de pago, para su debida evaluación. Una vez
aprobada,
la
información
deberá
ser
remitida
a
la
entidad
bancaria
correspondiente,
Banco Nacional de Panamá, Caja de
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 20253
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Ahorros
y
otras
entidades bancarias de
carácter
privado,
que
realicen el
trámite
de compra de los
CEPPAN
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Artículo
6.
Los herederos o beneficiarios de los
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públicos fallecidos podrán
tramitar
el
pago de
la
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antigüedad
a
través
del
procedimiento
descrito
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Articulo
7.
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derecho a la
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por
razón de renuncia, despido, pensión de invalidez pór
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enfermedad
no profesional o pensión
por
incapacidad
permanente
absoluta
por
riesgo profesional, sin que a la fecha
haya sido satisfecha,
tendrán
el
derecho a
que
se
les cancele
la
prima
de
antigüedad,
considerando
el
periodo hasta su
desvinculación laboral.
Los servidores públicos que se hayan desvinculado del servicio
público y
posteriormente
volvieron
a
prestar
servicios en
el
Estado generan un nuevo periodo, que deberá
ser
satisfecho al
momento
de cesar sus labores.
Cada
entidad
del Estado debe realizar las reservas
presupuestarias,
a fin de cancelar
la
prima
de
antigüedad
a la
terminación
de la relación laboral.
Artículo
8.
Los servidores públicos que se hayan desvinculado
del
sector
público y que
se
encuentren
activos como resultado de
una
posterior
contratación
con una
entidad
del Estado podrán
renegociar
los respectivos
montos
que le correspondan en
el
Banco Nacional de Panamá,
la
Caja de Ahorros y
otras
instituciones
bancarias que
tengan
a bien
asumir
dicho
compromiso.
Artículo
9.
La Contraloría General de
la
República de Panamá
tendrá
la
facultad de
elaborar
un
manual
de todos los
procedimientos
administrativos
relacionados con
el
pago de los
CEPPAN.
Artículo
10.
El
Ministerio de Economía y Finanzas y la
Contraloría General de
la
República serán los responsables de
redimir
los
montos
que
se
deriven
de los cambios
que
realicen los
extrabajadores,
o aquellos que se
mantengan
activos en
el
servicio público y que hayan sido endosados a las
instituciones
financieras mencionadas, Banco Nacional de Panamá, Caja de
Ahorros
u
otras
instituciones
bancarias de nivel
privado,
que
adquieran
el
CEPPAN
se
redimirán
en
el
primer
semestre
del año
2025.
Artículo
11.
Los servidores públicos pensionados
que
se
encuentren
ejerciendo funciones,
al
momento
de
presentar
su
renuncia al cargo y recibir
su
liquidación, solo podrán
ser
contratados
por
necesidad
urgente
de
la
institución
por
servicios
especiales.
Artículo
12.
Esta Ley comenzará a
regir
el día
siguiente
al de
su
promulgación.
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 20254
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COMUNÍQUESE
Y
CÚMPLASE
Proyecto
726
de
2021
aprobado
Justo
Arosemena,
ciudad
de
Panamá,
a los
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 20255
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el
certificado negociable para
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servidores públicos, conocido como
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obligaciones que, conforme a
la
naturaleza organizativa de
la
administración pública,
le
corresponde
al
Órgano Ejecutivo.
Con
relación a
la
violación del artículo
159,
numeral
12
de la
Constitución Política, manifiesta que
le
compete
al
Órgano Ejecutivo
la
determinación de
la
estructura de
la
administración nacional, mediante
la
creación de ministerios, entidades autónomas, semiautónomas,
empresas estatales y demás establecimientos públicos y de
forma
privativa,
la
distribución de sus funciones y negocios, con
el
fin de
asegurar
la
eficacia de sus funciones
administrativas;
por
lo que,
el
Proyecto de Ley
Nº726
de 2021 infringe esta competencia, cuando
el
legislador pretende asignarle funciones a instituciones como
el
Ministerio de Economía y Finanzas,
la
Caja de Seguro Social y
la
Contraloría General de
la
República,
en
el
caso de esta
última,
al
disponer que debe habilitar una oficina que será responsable de
cumplir
con los objetivos de
la
propuesta de Ley.
Además, manifiesta que
el
Proyecto de Ley plantea que
el
Ministerio de Economía y Finanzas elaborará los cálculos respectivos
de quienes soliciten
el
reconocimiento de
la
prima de antigüedad, en
coordinación con
la
Caja de Seguro Social,
la
Contraloría General de
la
República y las entidades
en
las que laboró
la
persona, que no son
funciones que les corresponde
asumir
a esas instituciones públicas, ya
que estos cálculos deben ser asumidos por las entidades
en
donde
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 20256
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Proyecto
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constitucional, ya que las propuestas de estructuras de
la
administración nacional deben
surgir
del Órgano Ejecutivo y no del
Legislativo. Por lo que, a
su
criterio,
la
habilitación de una oficina
en
la
Contraloría General de
la
República, violenta los artículos 279 y 280
de
la
Constitución Política.
III.
OPINIÓN
DE LA
PROCURADURÍA
DE LA
ADMINISTRACIÓN
Mediante Vista Fiscal Nº360 de 20 de marzo de 2023
(f.50-72),
la
Procuradora de
la
Administración Encargada, Licenciada María Lilia
Urriola de Ardila, emitió
su
opinión acerca de
la
Objeción de
Inexequibilidad
en
contra del Proyecto de Ley
Nº726
de 2021.
En
tal sentido señaló que: "los artículos 4 y 10 del Proyecto de
ley impugnado, vulneran
la
Constitución Política de
la
República,;;
por
lo cual solicita
al
Pleno de
la
Corte Suprema de Justicia
la
declaración
que
"SON
INEXEQUIBLES
los
precitados
artículos
del
Proyecto
de
Ley
726
de
2021
"Que crea
el
certificado negociable para pago de
prima de antigüedad de los servidores públicos".
Indicó
la
Procuradora de
la
Administración Encargada que
al
Órgano Legislativo no
se
le
atribuye
la
facultad exclusiva de
promover
la
creación de una oficina
administrativa,
ni de establecer
la
fecha
en
que
el
Estado debe
librar
el
pago de los certificados negociables
al
margen de los métodos constitucionales y legales
previamente
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 20257
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la
propia Carta Magna;
por
lo
que,
en
consecuencia, no sería dable que
uno de estos
se
atribuyera prerrogativas que a nivel de nuestra
Constitución Política no
le
correspondan,
es
así que cada uno debe
mantener
su
estricta independencia operativa y funcional.
Agregó, con respecto
al
argumento
del Ejecutivo que
el
Proyecto
no
tomó
en
consideración que
el
Estado pudiera
contar
con los fondos
para
el
año 2025, que
frente
a
la
viabilidad y conveniencia financiera
de los proyectos de leyes que afecten o puedan
afectar
los ingresos
contemplados
en
el
Presupuesto General del Estado, estos establecen
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una materia cuya ponderación
le
pertenece a
la
Contraloría General de
"'
la
República. Y que
el
mencionado proyecto no contempla ninguna
norma referente a
la
dotación presupuestaria;
es
decir, no define
la
fuente de los fondos.
IV. FASE DE
ARGUMENTOS
ESCRITOS
Cumpliendo con las ritualidades procesales de este
tipo
de
acciones de naturaleza constitucional
se
fijó
en
lista
el
negocio para
que cualquier persona interesada hiciera uso del derecho de
argumentación, con base
al
artículo 2564 del Código Judicial.
No
obstante, vencido
el
referido
término,
no
se
recibió escrito alguno.
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 20258
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V.
CONSIDERACIONES
PREVIAS
A.
Antecedentes.
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Proyecto de Ley
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de Antigüedad de los Servidores Públicos (CEPPAN), ante
la
se
Sr
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ordinaria del Pleno de
la
Asamblea correspondiente
al
7
de
septiembre
de
20211,
en
la
cual explicó
el
antecedente del
anteproyecto y del cual nos
permitimos
citar
un
extracto:
"En días pasados aprobamos algo que
es
muy
simple,
separar
el
nombramiento
de los magistrados de
la
función pública del derecho
adquirido a cobrar, porgue algunos funcionarios han querido
interpretar
que como
el
Organo Ejecutivo desde los
tiempos
del
expresidente Varela a la fecha no han
nombrado
a los magistrados
de
la
administración de
la
función pública, algunos han querido
interpretar
que
el
trabajador
no tiene derecho a
la
prima
de
antigüedad. Sin embargo, hay más de cinco fallos de
la
Corte
Suprema de Justicia que dicen que
el
hecho de que no se hayan
nombrado
a estos magistrados, no da
lugar
a que no se les pague a
los
trabajadores.
Hay instituciones que tienen sus presupuestos
propios, tienen sus reservas que ya han venido pagando esta
prima
de antigüedad, validando lo
que
ha
dicho
la
Corte
en
más de cinco
ocasiones.
Como quiera
que
la experiencia que
tenemos
en esta
materia
dice
que cuando se
trata
de un pasivo laboral con los funcionarios del
Estado, los gobiernos nunca tienen plata, lo que hemos hecho
es
lo
que conocemos como
financiamiento
de segundo piso.
Es
decir, el
Estado cuantifica cuánto
es
la
deuda,
emite
el
documento
negociable, que en este caso se llamaría
CEPPAN
y en un
futuro
no
lejano, proyectado en esta ley para
el
año
2025,
el
Estado redime
estos pagos, que significa que los funcionarios que cambiaron estos
documentos en
el
Banco Nacional o
la
Caja de Ahorros, o
cualquier
banco de
la
localidad que quiera hacer
la
actividad comercial,
entonces
en
el
primer
semestre del año
2025,
el
Estado les pagaría
a estas instituciones que le adelantarían
el
pago a los servidores
públicos.
Es
muy
importante,
para hacer docencia, que se sepa que esta ley
de
la
prima
de antigüedad no
es
un
invento
de esta Asamblea ni de
este
diputado,
esa ley se hizo en
el
año 2013,
la
Ley
127,
y en
el
2017
se
modificó con la Ley 23,
es
decir, desde
el
1 de enero de
2014
se
adquieren los beneficios de esta ley.
Lo
que estamos
haciendo nosotros
es
facilitarles a los
trabajadores
el
cobro y
facilitarle
al
Estado
la
posibilidad de que a
través
de
documento
negociable pueda
cumplir
con
su
deuda. Para
poder
optar
por
una
prima de antigüedad básicamente hay dos condiciones: uno,
pérdida del empleo, ya sea
por
retiro propio del
trabajador
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1Acta de la sesión ordinaria del Pleno de
la
Asamblea del 7 de
septiembre
de 2021
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despido. Y
la
otra,
es
que
ya haya llegado a
la
edad de pensionarse,
es
decir,
mujeres
a los cincuenta y siete y
hombres
a los sesenta y
dos (
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Esta iniciativa legislativa
se
convirtió
en
el
Anteproyecto
de
Ley
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Nº
124-2021
y fue prohijado
en
la
sesión de
la
Comisión
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Salud y Desarrollo Social, correspondiente
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19
de octup'' de 2021i, \
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"Conociendo
la
historia de
la
administración
pública, cada
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hay
que
pagarle una deuda al
servidor
público, nunca
hay
dinero.
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~
Entonces,
por
eso fue
que
presentamos
la
propuesta
de Ley
que,
a
través
de
documentos
negociables, el
servidor
público pueda
cobrar,
es
decir, si de estos 20
mil
trabajadores
hay
alguien
que
el Estado
le
tiene
que pagarle (sic) diez
mil
dólares
(B/.
10,000.00)
y si
nosotros
podemos
hacer
que
esta
propuesta
se
convierta
en Ley,
vamos
a
hacer
todo
lo posible como lo hicimos
la
última
vez
con el
Banco Nacional para
que
cobre tasas
súper
bajas,
que
permita
de
los diez mil dólares
(B/.
10,000.00)
que
pueda
tener
ese
trabajador
se lo cambien y de
repente
el Banco Nacional le cobra
trescientos
dólares
(B/.
300.00),
le cobra un
máximo
de
quinientos
dólares
(B/.
500.00),
la
persona recibe su
dinero
y
felizmente
se va para su casa
con su
dinero
y se
retira
de
la
administración
pública.
Estamos
hablando
del
impacto
de esto
es
que,
en la
administración
pública,
porque
reitero,
nadie puede
pretender
cobrar
la
prima
de
antigüedad
y
quedarse
trabajando,
el
que
la
cobra es
porque
se va
para su casa.
Eso
implicaría
que
las
administraciones
públicas
quedan
20,000
mil
puestos
vacantes,
ya sea para congelarlos en
función de
la
crisis o ya sea que el
Ejecutivo
diga
que
solamente
va
a
congelar
10,000
mil
y va a
nombrar
10,000
mil.
El
hecho es que
se
produce
como
un
refrescar
dentro
de
la
administración
pública,
porque
también
hay
cientos de
jóvenes
esperando
una
oportunidad"
.
El
Informe
de
la
Subcomisión de Trabajo, Salud y Desarrollo
Social sobre
el
estudio del Proyecto de Ley
Nº726,
presidida por
el
Diputado Gabriel Silva, fechado
20
de
abril
del
2022
y presentado ante
la
Comisión ese mismo día, dejó constancia de las consultas realizadas
para
la
viabilidad del Proyecto; así como
se
consignó3:
"IV.
CONFORMACIÓN
Y
REUNIONES
DE
LA
SUBCOMISIÓN
En
sesión del 26 de enero del
2022
se
acordó
la creación de una
Subcomisión con el fin de
ampliar
las consultas y
viabilidad
de este
Proyecto de Ley,
la
cual
estuvo
conformada
por
los
honorables
2
Prohijamiento
del
Anteproyecto
de Ley
124
"Por
el cual se crea el
certificado
negociable para el pago de
primas
de
antigüedad
de los
servidores
públicos CERPAN"
htt
ps:
//l
egispa n .asamblea .gob. pa/ records/ a 69
5f69d-97f0-4aaf-8aec-60e19c091c94
3Acta de
la
Comisión de
Trabajo,
Salud y Desarrollo Social de 20 de abril de
2022
htt
ps:
//
legispa n. asamblea .gob. pa/ records/
b932895b-d
99d-4a
12-bfb3-f7
e514bfac2d
'
"''
~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202510
\
10
diputados
Gabriel Silva, quien
la
presidió, Arquesio Arias y
Arnulfo
Díaz.
~.>
4~
La
Subcomisión
adelantó
reunión
en
la
fecha
el
día
14
~
.
~p(
fiyl'y_,,
..
febrero
de
2022
contando
con la
participación
de
Antho
~
)\:)
~'Y~~
Martínez
en
representación
del
Banco
Nacional
de
Pana
lit
José Fernández en
representación
de
la
Autoridad
de Aseo Urba
ar
• f
·-.:··
*
Domiciliario
de
Panamá, Rafael
Camaño
en
representación
f
¿\
, 1
j';
'TI
\
~
Instituto
Panameño
Autónomo
Cooperativo.
\o\
úJ,..
i'
. i
~
)$:?
~(e;,
\'.t~.u#
~!!i
//;;
También
se
contó
con
la
participación
del
secretario
gen
~~
\,
1
!'/Jlf1¡p
1
\::i\:'
/~
Alejandro
Haynes,
el
licenciado
Augusto
Berrocal y
el
licenciado
Jos
&
~Úf.;lt,n:;
D.
\)G,.
Espinosa, en representación de la Federación Nacional de
.......
: -
'''
:.
Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos.
La
Subcomisión
adelantó
gestiones
solicitando
opinión
a
diferentes
entidades
a fin de
que
se hiciese
llegar
su consideraciones,
observaciones y opiniones
referente
al Proyecto de Ley
726.
En
fecha del 6 de abril de
2022,
se
giró
nota
AN/CTSyDS/333/2021
a
la
Caja
de
Ahorros,
la
nota
2022_197
_AN/CTSyDS a
la
Comisión
de Alto Nivel; la nota
AN/CTSyDS/333/2021
al Banco
Nacional
de
Panamá;
la
nota
AN/CTSyDS/333/2021
al
Ministerio
de
Economía
Y
Finanzas;
la
nota
AN/CTSyDS/333/2021
a
la
Caja
de
Seguro
Social,
la
nota
AN/CTSyDS/333/2021
a
la
Contraloría
General
de
la
República
y
la
nota
2022_197
_AN/CTSyDS al
Sindicato
del
Sector
Público,
Organizaciones
de
Empleados
Públicos
en fecha
el
11 de
febrero
de
2022,
por
parte
de
la
Coordinación Sindical del
Sector
Público.
Esta Subcomisión ha sido
informada
por
parte
del equipo técnico
legal y personal de secretaria
que
aún se
encuentra
pendiente
de
respuesta a la solicitud de opiniones
antes
referidas11 •
(resaltado
del
Pleno)
,,
..
El
Proyecto de Ley
Nº726
del 2021 fue aprobado
en
segundo
debate,
el
26 de abril del 2022 y
en
tercer
debate,
el
27 de abril de
2022.4
B.
Objeciones
al
Proyecto
de
Ley
Nº726
del
2021
Consta de fojas 13 a 19,
la
Nota No.
DS-025-2022
del 1ro de
junio
de 2022, suscrita por
el
entonces presidente de
la
República de
Panamá, Laurentino Cortizo Cohen, devolviendo sin sancionar,
el
Proyecto de Ley
Nº726
de 2021, objetándolo en su
conjunto
por
razones
de
inconveniencia e inexequibilidad. A continuación,
plasmamos un breve resumen del contenido del
Informe
de Objeción :
4 Acta de Pleno de
la
Asamblea del 27 de abril de
2022
htt
ps:
//l
eg is pan .asamblea. gob. pa/ records/2e13 bfaS-bed
0-4597-ac09-5e0
Sb26 bSd bb
~
'"
~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202511
'
'--
~
11
l.
De
la
objeción
en
su
conjunto
, g
or
inconveniente:
44
Refiere que
el
artículo 2 pudiese presentar un vacío legal
~
R
·o
Zi
~\.
\\i~
__
E r
11Ji.
11
. t"t . ,
bl"
f
~
~~
--...........:'''1¿~
aque as ms 1 uc1ones pu
1cas
que con
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a sus
pr
*_
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iones , .
.,,,,
presupuestarias sí pudieran
efectuar
el pago de
forma
ihAiediata. ·
'°!'
~!
O\ U?
-...Jj(_)
.
,......
~
--
Señala que
el
proyecto tiene incongruencias porque
el
artíc
¡}(~)<:>
tp~a
·
<.:>
.()
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G'-'
~
'.J f ! '
t:
,¿>
el
Certificado Negociable para Pago de Prima de Antigüedad
(CE
~~í&.'
.Ni
)
~
fV\µ,
\;....,,.
pero
el
último
párrafo del artículo 7 indica que cada entidad del Estado
debe realizar las reservas presupuestarias.
Con respecto
al
artículo 3 (cálculo de prestaciones), indica que
se
diluye
la
responsabilidad primaria que debe
asumir
la
institución
donde laboró
el
servidor.
Lo
anterior
porque
el
Texto Único de
la
Ley 9
de
1994
indica que las oficinas de recursos humanos de las entidades
públicas deben participar
en
la
preparación de los anteproyectos del
presupuesto de personal. Además,
se
le
estaría estableciendo
al
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) funciones que no le
corresponden conforme a
su
ley orgánica.
Igual
situación ocurre con
la
Caja de Seguro Social (CSS) y
la
Contraloría General de
la
República
(CGR), cuyas leyes orgánicas no incluyen
dentro
de sus funciones
el
cálculo de pago de prima de antigüedad.
Manifiesta que
el
artículo 4 (CGR debe
habilitar
una oficina),
contraría
la
ley orgánica de esta
Institución.
En
cuanto
al
artículo 5
(anulación y reposición de CEPPAN),
se
deben
contemplar
otras
situaciones que pudieran ocurrir, como deterioro grave del documento.
Del examen del artículo 7
(parámetros
de reconocimiento
al
derecho),
se
deja por fuera
la
pensión por vejez
lo
que limitaría este
derecho.
Al
referirse
al
artículo 8 (renegociación del CEPPAN), indican
que esta norma no tiene
un
objetivo
claro.
"
<....>
t~
.
l"l
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202512
-
..
12
En
tanto,
con respecto
al
artículo
10
(redimir
el
CEPPAN),
establecen que
acuerdo
al
legislador debe redimirse
en
el
primer
semest
Í¡
e->
1
del año
. O
rí>,
"'
...
'(j
.
1 , > .
2025. Además,
el
artículo presenta una redacción amolgu,á e
¡:
insuficiente con relación a las fuentes de financiamiento que harán
frente
a las obligaciones dimanantes del
CEPPAN.
Por lo que, de
sancionarse
la
ley,
se
materializaría una deuda inmediata,
inminente
y
exigible a
favor
de todos los servidores desvinculados desde enero de
2014
al
presente. Por lo que
el
MEF
sugiere que
se
incluya
en
la
propuesta que,
"entre
otras fuentes de financiamiento para
el
fondo
que hará frente
al
pago de los
CEPPAN
(pero no las únicas),
se
incluya
el
monto
no ejecutado del presupuesto asignado a
la
posición de
eljla
funcionario/a cesado
en
el
año fiscal de terminación de funciones, así
como
el
total del presupuesto de planilla no ejecutado
al
31 de
diciembre de cada vigencia fiscal (
...
)".
2.
De
la
objeción,
en
su
con junto. p
or
inexequible.
Señala que
el
artículo 3 (cálculo de prestaciones), resultaría
inexequible debido a que
el
numeral 12 del artículo 159 de
la
Constitución Política establece que
la
función legislativa
es
ejercida
por
medio de
la
Asamblea Nacional y consiste
en
expedir
leyes y
en
especial "determinar, a propuesta del Órgano Ejecutivo,
la
estructura
de
la
administración nacional mediante
la
creación
de
Ministerios,
i
¡fiD
1
-j
:::;:
'S:-Jvl
.;-
f.-.
,.~-~
'·
0.~
...
'l
v.,..,t.'
.···
~
o
""
Entidades Autónomas, Semiautónomas, Empresas Estatales y demás
;;;.
establecimientos públicos, y distribuir entre ellos las funciones y
negocios
de
la
Administración, con el fin
de
asegurar
la
eficacia
de
las
funciones
administrativas"
(f.17).
Finalmente, señala
el
Ejecutivo que
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202513
-
1
'~
13
¡B.i
esta norma constitucional, también
le
es
aplicable
al
artículo 4 (CGR
debe
habilitar
una oficina) del Proyecto de Ley.
~~DE
P _
~'.~~~'.41}'.1,
~
C.
Actuaciones
posteriores
a
la
objeción
del
i:Íéi::ó
tivo
..
~
xr
. *
~
":J.
o
.-
De
vuelta
el
Proyecto Ley
Nº726
del 2021
al
Órgan
d~
~~
l
at
~
X
~j
.'.·'
,.,r
~
1
1
,A
t-,71'
' ·''.·"'
~/
en
Sesión de
la
Comisión de Trabajo, Salud y
Desarr
d
l
~
S"¿
~
~ ~
al,
c~~--J/
celebrada
el
17 de agosto de 2022,
se
presenta
el
Informe
respecto
al
veto
Presidencial. 5
El
Informe
concluye señalando que
se
debe
"Recomendar
al
Pleno de
la
Asamblea Nacional,
seguir
los
trámites
de
tercer
debate
correspondientesr a fin de rechazar
la
Objeción
por
Inconveniencia en
su Conjunto
al
Proyecto
de
Ley 726r presentada
por
el
Presidente de la
República y,
por
ende,
insistir
en su aprobación".
Se
observa que
la
Comisión analiza y contesta cada una de las
observaciones realizadas
por
el
Ejecutivo.
En
este sentido, respecto
al
tema de asignación de funciones
al
MEF,
CGR
y
CSS,
los comisionados
indicaron que
la
intención de
la
propuesta de ley
es
que estas
instituciones hagan una labor coordinada, conforme a las
competencias que cada una tiene, con
el
objetivo
de satisfacer
el
pago
de las sumas debidas, a los servidores públicos,
en
concepto de prima
de antigüedad.
Esta Corporación considera que, para
el
examen de este negocio
constitucional,
es
importante
hacer una transcripción de los criterios
expuestos
por
la
Comisión (pág
s-10
del
Informe):
5 Consideración del
Informe
que rinde
la
Comisión de Trabajo, Salud y Desarrollo
Social, respecto
al
Veto Presidencial, del Proyecto de Ley 726
"Por
el
cual
se
crea
el
Certificado Negociable para
el
pago de Prima de Antigüedad de los Servidores
Públicos (CEPPAN)"
htt
ps:
//
le
q
is
p
an
.asamblea .gob. pa/ records/
191132d3-26dd-
4437-b23d-ec2d02c45a36
~
,..,
¿~
..
.,,..
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202514
14
"A.1.
Criterios
de
la Comisión:
ta11r
De
las fundamentaciones sobre
la
inconveniencia sobre el
veto
por
inconveniente en
su
conjunto
del Proyecto de Ley
726,
por
parte
del
-----..~
Presidente de
la
República, esta Comisión no
comparte
el
criter"
~\_\C,Í\
DE
p
planteado en
el
veto
presidencial, toda vez que, a
nuestro
crit
· ··
y-
-~15
no se
ha
comprendido
el
alcance y
la
aplicabilidad de este Pr
'1
...,
e
lm
"'~\
de Ley y
por
ende,
la
importancia que reviste esta iniciativa
dl
e
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¡/
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..
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para todos aquellos servidores públicos a quienes les
a
~
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~~
el
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·1.
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~
,
dere.cho que este Proyecto de Ley consagra, lo cual
pasa
~
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explicar.
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'
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,_
...
~
En,
cuanto a lo expuesto en el
veto
pre~idencial
con
re~pe~tb
.
el
'·
r:
· ,
..
\'
·,
)/
articulo 2 del Proyecto de Ley,
es
preciso hacer las s1gu1entes -"
..
-\
•·
/
anotaciones, con respecto al posible vacío legal en el caso de
aquellas instituciones públicas que,
conforme
con sus previsiones
presupuestarias, puedan
efectuar
el pago de
la
prima de antigüedad
de forma inmediata y no
mediante
el
denominado
Certificado
Negociable para Pago de Prima de Antigüedad de los Servidores
Públicos (CEPPAN),
es
preciso señalar, que
es
la
Ley quien
determina
la
forma
en
que debe
ser
satisfecha
la
obligación debida
y
es
en este sentido que debe
ser
acatada
por
las
distintas
dependencias del Estado, toda vez que está concebida como
el
mecanismo más viables para
la
satisfacción de los derechos
adquiridos de los servidores o exservidores públicos.
Por
otro
lado, no existe incongruencia
entre
lo
contemplado
por
el
artículo 2 y
el
último
párrafo del artículo 7, toda vez que en
el
caso
de este
último,
lo que se establece
es
una norma de reserva
presupuestaria, cuya finalidad
es
que todas las instituciones
cumplan con
el
pago de
la
prima de
antigüedad,
y
su
aplicación no
tiene
que
ver
con las sumas debidas, sino con las obligaciones
por
cumplir
por
la institución a
la
hora de
cumplir
con
el
pago de
la
prima de antigüedad para aquellos servidores a los cuales aún no se
les debe dicho pago, situación
muy
distinta
a lo
contemplado
en
el
artículo e incluso
al
primer
párrafo del artículo 7
al
contemplar
estas
sumas.debidas y que deben ser satisfechas.
En
cuanto
al
criterio
vertido
sobre la inconveniencia
del
artículo
3/
es preciso
señalar
que/
tal
como lo establece este
artículo,
es una
función coordinada, lo que conlleva
al
ejercicio de la función
que
a
cada
institución
del
Estado le atañe, en
el
marco
de sus
competencias legales, por
tanto,
no coincidimos con
el
criterio
realizado
por
parte
del Presidente de
la
República, ya que no realiza
una
interpretación
correcta de
la
excerta legal,
muy
por
el
contrario,
hace un desconocimiento de
la
intención de
la
Propuesta de Ley y
de como debiera ser realizada
la
función coordinada
por
parte
de las
distintas instituciones, repetimos,
conforme
a sus competencias y
funciones legales, en busca de la satisfacción del pago de las sumas
debidas en concepto de prima de antigüedad a los servidores
públicos contemplados en
el
Proyecto de Ley.
En
relación al artículo 4
objetado,
es
preciso señalar lo que
establece el
primer
párrafo del artículo 5 de la Ley Orgánica de
la
Contra lo ría General de
la
República:
Artículo
5:
La
Contraloría General estará integrada
por
un
Organismo Central y
por
los
departamentos
u oficinas que
sean necesarios para
el
cumplimiento
de sus funciones.
En
consecuencia,
el
Contralor
General
podrá
crear
oficinas
regionales
en
distintos
sectores
del
país y en los
otros
órganos
del
Estado, los
Ministerios,
las
entidades
autónomas,
semi-autónomas,
y
municipales,
cuando
las
necesidades
del
servicio lo
justifiquen,
su
personal
dependerá y será
nombrado
por
el
Contralor
General, quien
,,
l~}
,
,..,,
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202515
15
mediante
reglamento
determinará
los requisitos exigidos para
desempeñar
el
cargo y los deberes y responsabilidades
inherentes
al
mismo.
(el resaltado es
nuestro)
,,
JIJ~
Tal y como se desprende de
la
lectura del artículo citado el
Contralo
~~
Of
P .
General podrá
crear
oficinas en instituciones del Estado cuando
rw
l
~
-
~\,
4,,y-1.
~
necesidades del servicio
lo
justifiquen,
oficinas que incluso ya e 'd
~
creadas,
por
lo que ésta Comisión no está de acuerdo co
J2f
·
·-··
razones de inconveniencia explicadas
por
el Presidente e
"'
[a
•·:5·
,.
,'~
·
e
República: toda vez que las, funciones que se le asignan
ij'")
:.
la
~-
U
.._;
)
~
Contra lona General de
la
Republica en
el
presente Proyecto d
~
Y
~
\~~~~
-~,;::::
son consecuentes con las funciones y servicios que
la
misma
bri
,
,x_,~«:,
~.:g;
y
por
tanto,
lo
contemplado
en
el
artículo 4 del Proyecto de Ley
~
1
_,::frlA
G
()
congruente
con lo establecido en
la
Ley 32 de
1984
y
por
ende
ni:
Y
--~:)frEN!!\
\)
es
inconveniente.
-
Con respecto a las observaciones realizadas
al
artículo 5 del
Proyecto de Ley, debemos recalcar lo
siguiente:
no podemos
estar
de acuerdo con
el
veto
en
su
conjunto
del Proyecto de Ley
726,
toda
vez que, como
en
casos como los del presente artículo,
el
artículo 7
y
el
artículo
10,
no
permite
hacer
las correcciones necesarias de
ser
pertinente,
y ello
limita
no solo
la
capacidad de
la
Asamblea
Nacional de
mejorar
la
propuesta de Ley, sino que
impide
a los
servidores
contemplados
dentro
de
la
iniciativa legislativa, a
contar
con una
norma
legal
que
haga
efectivo
su
derecho
al
pago de
la
prima
de antigüedad debida.
Lo
anterior
es preciso recalcarlo, pues, en
el
veto
presidencial en su
conjunto
al
Proyecto de Ley
726,
específicamente en las
observaciones realizadas a estos artículos,
se
realizan sugerencias
que enriquecen y refuerzan la eficacia de
la
iniciativa legislativa, tal
y como se hacen en
el
caso de las objeciones parciales a
proyectos
de ley, pero
que,
en
el
caso
particular
que nos
compete,
no pueden
ser
materializadas
debido a que
la
objeción realizada
por
el
Presidente de la República es
en
conjunto,
y
el
Proyecto de Ley solo
puede
ser
visto
en
tercer
debate
para
insistir
o no,
imposibilitando
realizar modificaciones,
conforme
a lo establecido en
el
artículo
170
de
la
Constitución Política.
CONSIDERACIONES
GENERALES
Es
importante
destacar,
que
el
pago
de
la
Prima
de
Antigüedad
debe
darse
de
manera
inmediata
al
momento
del
cese
de
labores
del
servidor
público.
Con
este
incumplimiento
lo
que
el
Estado
panameño
ha
venido
creando
lo
que
se conoce
como
deuda
flotante,
validada
y
reconocida
por
la Ley
127
de
2013,
pero
no
incluida
en
los
Presupuestos
Generales
del
Estado
desde
el
año
2014
a la
fecha.
Por
tanto,
debe
quedar
claro, que
la
propuesta planteada en este
Proyecto de Ley establece que las
instituciones
que
tengan
en su
presupuesto los fondos, cumplan la mencionada Ley, ya que no
requieren de
otra
Ley para ello, pues
la
Ley que establece
el
cumplimiento
de este pago ya existe y
es
la
Ley
127
de 2013.
Adicionalmente,
esta
incitativa
de ley, facilita al Órgano Ejecutivo
crear
un
documento
negociable para los más de 23
mil
servidores
públicos que ya alcanzaron
la
edad de
retiro,
pero esperan
el
cumplimiento
del pago de lo adeudado". (la cursiva
es
del Pleno)
'
'"'
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202516
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16
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Es
importante
acotar,
que
también
se
presentó
ante
la
Comisión
de
Gobierno,
Justicia y Asuntos Constitucionales,
Informe
fechado
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de agosto de
2022
6,
presentado
por
los comisionados para
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cuyo contenido y sustentación
es
idéntico
al
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la
Comisión de
Trabajo,
Salud y Desarrollo Social, el
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con
la
recomendación
al
Pleno de
seguir
los
trámites
del
tercer
~
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D.
Aprobación
en
Tercer
Debate-Proyecto
Ley
Nº726
del
2021
En
sesión del Pleno de
la
Asamblea Nacional, celebrada el 29 de
agosto
de
2022,
se
aprobó
el
Proyecto de Ley Nº726.7
VI.
DECISIÓN
DEL PLENO
En
virtud
del Principio de Unidad de
la
Constitución
le
corresponde
a esta Corporación de Justicia, de
conformidad
con el
Artículo
2566
del Código Judicial,
confrontar
las
normas
atacadas
por
el Órgano
Ejecutivo
con
todas
las
normas
constitucionales.
Ahora bien, lo
primero
que
observa esta
Superioridad
es
que
la
Objeción de
Inexequibilidad
alcanza o abarca más que los
motivos
y
fundamentos
que
en
su
momento
se
plantearon
en
la
Nota No. DS-
025-2022
del
1ro
de
junio
de
2022
(objeción),
suscrita
por
el
entonces,
presidente
de
la
República de Panamá,
que
reposa de
fojas
13 a 19 de este negocio.
Y es que, en
la
mencionada
comunicación,
los
artículos
2,3A,5,7,8
y 10 del Proyecto de Ley
No.726
de
2021,
fueron
6 Acta No. 3 de
la
Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales,
celebrada
el
23 de agosto de
2022
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ps:
//
leg
is
pan .asamblea. gob. pa/records/
Ocaea8ed-defd-48df-8722-5f74a92095a7
7 Acta del Pleno de
la
Asamblea del 29 de agosto de 2022.
htt
¡;¡
s:
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egisgan .asamblea .gob. pa/ records/
bc20bc42-aa8e-4f67-8770-b65b545a4814
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202517
\
17
~(
objetados
por
inconvenientes y los únicos calificados de inexequibles
fueron los artículos 3 y 4 que, para estos efectos,
nuevamente:
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..
·-;··._
"Artículo
3.
El
Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación lel
~.
.
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~
Departan;ento
de Cuentas
In?i~iduales
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C~ja
de Seguro Soci
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Contralona
General de
la
Republ1ca y las 1nst1tuc1ones en las que lab
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laboró la persona acreedora a este pago, realizarán
el
cálculo
comprob
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que brindará la
información
completa
sobre
el
monto
total
a
ser
pagado
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µ,
\)
concepto de
prima
de
antigüedad
al
exservidor
que lo solicite.
'·
~
~,
·
.
~
Artículo
4.
Le
corresponderá a
la
Contraloría General
de
la
República
verificar
todo
lo concerniente a la evaluación, confección,
programación
de
los pagos correspondientes y entrega de los
CEPPAN,
así como
la
habilitación de una oficina provisional responsable de
cumplir
con los
objetivos
de
la
presente
Ley, y
al
Ministerio de Economía y Finanza
coordinar
con las instituciones públicas
todo
lo relacionado con las
previsiones presupuestarias y
la
comunicación al público sobre
el
lugar,
la
fecha y
la
metodología que se utilizará para entrega de los CEPPAN".
No
obstante,
al
devolver
sin sanción
el
Proyecto de Ley, indica
que lo objeta
en
su
conjunto por inexequible.
Lo
expuesto
en
líneas anteriores
es
relevante,
al
tenor
de
lo
dispuesto
en
el
Artículo 170 de
la
Constitución Política (CP), que
plantea un procedimiento de aprobación de leyes cuando
la
objeción
es
parcial y
otro
(distinto),
cuando
la
objeción
se
hace en su conjunto.
Veamos
el
contenido de esta norma:
"Artículo
170.
El
proyecto
de
Ley
objetado
en su
conjunto
por
el
Ejecutivo,
volverá
a la
Asamblea
Nacional,
a
tercer
debate.
Si lo
fuera
solo
en
parte,
volverá
a
segundo,
con el
único
fin
de
formular
las
objeciones
formuladas.
Si
consideradas
por
la
Asamblea Nacional las objeciones el
proyecto
fuere
aprobado
por
los dos tercios de los Diputados que
componen
la
Asamblea Nacional,
el
Ejecutivo lo sancionará y hará
promulgar
sin
poder
presentar
nuevas objeciones. Si no
obtuviere
la
aprobación de este
número
de Diputados,
el
proyecto
quedará
rechazado".
(resaltado
del Pleno)
De
la
disposición
anterior
se
desprende que,
frente
a proyectos
objetados
por
el
Ejecutivo
en
su
conjunto,
la
Asamblea Nacional sólo
puede
votar
para que sea aprobado o no por insistencia (sin poder
hacer ninguna modificación
al
proyecto).
Por
otro
lado, cuando
el
Ejecutivo hace objeciones parciales,
el
Proyecto vuelve a segundo debate,
lo
cual
permite
a los diputados
,,
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'"'
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202518
..
18
~
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analizar y revisar las normas observadas (únicamente) para hacer
modificaciones, adiciones o ediciones que acojan
recomendaciones del Ejecutivo.
Como
lo
ha
expuesto esta Superioridad,
en
susl
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relación con
la
validación jurídica del contenido de
la
ley; pue
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diputados van a homologar y a legislar
por
insistencia
en
tercer
debate
(cuando
se
objeta
en su
conjunto).
Por
otro
lado,
si
aceptan las objeciones
realizadas por
el
Ejecutivo, concluyen
en
una modificación a
la
voluntad soberana legislativa que demanda una votación por mayoría
calificada
(debe
ser
aprobado
por
dos
tercios
de los
Diputados
que
componen
la
Asamblea Nacional).
De
esta manera,
al
objetarse
en
su
conjunto
el
Proyecto de Ley
No. 726,
la
Asamblea no tenía
la
opción de hacer modificaciones.
Otro aspecto que demuestra que
la
Objeción de
Inexequibilidad
abarca más allá del contenido del veto
al
Proyecto de referencia (Nota
No.
DS-025-2022),
se
desprende cuando cita las normas
constitucionales infringidas y
el
concepto
en
que lo han sido. Así pues,
el
Ejecutivo señala que
el
Proyecto de Ley No.726 infringe los artículos
2 y
el
numeral 12 del artículo 159 de
la
Constitución Política; sin
embargo, sus
argumentos
van dirigidos a dos situaciones específicas
que
no
alcanzan
Ja
totalidad
del
Proyecto
de
Ley.
De
esta manera, refieren:
1)
la
ausencia de colaboración
entre
el
Órgano Legislativo y
el
Ejecutivo, para una correcta articulación de
las instituciones provocando, a
su
juicio,
la
violación
del
principio de
separación de poderes
(art.2
C.P.) y
2)
la
asignación de funciones a
instituciones como
el
Ministerio de Economía y Finanzas,
la
Caja de
,
(\J.}
~~
~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202519
19
Seguro Social y
la
Contraloría General de
la
República,
lo
que rebasa
la
f
competencia del Órgano Legislativo
(art.159,
#12
C.P.).
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OE
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P4tt
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Si
bien
al
Órgano Judicial, como
árbitro
de los
otros
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Estatales, le corresponde
intervenir
para decidir los
desacwe
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de éstos
últimos,
respecto a
la
perspectiva de
constitu
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del Ejecutivo y del Legislativo,
en
el
marco de una Ley por
sa
~
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\)
esta labor debe
tomar
en
cuenta
el
procedimiento seguido
previamente, que consta
en
la
Constitución y
el
Reglamento
Interno
de
la
Asamblea Nacional, como parte del Bloque de Constitucionalidad.
Hasta aquí esta Corporación debe acotar que no
es
viable que
el
Órgano Ejecutivo manifieste que todo
el
Proyecto de Ley No. 726
es
inconstitucional, cuando
en
uso de las facultades, conferidas por
la
Constitución Política
(art.
168),
sustentó una objeción parcial y
por
inconveniencias.
De
la
violación
del
principio
de
separación
de
poderes
(art.2
C.P.).
Podemos acotar que
el
Proyecto de Ley
N°726
contiene
doce
(12)
artículos, cuya primera norma reconoce, como un derecho
adquirido,
el
pago de
la
prima de antigüedad, para luego
autorizar
la
creación del
CEPPAN,
designar las entidades del Gobierno Central que
deberán validar
la
existencia de este derecho,
determinando
el
monto
a que tiene derecho
el
acreedor y regular
el
ejercicio de este derecho
en
caso de pérdida,
muerte
del beneficiario o aquellos que se
encuentren laborando
en
otras instituciones del Estado.
Al
contrastar
el
contenido de este Proyecto con otras leyes de
la
República, que han ordenado
la
creación de estos
instrumentos
crediticios, como un método eficaz de pago y autofinanciamiento de
las deudas del Estado, observamos que
la
participación del Ministerio
.
.,.,,
,,
,_,
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202520
20
de Economía y Finanzas y
la
Contraloría General de la República
es
necesaria para
la
efectividad de
la
norma;
además,
que
no se le
asignarán nuevas funciones.
Así,
por
ejemplo,
citamos
la
Ley
Nº40
del
11 de
También,
como
referente
de
la
participación del
MEF
y
la
CGR
tenemos
la
Ley
Nº15
del
10
de
abril
de
2017,
que ordena
el
pago de
la
segunda partida del Décimo
Tercer
mes de los años
1972
a
1983
a los
servidores
públicos y a los
trabajadores
del
sector
privado
(CEPADEM), modificada
por
la
Ley
Nº60
de 27 de
septiembre
de
2017.
A
manera
de
ejemplo
transcribimos
el
artículo 4
de
la Ley
que
regula
el
CEPADEM:
"Artículo
4.
Para hace
efectivo
el pago del derecho
previsto
en esta
Ley,
la
Caja de Seguro Social
certificará
al
Ministerio
de Economía y
Finanzas los
datos
personales, así como el
monto
bruto
de los
salarios
reportados
a
la
Institución,
de los
servidores
públicos y los
trabajadores
del
sector
privado
(
...
)"
.
El
Ministerio de Economía y Finanzas, con
la
finalidad de
cumplir
con
el
objetivo
de este cuerpo
normativo
(CEPADEM), de
manera
sencilla y fluida,
instituyó
a sus unidades
administrativas
para
coadyuvar
con
el
pago de éste,
mediante
Decreto
Ejecutivo
Nº243
de
18 de
julio
de
2018,
modificado
por
el
Decreto Ejecutivo
Nº325
de 4
de
octubre
de
2018.
Observa esta Corporación que,
el
Proyecto de Ley No.
726
al
referirse
al Ministerio de Economía y Finanzas, la Caja del Seguro
Social y
la
Contraloría General de
la
República utiliza
como
verbos
rectores "coordinar,, y
"verificar";
mas no así
la
creación o designación
~
'"'
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"
c•l
~
~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202521
21
de funciones. Refiere asignaciones especiales y necesarias para
cumplir
con una metodología que tiene como finalidad
regular
este
Con
relación a
la
Inexequibilidad, indica que
el
mencionado proyecto
funciones y
"entraña
una
potencial
violación
del
principio de
separación de poderes,
por
cuanto no hubo una armónica colaboración
entre
el
Órgano Legislativo y
el
Órgano Ejecutivo, ya que
el
proyecto
de
ley
no tomó en consideración las instituciones encargadas
para
hacer
efectivo
el
pago del certificado negociable de la
prima
de
~
antigüedad
de los servidores públicos" (f.
5),
como bien
lo
demuestran
las transcripciones de las actas de discusión del Proyecto de Ley
Nº726,
lo
que evidencia
es
que
el
Órgano Ejecutivo sí participó; pues
fueron giradas las respectivas comunicaciones para
emitir
opinión y
asistir a los debates; situación que no
se
corresponde
al
contenido,
reparo o censura que
el
Ejecutivo sustentó
en
su
Inexequibilidad.
Por las razones anteriores, esta Superioridad
es
del criterio que
no
se
puede hablar que
se
infringe
el
principio de separación de las
funciones del Estado.
Que
se
rebasa
la
competencia
del
Órgano
Legislativo
(art.159,
#12
C.P.).
Este Proyecto de Ley busca
el
establecimiento
de una metodología para
el
pago de un derecho adquirido; no así,
la
creación de una estructura organizativa.
Lo
que busca
la
Asamblea
es
traer
al
valor
presente lo que han estado haciendo,
por
separado,
diversas instituciones las cuales han empezado a pagar
la
prima de
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,,
l~
.,
'"
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202522
l-
22
)
1tJ
antigüedad a
su
discreción. Por
lo
que esta Corporación considera que
\
no se da
la
infracdón
a esta norma constitucional.
De
hecho,
el
abordaje individual de cada institución o cartera
gubernamental,
para hacer efectivo este derecho, coloca
~
º-tr,.,
1.
~~
~
~
'--''-Y
~
""~~
funcionarios, cuya entidad no
lo
han hecho,
en
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u
aci
~
.J1
:-·
.:.
i¡,,
\,..
\
desventajosa, sin que
se
justifique
ni sea razonable, \ 0
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~
o
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~
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1
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1
1
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~~
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proporcional.
Es
decir, cada entidad
es
la
que debe
inclu
~
~
J){
1"1
st!
::
C.·~:
f/Y
"'-.(?Ek(j,~
presupuesto este pago del derecho, quedando a
la
discrecionalidad de
cada cabeza de
la
institución esta gestión, como
si
se
tratara
de
~
)
Feudos estatales.
Fina.lmente, de
la
revisión íntegra del Proyecto de Ley No.
726
.....
.......,,,..
•.••••
•f.•
....
,
•••
..,,.,
"!'t't···--
...
·-·~
con todas las normas constitucionales, no
:¡;gvévídéncra\1u'.1~eración.
Dado que
el
Proyecto no viola los
a~tículos
2,
159.12
así como
....
'"'
alguna otra norma de
la
Carta Magna, lo que corresponde
es
declarar
que no
es
inexequible y así será dispuesto
en
la
parte resolutiva de
la
presente sentencia.
En
mérito
de lo expuesto,
el
PLENO
DE
LA
CORTE
SUPREMA
DE
JUSTICIA, administrando justicia
en
nombre
de
la
República y
por
,,
autoridad de
la
Ley, DECLARA
QUE
NO
ES
INEXEQUIBLE,
en
su
conjunto,
el
Proyecto
de
Ley
Nº726
de
2021
"Que
crea
el
Certificado Negociable para Pago de Prima de. Antigü.!=dad.
c~e
Jos
' ·-·. .
..
' ..... "
......
--
~
Servidores Públicos". ••
¡;
Notifíquese,
~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202523
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202524
\
~
--
1
Entrada
n.
º92764-2022
PONENTE: MAGISTRADO OLMEDO ARROCHA
OBJECIÓN DE INEXEQUIBILIDAD PRESENTADA POR EL PRESIDENTE
DE
LA
REPÚBLICA, LAURENTINO CORTIZO COHEN, CONTRA EL PROYECTO
DE
LEY
Nº726
DE
2021, "QUE CREA
EL
CERTIFICADO NEGOCIABLE PARA PAGO
DE
PRIMA
DE
ANTIGÜEDAD
DE
LOS SERVIDORES PÚBLICOS".
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA ARIADNE MARIBEL GARCÍA ANGUL
(")
¡4
l
.
"''
O '
ú?.
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•JI
~
~
Con
el
mayor respeto, debo manifestar mi desacuerdo con
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ó
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'
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DECLARAR QUE NO ES INEXEQUIBLE,
en
su
conjunto,
el
Proyecto
de
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º
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vY
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...
-
de 2021 "Que crea
el
Certificado Negociable para
el
Pago de Prima de Antigüedad
de los Servidores Públicos" denominado CEPPAN, por las siguientes
consideraciones.
La objeción de inexequibilidad propuesta por
el
entonces presidente de
la
República, se refiere a
la
totalidad del proyecto de ley, aspecto que
se
desprende
de su pretensión,
ya
que solicitó a esta Corporación de Justicia dicha declaración,
sin especificar o determinar que recaía sobre
un
artículo
en
particular;
y,
es que,
no
existe norma legal,
ni
Constitucional que permita a este Pleno, delimitar
la
pretensión del proponente de
la
acción.
Aclarado dicho extremo,
la
objeción de inexequibilidad interpuesta por
el
entonces representante de
la
Nación, versaba sobre
la
transgresión de los artículos
2 y 159.12 de
la
Constitución Política, debido a que
el
Órgano Legislativo, por medio
del referido proyecto de ley, desconoció que
el
Órgano Ejecutivo, no solo tenía
competencia para proponer
la
creación de instituciones administrativas, sino
también
la
distribución de sus funciones y los negocios de
la
administración; pues,
se pretendía asignarles funciones a entes como
el
Ministerio de Economía y
Finanzas,
la
Caja de Seguro Social y
la
Contraloría General de
la
República, y
en
el
caso de esta última, de habilitar una oficina para cumplir con los objetivos de
la
propuesta de ley, sin que mediare alguna iniciativa del Ejecutivo.
,,
,,.
.
.,_,
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202525
\
2
De igual forma,
el
proyecto de ley
en
cuestión desconoció
si
el
Estado
panameño iba a contar, para
el
primer semestre del año 2025, con los fondos
necesarios para
el
pago de
la
prima de antigüedad.
Sin perjuicio de
lo
anterior,
se
debe tener presente que
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antigüedad, es un derecho adquirido, que actualmente
se
encuentra
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de los servidores públicos (sean o
no
de carrera, exceptuando únicatnerite los
en listados en
el
artículo 1 de
la
Ley nº241 de 2021) que están laborando
en
las
instituciones del Estado, o los que han quedado desvinculados de sus funciones;
no
obstante,
la
objeción del entonces Presidente de
la
República
no
radicaba en
el
referido derecho adquirido sino sobre aspectos de fondo del Proyecto de Ley nº726-
2021, que infringen
la
Constitución Política,
al
determinar dicho proyecto, una
distribución de funciones o negaciones,
en
inobservancia de
la
iniciativa legislativa
por parte del Ejecutivo, para este tipo de leyes.
En virtud de
lo
expuesto, soy de
la
opinión que,
el
Proyecto de Ley nº726 de
2021
, vulneró los artículos 2 y 159.
12
de
la
Constitución Política.
Al respecto,
el
artículo 2 de
la
Carta Magna, consagra
el
principio de
separación de poderes o distribución
de
funciones entre los órganos del Estado,
entendiéndose, como una atribución jurídica respecto
al
poder público, debido a
!
que los actos de
un
órgano
no
están supeditados a
la
autoridad del otro; sin
embargo, sí
lo
están
al
ordenamiento jurídico que
la
Constitución
ha
establecido
respecto a los principios, derechos y garantías; por
lo
que,
la
exigencia de una
cooperación entre los tres poderes
no
significa ir más allá de sus atribuciones,
ni
mucho menos se traduce,
en
una supremacía
en
perjuicio o supresión del otro.
En concordancia con ello,
el
numeral
12
del artículo 159 de
la
citada excerta
constitucional, establece una armónica colaboración entre
el
Órgano Ejecutivo y
Legislativo, pues,
su
tenor señala
lo
siguiente:
"Artículo 159. La función legislativa,
es
ejercida por medio de
la
Asamblea Nacional y consiste
en
expedir las leyes
necesarias para
el
cumplimiento de los fines y
el
ejercicio de
las funciones del Estado declarados
en
esta Constitución y
en
especial para
lo
siguiente:
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202526
\.._
3
1.
12.
Determinar, a propuesta del Órgano Ejecutivo,
la
estructura
de
la
administración nacional mediante
la
creación
Ministerios, Entidades Autónomas, Semiautónomas,
Em
P-!~
Estatales y demás establecimientos públicos, y distrib
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ellos las funciones y negocios de
la
Administración, 1e1
el
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de asegurar
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eficacia de las funciones administrativ, s,
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La citada disposición constitucional establece que parte de
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Órgano Legislativo es determinar
la
distribución entre las entidades del Estado de
las funciones y negocios de
la
Administración, con
el
fin de asegurar
la
eficacia de
las funciones administrativas; sin embargo, tiene
la
obligación de hacerlo bajo
Ja
propuesta del Órgano Ejecutivo. Evidenciándose con ello que, respecto a esta
atribución debe respetarse
la
adecuada y armónica cooperación entre ambos
órganos del Estado.
Así las cosas, debemos tener presente que
la
palabra "propuesta", significa
"Proposición o idea que
se
manifiesta y ofrece a alguien para
un
fin; es decir,
en
el
escenario jurídico que nos encontramos, debe ser comprendida como
la
exposición
de una idea de un órgano del Estado a otro, para que este
lo
acepte y así sea
realizada.
De
lo
expuesto se infiere que,
la
actuación del Órgano Legislativo está
supeditada a que previamente exista una propuesta del Órgano Ejecutivo, cuando
el
proyecto de ley versa sobre
la
estructura de las. entidades del Estado y
la
distribución de las funciones y los negocios de
la
Administración que
le
competen.
Dicho en otras palabras, sin una iniciativa del Ejecutivo,
no
es factible darle curso
en
la
Asamblea Nacional, a proyectos de ley que traten sobre
la
referida materia.
Lo anterior implica que, toda iniciativa legislativa que atribuya funciones
administrativas a entidades del sector público debe ser propuesta o gestada por
parte de la autoridad administrativa superior del gobierno quien ejecuta los
,,
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~
~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202527
1\.
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4
1d
programas y políticas del Estado, siendo este, el Órgano Ejecutivo, mismo que
dirige, gobierna y administra sus asuntos de manera concreta y directa.
Y es que, el numeral 12, del artículo 159 de
la
Constitución
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establece una limitante
al
Órgano Ejecutivo, por cuanto no indica que
la
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para determinar la estructura de
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distribución de
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y negocios
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la Administración, entre ellos, precluya o se extinga con
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de las entidades públicas. -
Es
por
ello que, aun cuando
la
entidad este creada, sigue estando vigente
la
condición o atribución de que es a propuesta del Órgano Ejecutivo, el
reordenamiento de las funciones y los negocios de
la
Administración, a fin de
asegurar la eficacia de la administración pública.
Esto
es
así, precisamente, porque para determinar cuál es el alcance de una
norma constitucional, tenemos que recurrir a una interpretación que sea compatible
con las razones éticas y de transparencia que inspiraron
su
redacción, tal como
lo
ha afirmado esta Corporación de Justicia;
y,
en ese sentido, la razón de ser del
numeral 12, del artículo 159 de
la
Carta Magna, está inspirada en el principio de
~
separación de funciones y en
la
armónica colaboración, entre dos órganos del
Estado, siendo, en este caso, entre el Legislativo y el Ejecutivo.
Por otro lado, es dable indicar que,
la
labor legislativa conlleva diversas
etapas y debates; sin embargo, se parte de
la
premisa que, el artículo 159.12 de
la
Constitución Política no hace alusión a
la
participación en los debates dentro de
la
Asamblea Nacional, del Órgano Ejecutivo, sino que es enfático en condicionar a que
este último órgano del Estado proponga
la
iniciativa. Por
lo
que,
si
el proyecto de
ley determina la estructura de
la
administración nacional
o,
determina
la
distribución
de las funciones o negocios de
la
administración, sin que haya el Órgano Ejecutivo,
propuesto
la
misma, podría devenir en contravención de
la
Constitución Política.
~
Con base en
lo
expuesto en líneas precedentes
y,
de cara a las normas
constitucionales, es evidente que
el
Órgano Legislativo no tiene la facultad exclusiva
o el monopolio de la iniciativa legislativa para crear oficinas administrativas,
ni
las
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202528
~-
\
5
funciones de estas,
lo
que es justamente uno de los objetivos del proyecto de ley,
ya
que, con ella
se
crea una oficina dentro de
la
Contraloría General de
la
República
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y le atribuye funciones administrativas; del mismo modo, establece
asignacio
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DE
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que deben ser cumplidas por
el
Ministerio de Económica y Finanzas,
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Seguro Social, y de las instituciones públicas, siendo todas estas,
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Gobierno Central. Empero,
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tenor literal de
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norma constitucional
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de
la
Administración Nacional, así como sus funciones, por
lo
que mal se podría
prestar a confusión
lo
contenido
en
ella.
Aseveramos
lo
anterior, toda vez que
no
existe constancia de que dicha
iniciativa haya sido propuesta o dada
en
cooperación con
el
Órgano Ejecutivo,
ya
que, con
la
objeción de inexequibilidad se aportaron solamente documentos,
consistentes
en:
copia simple de
la
Nota nºDS-025-2022 de 1 de junio de 2022, de
la
cual se desprende que
el
entonces Presidente de
la
República acotó que es
necesario efectuar las consultas correspondientes, dado que
no
se observaba
en
la
propuesta de ley, elementos esenciales que permitiesen evaluar
su
impacto
en
el
financiamiento público y
el
presupuesto general del Estado, circunstancia que
claramente evidenciaba que dicha autoridad no tuvo participación
en
la
propuesta
del referido proyecto de ley (fs.13-19).
.
'"'
Situación que también
se
infiere de
la
copia simple del Informe de 23 de
;t,
agosto de 2022, rendido por
la
Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos
Constitucionales, ya que de esta
no
se aprecia que
el
Órgano Ejecutivo,
ni
las
instituciones que
lo
integran hayan participado
en
la
propuesta, discusión y
elaboración del proyecto de ley (fs.20-25).
En consecuencia,
se
desconoció que
el
proyecto de ley debía ser
desarrollado y estructurado
en
armónica colaboración entre
el
Órgano Legislativo y
Ejecutivo, toda vez que,
la
iniciativa de
la
Asamblea Nacional, debió estar
acompañada de una correcta articulación con las instituciones responsables de
:;;.
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202529
l
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.
6
calcular, verificar, aprobar y pagar
el
certificado negociable para
el
pago de
la
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de antigüedad de los servidores públicos.
Y es que, la Asamblea Nacional,
al
establecer que las entidades
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relacionados con
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prima de antigüedad y redimir los montos corresp
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esta (artículo 10), determina
la
distribución
de
las funciones de
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diluir
la
responsabilidad primaria que,
con
relación a dicha materia,
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M
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asumir a cada entidad
en
donde laboró
el
servidor o ex servidor público como bien
lo
prevé
la
Ley nº241 de 13 de octubre de 2021,
en
el
artículo 1 que modifica
el
artículo 29 de
la
Ley nº23 de 2017,
el
cual dispone que "
La
entidad que deberá
realizar el pago (prima de antigüedad)
es
la
última donde laboró el servidor público",
por
lo
tanto,
se
puede inferir que también sería
la
encargada
de
realizar
el
cálculo
de
la
prima de antigüedad.
Por
lo
que,
el
proyecto
de
ley,
al
asignarles a las citadas entidades del Estado
(Ministerio de Economía y Finanzas,
la
Caja de Seguro Social y
la
Contraloría
General de
la
Nación) las referidas funciones,
sin
que ello fuera a propuesta del
Órgano Ejecutivo, desvirtuó
lo
contemplado
en
el
numeral 12 del artículo 159, de
la
Constitución Política.
Lo
previamente indicado
es
así, dado que
el
Texto Único de
la
Ley nº9 de
1994, dispone que las Oficinas Institucionales de Recursos Humanos de las
entidades del sector público deben participar
en
la
preparación de los anteproyectos
sobre el presupuesto del personal que laboren
en
la
institución
en
cuestión,
lo
cual
conllevaría a incluir todos los egresos destinados
al
cálculo y pago de las
-
,
...
prestaciones laborales de los servidores públicos; de manera que,
lo
dispuesto
en
~
el
Proyecto de Ley nº726de
2021
no
constituye una función atribuida
al
Ministerio
de Economía y Finanzas,
la
Caja de Seguro Social y
la
Contraloría General de
la
Nación, sino a las oficinas institucionales de Recursos Humanos de las distintas
entidades del Estado.
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202530
' . '
~
7
Así pues, resulta evidente que
el
Proyecto de Ley nº726, no se efectuó con
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la armónica colaboración que debe existir entre los poderes del Estado, toda vez
que el Órgano Legislativo, sin que existiera una propuesta previa e indispensable
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Por otro lado, vemos que en
el
proyecto de ley, el Organo
Legisla
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implícitamente,
el
pago de la prima de antigüedad para
el
año 2025
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cual representa un egreso, entendiéndose, como
el
pago, salida o
desembo
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tesoro público, mismo que debe ser incluido y autorizado en
el
Presupuesto General
del Estado, perdiendo de vista que, es al Órgano Ejecutivo, a quien le corresponde
la
elaboración del mencionado presupuesto, de conformidad con
lo
previsto en
el
artículo 267 de
la
Constitución Política.
En atención a
lo
expuesto, considero que
el
Proyecto de Ley nº726 de 2021,
violentó los artículos 2 y 159.12 de
la
Constitución Política, toda vez que los órganos
del Estado ostentan atribuciones limitadas y reguladas por
la
Constitución; y en este
caso en particular, sin ser propuesto por
el
Órgano Ejecutivo,
el
Legislativo promovió
un proyecto de ley que crea oficinas administrativas, así como también
le
atribuye
funciones a instituciones de
la
Administración Nacional, deviniendo dicho actuar en
inexequible.
Así las cosas, soy del criterio que era inexequible todo
el
Proyecto de Ley
nº726 de 2021 "Que crea
el
Certificado Negociable para Pago de Prima de
Antigüedad de los Servidores Públicos", aprobado por insistencia en tercer debate
por la Asamblea Nacional, correspondiente a la sesión ordinaria de 29 de agosto de
2022.
Por
todo
lo anterior, con
la
debida cortesía, respeto, honestidad profesional,
prudencia, integridad, transparencia, motivación, justicia y equidad que me
caracteriza, emito dentro del marco de
la
Constitución y
la
Ley,
el
presente
SALVAMENTO
DE
VOTO, cual deja constancias de los razonamientos, que me
hacen no coincidir con
el
criterio de
la
mayoría.
,oi
~
~
,,
,
..
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202531
1 ' ENTRADA
Nº92764-2022.
PONENTE:
MGDO.
OLMEDO
ARROCHA
OSORIO
OBJECIÓN
DE
INEXEQUIBILIDAD
PRESENTADA
POR
EL
ENTONCES PRESIDENTE
DE
LA
REPÚBLICA, LAURENTINO CORTIZO COHEN, CONTRA
EL
PROYECTO
DE
LEY
Nº726
DE
2021,
"QUE CREA
EL
CERTIFICADO NEGOCIABLE PARA PAGO
DE
PRIMA
DE
ANTIGÜEDAD
DE
LOS
SERVIDORES PÚBLICOS".
\1
i
SALVAMENTO
DE
VOTO
DE
LA
MAGISTRADA
MARÍA
EUGENIA
LÓPEZ
ARIAS
~
Con
el
debido respeto debo
manifestar
que no acompaño
l
~
~
-f°P4;¡,-1.~
~
~
en
el
Fallo que antecede,
en
donde
el
Pleno de
la
Corte
~
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em f
~~
~
:
~
~
:
Justicia declara,
por
mayoría, que
NO
ES
IN EXEQUIBLE, en
~~~
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ju
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"
el
Proyecto de Ley
Nº726
de
2021,
"Que crea
el
Cert1f1cado
•
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,.g~~~~
I~
~
\!-';/
·---
para
el
Pago de Prima de Antigüedad de los Servidores Públicos";
por
transgredir
el
Principio de Separación de Poderes, consagrado
en
la
.,
'"
normativa constitucional.
Y
es
que aun cuando puedo concordar con las consideraciones
previas que se hacen de página
16
a página
19
(hasta
su
tercer
párrafo)
de
la
referida Resolución, noto que
el
estudio que se hace respecto de
la
alegada infracción del Principio de Separación de Funciones no
es
adecuadamente realizado.
La
lectura del artículo 4 del Proyecto de Ley, tal cual fue objetado,
a diferencia de lo indicado
en
el
Fallo,
sí
confiere funciones
al
Ministerio
~::;)
de Economía y Finanzas y a
la
Contraloría General de
la
República, que
se
apartan de su naturaleza. Ello
es
así, porque
tanto
el
Ministerio de
Economía y Finanzas como
la
Contraloría General de
la
República, tendrán
que
"coordinar
con las instituciones públicas todo lo relacionado con las
previsiones presupuestarias y
la
comunicación
al
público sobre
el
lugar,
la
fecha y
la
metodología de
entrega"
de los
documentos
negociables, y
"verificar
todo
lo concerniente a
la
evaluación, confección, programación
1
~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202532
•
..
\
de pagos y
entrega
de los CEPPAN",
respectivamente;
y en adición a ello,
dentro
de
la
Contraloría General de
la
República, se
tendrá
que
crear
"una
oficina
provisional
responsable
de
cumplir
con los
objetivos"
del Proyecto
de Ley, lo que
supone,
a
simple
vista,
una modificación organizacional de
dicha
entidad.
Ello,
evidentemente,
rebasa las
funciones
del Órgano
Legislativo,
máxime
cuando lo
anteriormente
destacado no fue pedido
por
el
Órgano Ejecutivo.
Es
por
esto
que, en su
momento,
apoyé
la
declaratoria
de
inexequibilidad
del Proyecto de Ley
Nº726
de 2021 y, siendo consecuente
con mis
anteriores
actuaciones,
estimo
que lo
procedente
conforme
a
Derecho era
que
se declarara, que
el
Proyecto de Ley
N°726
de
2021,
"Que
crea
el
Certificado
Negociable para
el
Pago de Prima de
Antigüedad
de los
Servidores
Públicos
11
, ES
INEXEQUIBLE,
por
transgredir
los
artículos 2 y
159,
numeral
12,
de
la
Constitución Política
de
la República
de Panamá.
Empero, y
como
quiera
que
mi
criterio
se
aparta
de aquél
que
fue
adoptado
por
la
mayoría
del Pleno en
la
Resolución
que
antecede, en
Panamá, a fecha
ut
supra.
LCDA.
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Y.
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SECRETARIA
GENERAL DE
LA
CORTE
SUPREMA
DE
JUSTICIA
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~
~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202533
' l 1 j PONENTE: MGDO. OLMEDO ARROCHA ENIRADA: 92764-2022
,~
OBJECIÓN DE INEXEQUIBILIDAD PRESENTADA POR EL ENTONCES
PRESIDENTE
DE
LA REPÚBLICA, LAURENTINO CORTIZO COHEN, CONTRA
EL PROYECTO
DE
LEY Nº726
DE
2021
"QUE CREA
EL
CERTIFICADO
NEGOCIABLE PARA PAGO
DE
PRIMA
DE
ANTIGÜEDAD
DE
LOS
SERVIDORES PÚBLICOS".
SALVAMENTO
DE
VOTO
DE LA MAGISTRADA ANGELA RUSSO
DE
CEDEÑO
Respetuosamente, debo indicar que disiento de
la
decisión adoptada por
la
mayoría de los Magistrados que integran
el
Pleno de esta Corporación de Justicia,
&\.
"1,f.."
que DECLARA QUE
NO
ES
INEXEQUIBLE
el
proyecto de ley
Nº726
~
1
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"Que crea el Certificado Negociable para Pago de Prima de
Antigüe
~
los
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Servidores Públicos", por las razones que explico seguidamente: / *
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..
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•
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~
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'1(
En
primer lugar, dejo de manifiesto, que a todo trabajador 1g,
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~
IS:?
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(
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1-....
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derecho a recibir
el
pago de
la
prima de antigüedad,
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decir,
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retribución que
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este caso
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servidor público,
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c.\,(:.,.,.>··
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relación laboral, por los esfuerzos realizados
en
ejercicio de sus funciones; cÜ
ia
-
cuantía
se
calcula sobre
la
base de los años laborados y
el
salario devengado.
Por consiguiente, deben realizarse todos los esfuerzos encaminados a que
se
haga efectivo
el
pago de esta prestación económica a todos los funcionarios
que
han
terminado
la
relación laboral
con
las entidades públicas,
lo
que
en
efecto,
es
la
finalidad del proyecto
de
ley que hemos analizado.
Así las cosas, luego de confrontar todo
el
texto del proyecto de ley con
el
Estatuto Fundamental, con base
al
principio de interpretación constitucional de
universalidad, advierto que
el
artículo
11
que dice: "Los servidores públicos
pensionados que se encuentren ejerciendo funciones, al momento de presentar
su renuncia
al
cargo y recibir su liquidación, solo podrán
ser
contratados
por
necesidad urgente de la institución
por
servicios especiales"; atenta contra
el
orden constitucional.
Observo que este artículo limita y restringe el derecho fundamental
al
trabajo a los funcionarios que
se
encuentran pensionados y que continúan
laborando en
el
sector público, que renuncian
al
cargo y reciben
el
pago de las
prestaciones económicas (prima de antigüedad, entre otras) a las que tiene
derecho.
Ello es así, toda vez que no permite que puedan ser contratados con
posterioridad
al
término de
la
relación laboral
en
el
sector público, salvo que exista
en
la
institución o entidad una necesidad inminente por servicios especiales.
Estimo que
lo
preceptuado implica una renuncia tácita
al
derecho
al
trabajo
en
el
ámbito público, por parte del funcionario pensionado que decide
en
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202534
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determinado momento, terminar
la
relación laboral a través de
la
renuncia
al
cargo
y recibir
el
pago de
la
prima de antigüedad, puesto que, luego de
la
desvinculación
de
no
originarse
la
excepción de necesidad y urgencia de
la
entidad pública para
el
desempeño del cargo, por servicios especiales, no podrá trabajar nuevamente
en
este sector.
Al respecto nos remitimos
al
artículo 64 de
la
Constitución Política que
precisa "El trabajo es
un
derecho y
un
deber del individuo, y
por
tanto es una
obligación del Estado elaborar políticas económicas encaminadas a promover el
pleno empleo y asegurar a todo trabajador las condiciones
nece
~~
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existencia decorosa.
11
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Igualmente,
el
artículo
6.1
del Protocolo Adicional a
Con
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Americana sobre Derechos Humanos
en
Materia
de
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Sociales y Culturales expresa: "Toda persona tiene derecho
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la
oportumdad
de
obtener los
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para llevar una vida
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a través del desempeño de una actividad lícita escogida o aceptada.
11
......
•••
El
derecho fundamental
al
trabajo
en
la
causa constitucional que
analizamos,
se
restringe y condiciona para aquella persona, servidora pública,
pensionada, que termine
la
relación de trabajo con
el
Estado y
le
sea pagada
la
prima de antigüedad
(y
las demás prestaciones económicas a las que tenga
derecho), puesto que
el
artículo
11
enunciado impone una condición (vía
excepción) para que pueda ser contratada
en
el
sector gubernamental, luego de
darse estos presupuestos,
lo
que atenta contra uno de los principios que
es
parte
integrante de este derecho, como
es
el
de igualdad de oportunidades.
Sobre este último aspecto, nos remitimos a
un
extracto de
lo
precisado
en
la
sentencia de 6 de diciembre de 2019:
"En
la
actualidad, llegar a
la
edad para acogerse a
la
jubilación o
pensión por vejez
es
un
requisito establecido
en
la
Ley para alcanzar
dicha condición, pero ello
no
quiere decir que las personas que
la
adquieran
no
continúen siendo productivas, pues llegar a
la
jubilación o pensión por vejez, no debe ser una condición para
prohibir o limitar
el
derecho
al
trabajo.
A
la
jubilación
se
le
está dando una característica de
incompatibilidad para laborar
y,
por tanto, una causal de terminación
de
la
relación laboral; generando así una limitación para seguir
laborando, convirtiéndose
en
una suerte de discriminación para
aquellos que se acogen a
su
derecho de jubilación por vejez.
El
Pleno estima que
no
solo por
un
tema constitucional de derechos
humanos
es
necesario tachar o anular este literal que riñe
con
la
Constitución, sino que
es
necesario reflexionar sobre
la
responsabilidad social de asegurar y garantizar una vida digna y
plena para aquellos seres humanos que forjan
al
país, y que hoy
no
podemos bajo ninguna circunstancia abandonarlos a
su
suerte,
2
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202535
1
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recordando siempre
el
principio moral de 'honrar a nuestros padres
y madres'.
No todos los miembros de
la
tercera edad son jubilados, pero todos
los jubilados son de
la
tercera edad, y como garantes debemos
contemplar
la
necesidad de proteger
la
potencialidad de
la
fuerza
laboral de
la
tercera edad o adultos mayores en
la
última etapa del
ciclo de vida .
.
..
también nos queda claro que
la
jubilación
en
nuestro país no
es
digna y que representa
un
desmejoramiento de los ingresos
en
un
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¡11
ser humano paradójicamente cuando entra a
un
grupo etario
en
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condiciones de vulnerabilidad, por
lo
que requiere de
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muchas necesidades básicas. Es decir, se desprende
de
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ingresos salariales corrientes para solo percibir
la
jubilación
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representa,
en
el
mejor de los casos,
el
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su
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tope de dos mil quinientos dólares mensuales, segurament
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representará
un
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su
calidad de vida ... "
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Sumado a
lo
anterior, estimo que
al
no
declararse que es
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artículo
11
del proyecto
de
ley Nº726
de
2021, incurre este Tribunal Constitucional
en
una contradicción e incompatibilidad
con
el
criterio que hemos manifestado
en
pronunciamientos previos, cuando
se
han declarado que son inconstitucionales
aquellas normas o actos que han establecido una limitación
al
trabajo,
al
no
permitirles ejercer este derecho fundamental, a las personas que por razón de
su
edad,
al
adquirir
la
condición
de
pensionados se les impide seguir laborando.
Criterio éste puntualizado
en
fallos que me permito citar:
"La jurisprudencia
de
la
Corte Suprema de Justicia,
en
ocasión de
varias demandas y advertencias de inconstitucionalidad,
relacionadas a
la
pensión de vejez, ha señalado que
la
pensión de
vejez constituye
un
derecho adquirido por
el
asegurado expresando
que
el
pensionado por vejez,
no
puede ser privado del derecho
al
trabajo ... " (Sentencia de
11
de
abril de 2003)
"En este mismo sentido, exigir
al
asegurado que demuestre que
se
ha retirado de
la
ocupación que desempeña, acreditando dicha
condición mediante
la
presentación
de
la
terminación de
la
relación
laboral, claramente contradice el derecho
al
trabajo y resulta
violatorio de los artículos 40, 60 y 75
de
la
Constitución Política
Nacional." (Sentencia de
26
de
mayo de 2004)
"Este Pleno debe concluir, que
el
literal
"d",
del artículo 304 del
Reglamento de Carrera del Servidor Público de
la
Universidad de
Panamá, vulnera garantías constitucionales contempladas
en
nuestra Constitución, por cuanto, dispone
el
cese injusto de
la
relación laboral para aquellos trabajadores que adquieren
la
condición de jubilado o pensionado por vejez
al
llegar a
la
edad de
jubilación, y porque crea así
un
trato desigual arbitrario y
discriminatorio a
un
determinado grupo de personas." (Sentencia de
6 de diciembre de 2019)
3
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202536
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'
.
..
Así las cosas, considero que debió aplicarse el mismo criterio antes )
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referido,
al
examinar
el
artículo
11
del proyecto de ley, puesto que excluye
la
posibilidad que
la
persona trabajadora que
ha
ejercido
su
derecho a pensionarse
(previo cumplimiento de los requisitos de ley), pueda continuar laborando
en
el
sector público; cuando ha terminado
su
relación laboral
con
el Estado y cobrado
su
prima de antigüedad,
en
caso que
no
se
presente
la
excepción contemplada.
De
conformidad con estos motivos, concluyo que
el
artículo
11
del proyecto
de
ley Nº726 de
2021
"Que crea
el
Certificado Negociable para Pago de Prima de
Antigüedad de los Servidores Públicos"
es
inexequible porque origina
la
vulneración del artículo
64
de
la
Constitución Política y
6.1
del Protocolo Adicional
a
la
Convención Americana sobre Derechos Humanos
en
Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
Por consiguiente, SALVO
MI
VOTO.
Fecha ut supra,
~~,,.....
ANGELA RUSSO
DE
CEDEÑO
MAGISTRADA
DE
LA CORTE SUPREMA
DE
JUSTICIA
Entrada: 92764-2022
~
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YANIXSA
Y.
YUEN
SECRETARIA GENERAL
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ANTERIOR
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la
ORr
S'JPREMA
DE
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bs\r,
Manuel
José
Calvo
C.
Sul:-'i·cretlfio
General
Corte
Suprema
de
Justicia
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202537
\
.# ENTRADA
Nº
927642022
OBJECIÓN
DE
INEXEQUlBILIDAD PRESENTADA POR EL EXCELENTÍSIMO
PRESIDENTE
DE
LA REPÚBLICA
DE
PANAMÁ, LAURENTINO CORTIZO
COHEN, CONTRA EL PROYECTO
DE
LEY Nº 726
DE
2021, QUE CREA EL
CERTIFICADO NEGOCIABLE PARA PAGO
DE
PRIMA
DE
ANTIGÜEDAD
DE
LOS SERVIDORES PÚBLICOS.
MAGISTRADO PONENTE: OLMEDO ARROCHA OSORIO
CONTRAPROYECTO
SALVAMENTO
DE
VOTO
Con
el
debido respeto, tengo a bien manifestar que, difiero del Fallo
adoptado por
la
mayoría, por las razones que a continuación preciso:
La
Decisión emitida resuelve DECLARAR QUE
NO
ES
INEXEQUIBLE
el
Proyecto de Ley Nº 726 de 2021, mediante
el
cual se crea el Certificado
Negociable para Pago de Prima de Antiguedad de los Servidores Públicos
(CEPPAN).
En
primer término, respetuosamente, estimo prudente señalar que, los
puntos principales contenidos
en
el
Proyecto de Ley Nº 726 de 2021, son los
detallados a continuación:
1.
Se reconoce
el
pago de
la
prima de antigüedad como
un
derecho
adquirido de los servidores públicos, que se hayan desvinculado de
la
Administración Pública;
2.
Se autoriza
la
creación del Certificado Negociable para Pago de Prima
de Antiguedad de los Servidores Públicos (CEPPAN), a
fin
de
reconocer dicho derecho adquirido;
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No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202538
).
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3.
El
cálculo de
la
prima de antigüedad estará a cargo del Ministerio de
Economía y Finanzas,
el
Departamento de Cuentas Individuales de
la
Caja de Seguro Social,
la
Contraloría General de
la
República, y las
Instituciones en las cuales laboró el servidor público;
4.
La Contraloría General de
la
República verificará
lo
relativo a
la
confección y programación de pagos, y entrega de los
CEPP
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Ahora bien, debe indicarse que
la
objeción del Presidente
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la
forma que se creó
el
Proyecto de
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pago de
la
prima de antigüedad de los servidores públicos, pues el Órgano
Legislativo entró a establecer funciones y estructura en Entidades Públicas
que se encuentran supeditadas
al
Órgano Ejecutivo, de acuerdo a
lo
establecido en
la
Constitución Política, e incluso
lo
relativo a
la
elaboración del Presupuesto General del Estado, que es competencia
igualmente del Órgano Ejecutivo, circunstancias que infringen
el
Principio
de Separación de Poderes, pues
el
Órgano Legislativo está excediendo los
límites que le ha impuesto
el
Poder Constituyente.
Por último, considero que debió tenerse presente que, a través de
distintas Leyes dictadas con anterioridad, incluso que se encuentran vigentes
(Texto Único de
la
Ley Nº 9 de 1994, Ley
Nº
23
de 2017 y Ley Nº
241de2021),
se
ha
garantizado
el
derecho a
la
prima de antigüedad de los servidores
públicos,
el
cual, puede ser solicitado por los ex-funcionarios, ante
la
Institución
Pública respectiva, activando de esta forma
la
Vía Gubernativa, e incluso recurrir
ante
la
Sala Tercera
en
caso que se deniegue
el
pago de dicho derecho.
Por razón de
lo
anterior, respetuosamente, considero que
la
Decisión
debió declarar que era inexequible
el
Proyecto de Ley Nº 726 de 2021,
y,
en
.
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~~
No. 30228Gaceta Oficial Digital, jueves 27 de febrero de 202539
3
11k
atención a que este criterio no coincide
con
la
posición de mayoría adoptada,
no
me queda otro camino que expresar de manera respetuosa que, SALVO
EL
VOTO.
Fecha ut supra.
CARLOS SQUEZ REYES
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Justicia
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