Fallo Nº S/N de 26 de enero de 2009, 'QUE DECLARA QUE ES INCONSTITUCIONAL LA FRASE '...POR EL ÓRGANO EJECUTIVO,POR CONDUCTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y TESORO,QUE REGLAMENTARÁ LA MATERIA',CONTENIDA EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 99 DE LA LEY 56 DE 27 DE DICIEMBRE DE 1995, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 13 DEL DECRETO LEY NO.07 DE 2 DE JULIO DE 1997'.
REPUBLICA DE PANAMA
ÓRGANO JUDICIAL
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA -PLENO- PANAMÁ, VEINTISÉIS (26) DE JUNIO DE DOS MIL SIETE (2007).
V i s t o s :
El licenciado JUAN CARLOS HENRÍQUEZ CANO, ha presentado acción de Inconstitucionalidad en contra del último párrafo del artículo 99 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, modificado por el artículo 13 del Decreto Ley Nº7 de 2 de julio de 1997.
Indica el recurrente que la disposición objeto de inconstitucionalidad, es la que a continuación detallamos:
"Los bienes de dominio público son indisponibles, salvo que previamente sean desafectados por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Hacienda y Tesoro, que reglamentará la materia".
Se indica que dicha normativa contraviene el artículo 258 de la Constitución Nacional al tenor de las razones que a continuación citamos:
-
Que el Artículo 99 de la Ley Nº56 de 1995 crea una lesión letal a todo el abanico de Bienes de Dominio blico(sic) consagrados en el Artículo 258 de la Constitución Política, al delegar en el Órgano Ejecutivo, y más concretamente en el Ministerio de Economía y Finanzas la Desafectación, por vía ejecutiva o de gabinete, de un bien constitucionalmente reconocido como de Dominio Público y, por tanto, intransferible e inadjudicable. Con la inteligencia de la norma que acusamos, todo bien de dominio, contemplado en nuestra Constitución Política dejará de serlo y pasará a ser un bien patrimonial del Estado, y por ende, susceptibles de apropiación privada, mediante una simple disposición ejecutiva y reglamentario(sic) de menor jerarquía que la propia Constitución Política.
-
Nuestros Constituyentes jamás quisieron que los bienes de dominio público perdieran ese atributo o característica. Por esa razón, no existe norma alguna en nuestra Constitución Política que autorice la Desafectación de Bienes de Dominio Público y menos aún, la delegación de esa facultad a una ley ordinaria de menor jerarquía o a una reglamentación del Órgano Ejecutivo.
-
la Constitución Política....ha determinado cuáles son los bienes de dominio público y cuáles los de naturaleza patrimonial. No es entendible ni permisible que una Ley Ordinaria (jerárquicamente inferior a la Constitución) faculte al Órgano(sic)
para que modifique o desafecte esta categoría de bienes de dominio público, simplemente porque la Constitución no lo permite y es consabido que una ley común o una reglamentación del Órgano Ejecutivo no tiene la capacidad jurídica de modificar ni el contenido ni el espíritu de la Constitución Política. En virtud de que el dominio público fue creado por un acto constitucional, su extinción o desincorporación solamente puede efectuarse por un acto de la misma naturaleza.en el fallo.de 30 de diciembre de 2004, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia sentenció:
`Debido a la importancia que implica lo anterior, una norma de cualquier rango legal no puede transformar los bienes de dominio público en privados'.
-
Concretamente, tratándose de la desincorporación de un bien del dominio público que está consagrado como tal en la Constitución Política, su `dominialidad' sólo puede darse a través de una reforma a dicha Carta Magna con base al principio de la jerarquía y autoridad formal de la ley.
Como han afirmado los juristas Delgadillo y Lucero:
`En principio es de mencionarse que, en virtud de que el dominio público fue creado por un acto legislativo, su extinción debe efectuarse por un acto de la misma naturaleza con base en el principio de autoridad formal de la ley' (DELGADILLO GUTIERREZ, Luis Humberto y LUCERO ESPINOSA, Manuel. Op Cit. Página 72).
En nuestro país, tales bienes de dominio público han sido creados y consignados en el artículo 258 de nuestra Constitución Política Nacional, por lo que, toda extinción de dicha característica debe provenir por un acto de la misma naturaleza, es decir, Constitucional, y no a través de una simple Ley Ordinaria o un reglamento del ejecutivo como la que ahora se impugna".
Posterior a la interposición de la acción constitucional, la misma fue admitida y en consecuencia se le dio en traslado a la señora Procuradora General de la Nación, quien a través de la vista Nº2 de 23 de enero de 2006, externó lo siguiente:
"La controversia constitucional planteada y presentada en esta oportunidad, gira en torno a la facultad del Estado en desafectar bienes de dominio público para luego ser convertidos en bienes patrimoniales y preserve su posible traspaso a particulares.
el dominio público, atendiendo al dominio que se ejerza sobre los bienes puede distinguirse entre: los de dominio eminente (poder del Estado sobre la totalidad del territorio de su jurisdicción), dominio público (bienes en los cuales se manifiesta la propiedad especial del Estado), y el dominio privado del Estado (bienes que pertenecen a las personas públicas y que no ostentan la categoría de bienes públicos).
arribamos a la conclusión que los bienes de dominio público son aquellos que literalmente pertenecen a todos los ciudadanos, siendo destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad o para un servicio público, y que inclusive pueden haber sido considerados así, por afectación o destinación del Estado.
es oportuno preguntarnos, qué pasaría si por un lado, el uso de los bienes de dominio público que el Estado en su momento destinó, ya no son necesarios para el uso de la colectividad; o en su defecto, por cambios propios de la naturaleza se produzca que un bien pierda las características propias que lo constituyeron de dominio público. Antes esta disyuntiva, se presenta la figura jurídica denominada desafectación.
si los bienes que por su naturaleza constituyen de dominio público, por los embates de la propia naturaleza pierden estas características, el Estado tendría que pronunciarse, al respecto de la desafectación de los mismos, pues su razón de ser, es decir, sus particularidades naturales se han perdido; más palpable aún, resulta en los
casos de los bienes que el Estado destinó como de uso público, ya sea por vía constitucional o a través del legislador, y pierden su función para un servicio público o deja de ser utilizado por la colectividad, correspondería igualmente al Estado enunciarse en cuanto a su desafectación.
no comparto la afirmación del demandante en cuanto a que, se viola el principio de la jerarquía de las leyes, pues si observamos detenidamente el numeral 5 del artículo 258 de la Constitución Política, se establece, que inclusive a través de una Ley se puede estatuir un bien como de dominio o uso público; de manera contraria, entonces una Ley puede, atendiendo a las consideraciones que hemos desarrollado en párrafos anteriores, plasmar el procedimiento o regulación para desafectar los bienes de uso o dominio público, y luego convertirlos en Bienes Patrimoniales del Estado".
En consecuencia de lo anterior, todo aquel interesado en esta acción de Inconstitucionalidad podía hacer uso de la palabra por medio de los correspondientes escritos de alegatos, dentro de los que podemos mencionar los representantes de las firmas de abogados, Alfaro, Ferrer & Ramírez y Galindo, Arias y López. En el primer caso se manifestó:
"La norma constitucional anteriormente invocada (art. 258) lo que expresamente no permite es la apropiación privada sobre los bienes de uso público, mas no prohíbe que un bien de uso público pueda transformarse (por dejar de estar destinado al uso general) en un bien patrimonial del Estado. En este sentido, que si bien la Constitución Nacional no permite que un bien de uso público pueda ser objeto de apropiación privada, se puede, sin embargo, hacer cese el uso al cual esta(sic) destinado un bien, y conseguir así que pase de una categoría a otra. Lo que no es posible, por mandato constitucional, es que manteniendo su categoría de dominio público, sea traspasado a un particular.
El demandante.....desarrolla una novedosa teoría.....que es posible resumir así: En vista de que nuestra Constitución señala cuáles son los bienes de dominio público, sólo es posible desafectarlos, a fin de que se constituyen en bienes de dominio privado, a través de un acto de igual jerarquía, es decir a través de una reforma constitucional. En realidad, la tesis del demandante equivale a decir que nuestro actual régimen constitucional y legal no permite la desafectación y que, por ende, ésta es sólo posible a través de una reforma constitucional que expresamente la permita. Tal argumento llevaría, asimismo, a la conclusión de que las normas del Código Civil que contemplen la desafectación son inconstitucionales puesto que admiten un supuesto que la Constitución proscribe.
Por su parte la firma Galindo, Arias y López considera lo siguiente:
"....una vez que el bien de dominio público cambie su naturaleza o destino, esa desafectación o desgravamen coloca al bien de dominio público en la categoría de bien patrimonial y, por tanto, puede entrar al dominio privado por los mecanismos de la licitación pública o el concurso o la contratación directa.
en la sentencia de 1970, la Corte llegó a la conclusión, a nuestro juicio correcta, de que el Estado puede desafectar bienes de dominio público por medio de un acto administrativo. Si ello es así con mayor razón lo pudo hacer a través de una ley, como en efecto aconteció con al Ley 5 de 1988 sobre Concesiones Administrativas, específicamente el artículo 2 de la misma, y como también se dispone en el último párrafo del artículo 99 de la Ley 56 de 1995.
La disposición cuestionada prevé la modificación de la condición de un bien de dominio público a través de la desafectación. De suerte que entramos en el análisis de que la determinación de la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba