Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 4 de Diciembre de 1996

PonenteEDGARDO MOLINO MOLA
Fecha de Resolución 4 de Diciembre de 1996
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

La firma RIVERA, BOLÍVAR Y CASTAÑEDAS, actuando en representación de AEROLÍNEAS PACÍFICO ATLÁNTICO, S.A., ha presentado advertencia de inconstitucionalidad contra los artículos 19, 20, 21 y 22 de la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, dictada por la Junta Directiva de Aeronáutica Civil.

Sometida la advertencia a los trámites del proceso constitucional establecidos en el Libro Cuarto del Código Judicial, pasa el Pleno de la Corte a decidir la controversia de derecho planteada.

El demandante advierte la inconstitucionalidad de los artículos 19, 20, 21 y 22 de la Resolución Nº 173 13 de mayo de 1980, que expresan lo siguiente:

"ARTÍCULO 19: Se establece una Tasa por Servicios al pasajero de Vuelos Domésticos Especiales CHARTERS, que deberá ser pagada por todo viaje de esta naturaleza que se efectúe dentro del territorio nacional. El monto de esta TASA se fija en una suma equivalente al CINCO POR CIENTO (5%) sobre el valor del vuelo especial CHARTERS.

PARÁGRAFO 20: Esta Tasa no afecta en ninguna medida el impuesto sobre pasajes aéreos de viajes que se efectúen dentro del territorio nacional, creado por la Ley 54 de 1958.

ARTÍCULO 20: Las personas jurídicas que efectúen vuelos especiales "CHARTERS", quedan obligadas a efectuar el cobro de la "Tasa por Servicio al Pasajero Doméstico", al momento de la contratación de los vuelos especiales "CHARTERS".

ARTÍCULO 21: Las personas jurídicas que cobren esta Tasa, entregarán a la Dirección de Aeronáutica Civil diariamente el importe cobrado, estas mismas personas, los diez primeros días de cada mes, entregarán a la Administración del Aeropuerto un informe de los ingresos por servicios de transporte correspondiente al mes anterior conjuntamente con cualquier crédito en favor de Aeronáutica de haber diferencia entre el informe y lo remitido diariamente.

ARTÍCULO 22: Las sumas que se adeuden por mora o incumplimiento en el pago de la Tasa a que se refiere este Capítulo dentro del período establecido, estarán sujetas a lo que se dispone en el Artículo 29 de esta Resolución".

Sostiene el demandante que dichos preceptos violan, en primer lugar, el artículo 48 de la Constitución Nacional, cuyo texto dice:

Artículo 48: Nadie está obligado a pagar contribución ni impuesto, que no estuviera legalmente establecido y cuya cobranza no se hiciere en la forma prescrita por las leyes.

El concepto de la infracción lo explica de la siguiente manera:

"Se ha violado el Artículo 48 de la Constitución Nacional, el concepto de la infracción es en forma directa por comisión ...

El artículo transcrito establece el principio de que no "no hay obligación tributaria sin ley que la establezca" y deriva además del principio consagrado en nuestra Constitución de que "nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni se le puede prohibir hacer lo que ella no prohibe". Consideramos que la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, en sus artículos 19, 20, 21 y 22 antes transcritos, por los cuales se crea una supuesta Tasa por Servicios al Pasajero de Vuelos Domésticos Especiales CHARTERS, vulnera el Artículo 48 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

Los fundamentos del principio de legalidad indican que la imposición de una obligación tributaria importa una limitación a la garantía constitucional de la libertad individual y al derecho de propiedad, lo cual puede establecerse sólo en virtud de una ley que respete los preceptos constitucionales que salvaguardan éstas.

El principio de legalidad que consagra el artículo 48 de la Constitución Nacional establece pues, que la ley es la única que puede crear obligaciones, tributarias tipificando el hecho generador de ellas, modificarlas o suprimirlas ...

Tenemos entonces que si la Dirección de Aeronáutica Civil, no brinda servicio alguno, a los pasajeros de vuelos especiales charters, no puede justificar legalmente la existencia de una tasa por tanto el cobro allí exigido vulnera el Artículo 48 de la Constitución Nacional.

Y es que al regular la Ley 54 de 1958, el impuesto sobre pasajes aéreos, que requiere de la expedición de un boleto o pasaje, que se realicen dentro del país, y al no contemplar a los vuelos especiales charters, porque en estos casos no se expide un pasaje o boleto aéreo, la Dirección de Aeronáutica Civil tomó el camino más corto pero ilegal y por vía de Resolución procedió a autorizarse a sí mismo para cobrar tan antilegal tasa establecida en la resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, que es el fundamento de la Factura Nº 36876 que atacamos por ilegal y arbitraria".

En segundo lugar considera infringido el artículo 153, numeral 10 del Estatuto Fundamental que consagra:

"ARTÍCULO 153: La función legislativa es ejercida por medio de la Asamblea Legislativa y consiste en expedir las Leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declarados en esta Constitución y en especial para lo siguiente:

...

10. Establecer impuestos y contribuciones nacionales, rentas y monopolios oficiales para atender los servicios públicos".

Conceptúa que la falta se ha dado por comisión, ya que la norma atribuye dicha facultad específicamente al Órgano Legislativo:

"De acuerdo con la norma reproducida, el ejercicio de la función legislativa, en una materia tan delicada e importante, para el desarrollo del Estado, como lo es el establecer impuestos y contribuciones nacionales, es ejercido por la Asamblea Legislativa, por lo tanto, la Dirección de Aeronáutica Civil, al crear una supuesta tasa, que reiteramos, en realidad, se trata de un impuesto, ha violado el artículo 153, Numeral 10 de la Constitución Nacional, por Comisión, ya que la norma restringe dicha facultad específicamente en el Órgano Legislativo ...

Es notorio cómo la propia Constitución reserva la creación, y regulación de los tributos a la Asamblea Legislativa, por ende una resolución de Junta Directiva de Aeronáutica Civil, carece de facultad para crear una tasa o impuesto, que es en realidad lo que fue creado por la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, en sus artículos 19, 20, 21 y 22".

Finalmente, señala la violación del artículo 274 de la Norma Suprema, que preceptúa:

ARTÍCULO 274: Todas las entradas y salidas de los tesoros públicos deben estar incluidas y autorizadas en el respectivo presupuesto. No se percibirán entradas por impuestos que la ley no haya establecido ni se pagarán gastos no previstos en el Presupuesto.

El concepto de la violación lo explica con los siguientes argumentos:

Este artículo se ha violado de manera directa por Comisión, ya que la Dirección de Aeronáutica Civil, pretende cobrar una supuesta tasa por servicios al pasajero de vuelos domésticos especiales charters, que como bien ha quedado demostrado en el presente escrito, no puede mediante una Resolución crear un impuesto, y por otra parte no ha estructurado legalmente la tasa que pretende cobrar, por tanto al exigir el pago de la tasa, vulnera la disposición constitucional.

El Procurador General de la Nación se muestra de acuerdo con la pretensión constitucional del demandante, y expone su punto de vista de la siguiente forma:

"Esta Procuraduría General estima que la Junta Directiva de Aeronáutica Civil exorbitó el ámbito de sus atribuciones, al fijar este tributo por vía de la Resolución comentada y desatendió la pauta cardinal que contiene el artículo 48 de la Carta Fundamental que reserva a la ley el establecimiento de tributos como el que se propone en la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980. El proceder de la citada institución del Estado desconoció el principio que ofrece el artículo 274 de la misma, en relación con el precitado artículo 48. Asimismo, desconoce el postulado del artículo 153, numeral 10, que atribuye competencia de fijar impuestos y contribuciones a la Asamblea Legislativa.

Luego, asiste razón al accionante en su pretensión de inconstitucionalidad de las normas acusadas, razón por la cual, consideramos que la Corte debe pronunciarse en el sentido de declarar inconstitucional los artículos 19, 20, 21 y 22 de la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1989, dictada por la Junta Directiva de Aeronáutica Civil".

Conocido los planteamientos del demandante y del Procurador, el Pleno de la Corte entra a analizar la situación jurídica en conflicto.

Al examinar los fundamentos presentados por la parte actora y por el Procurador General de la Nación, este Tribunal observa que el asunto medular en este negocio gira en torno a la legitimidad de la Junta Directiva de Aeronáutica Civil para establecer tasas por razón de los servicios que brinda, tal como lo hizo mediante los artículos 19, 20, 21 y 22 de la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, en los que actualizó el régimen de tasa y canones sobre servicios e instalaciones aeroportuarias, derechos y facilidades de arrendamientos y explotación comercial, suministrados por dicha Institución en los aeropuertos nacionales, excepto el Aeropuerto Internacional de Tocumen.

Mediante tales disposiciones se crea una Tasa por Servicios al Pasajero de Vuelos Domésticos Especiales CHARTERS. El vuelo doméstico especial charter es aquél que se realiza dentro del territorio nacional, pero no dentro de la ruta normal de la empresa y se da en virtud del arrendamiento de la aeronave, a cambio de una remuneración acordada entre ambas partes. Este tipo de vuelo no implica la compra de boleto aéreo, sino el pago del canon de arrendamiento, contrario a lo que sí sucede en el tipo de vuelo regular, donde sí es obligatoria la compra de un pasaje que lleva gravado el pago del impuesto que exige la Ley 54 de 1958.

Significa que el impuesto establecido en los artículos 1, 2 y 5 de la Ley 54 de 1958, no incluye a los vuelos especiales charters, como bien podemos observar a continuación:

ARTÍCULO 1: Establécese el impuesto sobre pasajes aéreos de viajes que se efectúen dentro del territorio nacional, consistente en un gravamen de 5% sobre el valor de todo boleto que se compre para los fines indicados.

ARTÍCULO 2: El impuesto debe ser pagado por los compradores del pasaje, y las personas naturales o jurídicas que los vendan quedan en la obligación de proceder al cobro del mismo al momento de efectuar la venta de los boletos.

ARTÍCULO 5: El producto de este impuesto será destinado íntegramente a dotar a los aeropuertos nacionales de los medios de comunicación indispensables para proporcionar a los pasajeros mayor seguridad; así como también dotar a los aeropuertos de personal idóneo necesario para llenar este cometido, y para la compra de instrumentos, señales, etc., que sirvan de auxilio en la navegación aérea.

La resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, advertida de inconstitucional, busca incluir, según el demandante, a los vuelos domésticos especiales CHARTERS, dentro del impuesto de 5% que establecen los artículos, precitados, de la Ley 54 de 1958 para pasajes aéreos de viajes que se efectúen dentro del territorio nacional; debido a que la referida Ley no menciona impuesto por arrendar los servicios de una aeronave por motivos especiales.

En otras palabras, el demandante considera que en realidad Aeronáutica Civil no ha establecido una tasa, sino un impuesto especial, para lo cual no está ni legal, ni constitucionalmente facultada la Junta Directiva de dicha Institución.

Por su parte, el Pleno de la Corte observa que la Tasa por Servicios al Pasajero de Vuelos Domésticos Especiales Charters, se da con ocasión del empleo de una aeronave en un viaje, para lo cual es necesario un aeropuerto, a través del cual se garantice la seguridad y regularidad de la navegación aérea. Por tanto, dicha tasa sí lleva implícita una contraprestación efectiva a favor de los usuarios, característica esencial de las tasas, ya que los fondos recaudados en vuelos charters tienen por finalidad proveer al aeropuerto de los equipos de protección y comunicación requeridos para velar por la seguridad de todas aquellas personas que se transportan vía aérea en nuestro país.

Sin embargo, corresponderá a la Sala Tercera, dentro del proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, donde precisamente se ha advertido la presente inconstitucionalidad, declarar si es legal el tributo creado, al determinar si se trata de una tasa o de un impuesto especial, una vez lo confronte con el Decreto de Gabinete Nº 13 de 22 de enero de 1969, debido a que éste la faculta para crear tasas y no impuestos. Al Pleno, por su parte corresponde declarar si la Dirección de Aeronáutica Civil, está legitimada para fijar la tasa, cuya naturaleza se discute en la jurisdicción contenciosa.

Al adentrarnos en la temática constitucional se observa que el artículo 48 del Estatuto Supremo consagra el principio de que no hay obligación tributaria sin ley que la establezca, es decir que nadie está obligado a pagar impuesto, ni contribución alguna, que no estuviese legalmente establecido.

Este Máximo Tribunal de Justicia, con relación al Principio de Legalidad en Materia Tributaria, en sentencia de 21 de febrero de 1992, manifestó el siguiente criterio:

"El artículo 48 constitucional, consagra el derecho de toda persona a no pagar contribución ni impuesto que no estuviera legalmente establecido. Ello significa que en materia tributaria existe el principio de reserva legal o estricta legalidad, que supedita la existencia jurídica de la contribución a una ley formal que le imprima substrato normativo.

...

independientemente de la especificidad del tributo en su alcance fiscal, su coercibilidad y obligatoriedad debe afianzarse en la legalidad de la misma, ya que el principio de legalidad tributaria cubre a las tasas".

Reiteran lo anterior los pronunciamientos del Pleno en sentencias de 26 de mayo de 1994, 2 de julio de 1994, 12 de agosto de 1994, 21 de noviembre de 1994, entre otras. Con respecto al establecimiento de tasas por iniciativa de los contribuyentes, en fallo de 19 de agosto de 1994, esta Superioridad señaló:

"Así como se ha dicho que no hay delito sin ley, también se ha dicho Nulum Tributum sine L., no hay tributo sin ley previa que lo establezca. Las tasas por ser un tributo, están sometidas al principio de que sólo pueden ser creadas por Ley. Los municipios pueden reglamentar tasas por acuerdos municipales, autorizados por la ley orgánica de los Municipios y también facultados por la Constitución, de acuerdo con el artículo 243, Nº 2 de la Carta Magna, que los faculta para cobrar tasas por el uso de sus bienes y servicios. Igualmente ciertas Instituciones Autónomas cobran tasas por los servicios que prestan debidamente autorizadas por sus respectivas leyes orgánicas. (Subrayado nuestro).

Las Tasas de carácter nacional, como las que trata el Decreto 452 de 1990 sólo pueden ser autorizadas por la ley, ya sea una ley especial que crea las tasas o la ley Orgánica del Ministerio de Salud. El Decreto 452 impugnado no expresa en ninguna parte en qué ley se funda o encuentra autorización para expedir la reglamentación de las mencionadas tasas de servicios de inspección sanitaria. La ley 66 de 1947, (Código Sanitario) se permite fijar el arancel para el registro y análisis de drogas y de especialidades farmacéuticas y los derechos que se deriven del control biológico de los productos que se analicen en Laboratorio Central (Artículo 187 y 188)".

Debe entonces entenderse, que una Institución Autónoma, para crear y cobrar cualquier tipo de tasa, debe estar autorizada por su respectiva Ley Orgánica, por lo que debe esta Superioridad señalar que el acto primario que origina la imposición de la carga tributaria debe emanar exclusivamente del Órgano Legislativo. Tal como se desprende de lo plasmado en fallo de 16 de enero de 1992:

"el artículo 48 de la Constitución Nacional, relacionado con el artículo 274 de la misma Constitución, establecen de manera clara que no existe obligación de pagar contribución o impuesto que no haya sido establecido por ley. Igualmente el artículo 153 numeral 10 de la Constitución le atribuye la competencia de fijar impuestos y contribuciones a la Asamblea Legislativa ... las tasas de carácter nacional sólo pueden ser autorizadas por la ley, ya sea esta una Ley Especial que crea las tasas o la Ley Orgánica del Ministerio de Salud". (Subrayado nuestro).

Si bien es cierto en Panamá rige el Principio de Legalidad en materia tributaria, lo que significa que los tributos deben ser creados a través de una ley, y en el caso de las entidades autónomas, establecidos por sus leyes orgánicas, se percata este Tribunal, que la Dirección de Aeronáutica Civil se encuentra facultada para fijar, imponer, alterar y cobrar tasas, mediante el Decreto de Gabinete Nº 13 de 22 de enero de 1969 "Por el cual se crea la Dirección de Aeronáutica Civil como una entidad autónoma del Estado", específicamente en los artículos 3, 4 y 14 literal h), los cuales transcribimos a continuación:

"Artículo 3: La Dirección de Aeronáutica Civil estará facultada para estructurar, determinar, fijar, alterar, imponer y cobrar tarifas, rentas y tasas por el uso de sus facilidades o por servicios que presta o suministra. Las tarifas y tasas que fije la Dirección de Aeronáutica Civil deberán ser aprobadas por la Junta Directiva. Estas tasas y tarifas serán fijadas y revisadas de manera que en todo tiempo provean fondos suficientes para el funcionamiento y operación de la Dirección de Aeronáutica Civil. (Subrayado de la Corte).

Artículo 4: Las tarifas y tasas que fije la Dirección de Aeronáutica Civil deberán proveer en todo tiempo fondos suficientes para:

a) Pagar el costo de conservar y explotar los sistemas de Aeronáutica Civil bajo su dirección, incluyendo las reservas necesarias para tales fines y para ampliaciones, reposiciones y depreciación.

b) Para amortizar el capital y para pagar los intereses sobre los bonos, préstamos o empréstitos emitidos o contratados bajo las disposiciones de este Decreto de gabinete y del Código Fiscal y para formar las reservas necesarias.

c) Para proveer un margen de seguridad para hacer los pagos que se mencionan en literal anterior.

Artículo 14: La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

...

h) Determinar o modificar las tarifas, tasas o canones de arrendamiento por servicios prestados por la Dirección de Aeronáutica Civil, previo los estudios pertinentes que haga el Director General; ...".

Dicho Decreto fue el fundamento legal para que la Dirección de Aeronáutica Civil dictara la Resolución 173 de 132 de mayo de 1980, advertida de inconstitucional. Ahora la pregunta clave es si el precitado Decreto de Gabinete, goza de la jerarquía suficiente para facultar a la Dirección de Aeronáutica Civil, para fijar, reglamentar y actualizar tasas, ya que según jurisprudencia reiterada de la Corte, el principio de legalidad comprende también a las tasas, es decir, deben ser autorizadas por ley formal. Así lo ha sostenido el Pleno de la Corte en fallos de 21 de septiembre de 1950, de 15 de junio de 1954, 8 de agosto de 1967, 11 de abril de 1989 y 21 de febrero de 1992.

Ante lo expuesto, podemos señalar que en nuestro sistema jurídico los Decretos de Gabinete son actos con valor de ley, como bien señaló la Corte en resolución de 2 de agosto de 1994, dictada en el Proceso Contencioso Administrativo de Protección a los Derechos Humanos, interpuesto por la firma R. y Bolívar, en representación de Cervecería Panamá, S.A. para que se declare nulo, por ilegal el Decreto de Gabinete Nº 16 de 15 de abril de 1993:

"Coincidimos con los planteamientos esbozados por el señor Procurador de la Administración en su escrito de alzada. Toda que al examinar de manera exhaustiva la presente demanda, nos percatamos claramente que el demandante pretende que se declare la nulidad, por ilegal, de un Decreto de Gabinete que en nuestro sistema jurídico es un acto con valor de ley. En este sentido se ha pronunciado esta S. cuando en Fallo de 13 de septiembre de 1990 dictaminó lo siguiente:

"En efecto, los Decretos de Gabinete son aquellos dictados por gobiernos de facto o por gobiernos de jure en situaciones de hecho excepcionales en las que no hay Órgano Legislativo, por tanto son actos con fuerza de Ley. ...

Por esta razón, contra los Decretos de Gabinete no proceden demandas Contenciosas Administrativas, por ser de igual jerarquía que la ley".

Pues bien, la historia del país registra casos en que el Órgano Ejecutivo ha legislado mediante Decretos de Gabinete, en ausencia de la Asamblea Legislativa, como sucedió en la época en que fuera dictado el Decreto de Gabinete Nº 13 de 22 de enero de 1969, por el cual se creó la Dirección de Aeronáutica Civil y se le otorgaron ciertas facultades, entre ellas la de establecer tasas.

De esta forma el mencionado Decreto de Gabinete es un instrumento jurídico que, de acuerdo a la doctrina constitucional, tiene fuerza de ley material; y consiguientemente mantiene su plena vigencia y vigor legal mientras no sea derogado por la Asamblea Legislativa, cuando ésta se encuentra reunida, o declarado inconstitucional por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del Control Constitucional que le confiere la Constitución Política de la República.

No obstante, la inconstitucionalidad que se demanda no es la del Decreto de Gabinete Nº 13 de 1969, cuyo contenido faculta a la Dirección de Aeronáutica Civil para fijar, alterar, imponer, tasas por el uso de sus facilidades o por los servicios que suministra, sino los artículos 19, 20, 21 y 22 de la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, dictada por dicha entidad, que se fundamentan en el Decreto en mención.

Es por esta razón que se observa que la Dirección de Aeronáutica Civil ha procedido siempre apoyada en dicho precepto a dictar Resoluciones para el establecimiento de las tasas a cobrar, como son la Resolución Nº 129 de 29 de agosto de 1974, y la Resolución Nº 110 de 30 de julio de 1975, las que luego fueron derogadas por la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, ahora advertida parcialmente de inconstitucional.

Una entidad autónoma puede reglamentar tasas por los servicios que presta si para ello se encuentra legalmente habilitada mediante su Ley Orgánica, y en el caso bajo estudio, tal como lo confirma la Ley 9 de 7 de junio de 1991, expedida por la Asamblea Legislativa y publicada en la Gaceta Oficial Nº 21.805 de 11 de junio de 1991, el Decreto de Gabinete Nº 13 de 22 de enero de 1969, constituye la Ley Orgánica de la Dirección de Aeronáutica Civil. Si bien es cierto la Asamblea Legislativa no ha legislado formalmente la materia de que trata el Decreto de Gabinete Nº 13 de 1969, al haberlo modificado mediante ley formal posterior, como lo es la Ley 9 de 7 de junio de 1991, ha reconocido y ratificado su valor de ley y por ende el contenido del mismo Decreto de Gabinete Nº 13 de 22 de enero de 1969.

Luego de las explicaciones precedentes, podemos concluir que los artículos demandados no son inconstitucionales ya que, nuestra Constitución, en sus artículos 48 y 153, señala respectivamente que los impuestos y la forma para su cobro deben establecerse mediante leyes, y en el presente caso, la Dirección de Aeronáutica Civil, encuentra fundamento legal, para reglamentar y fijar tasas por los servicios que ofrece, en el Decreto de Gabinete Nº 13 de 22 de enero de 1969, que como ya dijimos, tiene valor de ley.

Después de un examen de los argumentos expuestos, la Corte llega a la conclusión de que no le asiste razón al demandante. Una confrontación de los artículos impugnados con las normas constitucionales que se estiman infringidas revelan, de manera indubitable, que no existe colisión entre las normas acusadas y las que se estiman violadas.

Por lo expuesto, el PLENO, de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA QUE NO SON INCONSTITUCIONALES los artículos 19, 20, 21 y 22 de la Resolución Nº 173 de 13 de mayo de 1980, dictada por la Junta Directiva de Aeronáutica Civil.

N..

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) E.A.S. (fdo.) F.A.E.

(fdo.) R.A.F.Z.

(fdo.) H.A.C.T.

(fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

(fdo.) R.G.

(fdo.) AURA E. GUERRA DE V.

(fdo.) A.H.

(fdo.) CARLOS H. CUESTAS

Secretario General

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