Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 5 de Julio de 1999

PonenteHUMBERTO A. COLLADO T
Fecha de Resolución 5 de Julio de 1999
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El señor OLMEDO CEDEÑO, actuando en su calidad de P. y Representante Legal de la Sociedad TRANSPORTISTAS COLEGIALES DE LA CHORRERA, S.A., otorgó poder especial a la firma forense GUERRA Y GUERRA, a fin de que demande la inconstitucionalidad del artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 28 de junio de 1993, por medio del cual se reglamenta la Ley Nº 14 de 26 de mayo de 1993, conocida como la Ley del Transporte.

El demandante estima que dicha norma vulnera los artículos 19, 60, 61, 62 y 277 de la Constitución Nacional y señala como fundamentos de hecho de su pretensión, que el artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 28 de junio de 1993, por medio del cual se reglamenta la Ley 14 de 26 de mayo del mismo año, establece que el servicio de transporte colegial se entenderá como aquél que se presta de manera exclusiva a estudiantes uniformados diurnos, que éstos no podrán transportar a particulares ni recoger pasajeros en las paradas de las rutas establecidas y que el servicio de transporte nocturno de estudiantes se podrá prestar previa autorización del Ente Regulador. Afirma que el Departamento de Asesoría Legal de la Dirección Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (D.N.T.T.T.) prohibe a los dueños de transportes colegiales realizar viajes especiales distintos de la prestación del servicio a los estudiantes, por lo que dichos vehículos deben permanecer estáticos los días sábados y domingos de todas las semanas y durante los tres meses correspondientes a las vacaciones escolares.

Sostiene el demandante que la interpretación del artículo acusado ignora realidades, como la de que el transporte de colegiales es un acto de comercio y por tanto no excluye la posibilidad de que ésos transportistas puedan prestar -de manera eventual- servicio de transporte a particulares fuera de los horarios de las escuelas "máxime esta posibilidad cabría en el extenso período de vacaciones que se otorgan tras el vencimiento del año escolar"; que éstos transportistas tienen fuertes compromisos económicos con las instituciones financieras y bancarias, por lo que deben pagar sumas de hasta quinientos balboas (B/500.00) mensuales y además, deben cumplir con la manutención de sus hogares. Se indica que, según el artículo 3 de la Ley 14 de 26 de mayo de 1993 el servicio de transporte colegial se tipifica -por su naturaleza- junto al servicio regular y de turismo, sin embargo, dicha Ley no establece limitaciones a éstas últimas clases de transporte, "cuestión que sí hace de manera discriminatoria para con los transportistas colegiales"; que el mencionado artículo 28 de la Ley de Transporte "genera una especie de fueros y privilegios" que se desprenden de su tenor literal, contrario a lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución Nacional, creando así una especie de "parias transportistas" a quienes se mantiene marginados.

El demandante considera que el artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 28 de junio de 1993 violenta de manera directa los artículos 19, 60, 61, 62 y 277 de la Constitución Nacional, y señala como concepto de la infracción del primero de ellos lo siguiente:

"La disposición constitucional transcrita ha sido violada o infringida de modo directo y ello acontece desde el preciso momento en que de la aplicación del artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 28 de junio de 1993 se genera toda una discriminación y consiguiente exclusión que afecta a los transportistas colegiales de la participación en el servicio público de transporte terrestre de pasajeros, a los extremos de impedírseles, inclusive, que puedan efectuar o realizar los denominados "viajes ocasionales" que contempla el numeral 41 del artículo 5 de la Ley 14 de 1993. Lógicamente, y dado el hecho que ante la existencia de fueros o privilegios se generan discriminaciones, la Corte no puede interpretar de otra manera que lo que se causa con la aplicación del artículo 28 del referido Decreto Ejecutivo, va en perfecto desmedro de la previsión constitucional".

En cuanto a la infracción del artículo 60 indica que con la disposición acusada "se conculcan las políticas económicas del Estado panameño, que por expreso mandato constitucional, deben encaminarse hacia la promoción del pleno empleo, lo mismo a asegurar a todo trabajador, incluidos los transportistas colegiales, las condiciones necesarias a una existencia decorosa", pues a su juicio, "en lugar de garantir (sic) el trabajo de los trabajadores colegiales, ese derecho se ve diezmado, reducido, suspendido y vilipendiosamente coartado". Igualmente sostiene que el artículo 61 constitucional ha sido violentado, pues no se puede hablar de salario mínimo a que tienen derecho los transportistas colegiales "cuando no hay estudiante alguno que transportar a centro o plantel educativo del país?"; agrega que el transportista colegial "constituye un trabajador de carácter privado", pues el artículo 54 de la Ley 14 tipifica la actividad de transporte colegial como un acto de comercio y no se le puede considerar como un empresario, pues el propio dueño es el que conduce y maneja por su propia gestión la actividad de transporte de estudiantes.

Afirma el demandante que el artículo acusado violenta de modo directo el artículo 62 de nuestra Carta Magna, pues "obstaculiza la posibilidad de cubrir las necesidades más elementales y normales de la familia de cada transportista colegial. Del mismo modo, paraliza toda posibilidad de progreso o desarrollo familiar, al tiempo que se coartan las expectativas de mejorar su nivel de vida". Así también resulta infringido el artículo 277 de la Constitucón Nacional, por razón de que el artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 no permite que tenga plena vigencia y eficacia "pues no es cierto que el sector de los transportistas colegiales tengan beneficios asegurados en la participación de la economía nacional y en el consiguiente ejercicio de la actividad que les es inherente".

Corrido el traslado al señor P. General de la Nación, éste emitió su opinión respecto a la presente demanda, a través de la correspondiente Vista, donde en su parte medular expresa lo siguiente:

"Pues bien, de un estudio detenido del acto demandado, con relación al artículo 19 de la Constitución, no se desprende que con el mismo se haya infringido la Constitución, máxime que con tal disposición jurídica lo que se está es regulando lo concerniente al servicio de transporte colegial.

...

también resulta lógico que, luego de determinar la finalidad del transporte colegial, le fije sus limitaciones o prohibiciones, al disponer el artículo 28 del aludido Decreto, que: 'Estos transportes no podrán transportar a particulares, ni recoger pasajeros en las paradas de las rutas establecidas'. Esto se explica porque, precisamente, para ello se hace previamente la clasificación y distinción de un servicio y otro, situación que trae aparejada la reglamentación entre un servicio y otro -el colectivo y selectivo y el colegial- sin que se desprenda de allí, la creación de algún tipo de fuero o privilegio personales, ni que se esté dando un trato discriminatorio a los grupos que se dedican a una u otra actividad.

Situación diferente ocurriría si, en igualdad de condiciones entre un grupo y otro, transporte selectivo, colectivo y de turismo, se les permitiera realizar la misma actividad comercial que les permita a los transportes colegiales y que, a su vez, éstos -los colegiales- no pudieran dedicarse a la que prestan los primeros, puesto que en este supuesto, se les estaría dando un trato desigual, infractor de la Constitución.

Más, sin embargo, esto no ocurre así, en la medida en que, como se dijo, en el artículo 28 del Decreto Ejecutivo 186, a lo que se procede es a deslindar o determinar lo referente a la actividad del servicio de transporte colegial, acorde a lo previsto, previamente, en la Ley 16 de 1996.

Las restricciones a las que se ve sometida la actividad del servicio de transporte colegial, no son ajenas a las que se le fijan a los demás servicios de transporte terrestre, como es fácil observar en la ley que regula esta materia. En ese sentido, en el artículo 11 de la Ley 16 de 1993, se establecen las obligaciones de los transportistas que se dedican al transporte colectivo y selectivo; en el artículo 31 se señala que para poder dedicarse a la prestación del servicio de transporte terrestre público, se requiere tener 'un certificado de operación o cupo', en el que se dejará consignado, entre otras cosas, 'la línea o ruta en que prestará el servicio'; en el 40, se indica que las tarifas que regirán en el transporte terrestre público de pasajeros, será responsabilidad del Ente Regulador, que es un organismo estatal; en fin, éstas y otras regulaciones indican que la prestación del servicio público del transporte, es una actividad sometida a una serie de restricciones, sin que se pueda decir que se de un trato desigual, entre los diversos grupos que se dedican a ésta.

En complemento de lo anterior, cabe señalar que si bien en el artículo 28 del Decreto Ejecutivo 186 se prevé que los transportes colegiales, 'no podrán transportar a particulares ni recoger pasajeros en las paradas de las rutas establecidas', no se prohibe, de forma clara e incuestionable, que éstos no puedan ser autorizados por el Ente Regulador, a que efectúen los denominados 'viajes ocasionales', regulados en la ley en mención, aspecto este que es el que ha dado origen, según se deduce de los hechos en los que se fundamenta la demanda instaurada, a la controversia constitucional planteada.

En ese sentido, si como afirma el demandante, 'la interpretación que se ha venido dando por parte de las autoridades de tránsito de las normas jurídicas', que regulan la materia, es lo que ha impedido que los transportistas que prestan el servicio de transporte colegial, puedan realizar el 'servicio de transporte a particulares', sobre todo en el período de vacaciones, lo que cabe es, vía el contencioso administrativo de interpretación, por ejemplo, dirimir la controversia así surgida, ya que no es a través del control de la constitucionalidad, el medio a seguir para resolver un conflicto por razón de la aplicación o interpretación de una Ley.

...

En lo que respecta a la aducida infracción de los preceptos constitucionales recogidos en los artículos 60, 61 y 62 de la Constitución, ésta, a nuestro juicio, no se produce. Este criterio lo sustentamos en el hecho que, la materia regulada en estas normas no guarda relación alguna con la prevista en el acto demandado. Esta última, en efecto, trátase de materia de transporte terrestre, que tiene que ver con la libertad de tránsito y la desarrollada en los artículos 60, 61 y 62 de la Ley Fundamental, se ubica dentro del derecho laboral.

Por lo demás, nada indica que con lo regulado en el artículo 28 del Decreto Ejecutivo 186 de 1993, se esté desconociendo el derecho al trabajo, previsto en el artículo 60 de la Constitución. De igual manera, de tal disposición legal, no se desprende que se haya infringido la garantía del salario o sueldo mínimo, reconocida en el artículo 61 ibídem, como tampoco se ha logrado establecer el vicio de inconstitucionalidad que se le endilga al acto impugnado, en el sentido de que con éste, se esté estableciendo un principio jurídico que desconozca la finalidad del salario mínimo o que impida el ajuste periódico del mismo, como lo dispone el artículo 62 de la Constitución.

...

La violación del artículo 277 de la Carta Política no se ha acreditado, en la medida en que a través del acto impugnado, no se establece trabas o restricciones que imposibiliten la iniciativa privada, en las actividades económicas. En todo caso, lo que se ha producido es la reglamentación de la actividad del servicio del transporte colegial, considerada como un acto de comercio, la cual como tal, quedará sujeta a las leyes correspondientes, como lo establece el artículo 54 de la Ley 16 de 1993" (lo resaltado es nuestro).

Cumplidos todos los trámites procesales inherentes al presente recurso de inconstitucionalidad se encuentra el negocio pendiente de decisión para lo cual se adelantan las siguientes consideraciones.

La presente demanda de inconstitucionalidad se propone, como se ha visto, contra el artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 28 de junio de 1993, mediante el cual se reglamenta la Ley 14 de 26 de mayo de 1993, también conocida como Ley de Transporte, que es del tenor siguiente:

"Artículo 28: La actividad del servicio de transporte colegial se entenderá como el servicio que se prestará de manera exclusiva para estudiantes uniformados diurnos. Estos transportes no podrán transportar a particulares, ni recoger pasajeros en las paradas de las rutas establecidas.

En el caso de estudiantes nocturnos de escuela secundaria este servicio podrá prestarse previa autorización del Ente Regulador y los usuarios de este servicio deberán portar su carnet de identificación de estudiantes que los acredite como tales".

Como quiera que el demandante ha señalado como infringidos los artículos 19, 60, 61, 62 y 277 de la Constitución Nacional, esta Corporación estima conveniente examinar individualmente cada uno de ellos en referencia a la norma acusada.

Afirma el demandante, que la norma transcrita infringe el contenido del artículo 19 de la Constitución Política, relativo a la prohibición de fueros, privilegios y discriminaciones por motivo de raza, nacimiento, clase social, sexo, religión o ideas políticas, pues a su juicio el impedimento señalado para que quienes prestan el servicio de transporte colegial puedan recoger pasajeros, transportar a particulares en horas no diurnas o realizar "viajes especiales", constituye una "discriminación" en relación con el servicio que prestan los transportistas del denominado "servicio regular" definido en el artículo 3 de la Ley 14 de 1993. En este sentido, se advierte que, tal como señaló el Procurador General de la Nación, no estamos en presencia de ningún fuero, privilegio o discriminación, sino de la lógica reglamentación del servicio de transporte de colegiales que como tal, está dedicado precisamente al traslado diario de estudiantes desde sus hogares hasta sus centros de estudios y viceversa.

En reiterada jurisprudencia esta Corte ha indicado el sentido y alcance del artículo 19 de la Constitución Política, manifestando que el mismo se refiere al establecimiento de fueros o privilegios sólo cuando éstos digan relación con las circunstancias taxativamente señaladas en dicho artículo. Este criterio aparece claramente esbozado en este fallo de dos (2) de enero de 1985:

"Obsérvese que la norma constitucional habla de que debe tratarse de fueros o privilegios personales ni discriminación por razón de raza (es decir por razón de casta o calidad de origen); nacimiento (o sea, por razón del lugar o sitio donde tiene uno su principio; clase social (es decir, por razón de posición económica); sexo (es decir, por razón de condición órganica que distingue al hombre de la mujer); religión (es decir, por razón de creencias o dogmas acerca de la divinidad); e ideas políticas (o sea, por razón de filiación o simpatía por alguna agrupación política o por profesar determinada doctrina política".

En el caso que nos ocupa, no se advierte la existencia de un tratamiento diferenciador en perjuicio de los transportistas colegiales, por razón de raza, nacimiento, clase social, sexo, religión o ideas políticas, dado que, cuando el artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 1993 indica que el servicio de transporte de colegiales se prestará de manera exclusiva para estudiantes uniformados diurnos, establece así el marco dentro del cual se debe prestar dicho servicio, cumpliendo así con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 14 de 1993. Dicha disposición no está basada en ninguna de las circunstancias anotadas, sino en atención a la naturaleza del servicio.

Por otro lado, mal podemos hablar de discriminación cuando lo que existe en la práctica es una diferenciación clara, específica y en algunos casos física, entre los vehículos que prestan servicio a particulares en general y los que se dedican a transportar estudiantes y en ese orden el artículo 27 del Decreto Ejecutivo Nº 186 establece que los vehículos de transporte colegial serán de color amarillo y tendrán escrito en los cuatro costados la palabra COLEGIAL, identificación que sólo los vehículos autorizados para realizar dicha actividad pueden portar.

El Procurador atinadamente señala que estaríamos en presencia de un trato desigual infractor de la Constitución, si a los transportes selectivo, colectivo y de turismo se les permitiera realizar la misma actividad comercial propia de los transportes colegiales y que éstos no pudieran dedicarse a la que prestan los primeros. Esa no es la situación que nos ocupa. En nuestro país, como hemos visto, la actividad de los vehículos destinados al transporte colegial está claramente regulada y diferenciada de la que realizan los demás transportes, así como la del transporte "regular" es distinta a la que brindan los vehículos de "turismo" y ésta a su vez, distinta de la del servicio "colegial". Y es a ésas distinciones a las que obedecen las restricciones establecidas en la Ley y en los reglamentos, pues la naturaleza de los servicios prestados no es la misma, conforme al tipo de transporte de que se trate.

Estaríamos en presencia de un trato discriminatorio si, por ejemplo, a algunas de las personas que se dedican al servicio de transporte de colegiales se les permitiera transportar y recoger particulares en las paradas de las rutas establecidas y a otros transportistas colegiales se les prohibiera. En ese supuesto, se trataría de particulares que, en igualdad de condiciones, se les aplica un trato distinto o discriminatorio, lo que sí daría lugar a estimarla como violatoria de la Constitución Nacional.

El Pleno coincide con el representante del Ministerio Público cuando sostiene que, si al demandante le preocupa la "interpretación" que las autoridades de T. le han dado al artículo acusado, la vía idónea para resolver dicha pretensión es la de un proceso contencioso-administrativo de interpretación, dispuesto en el numeral 11 del artículo 98 del Código Judicial.

En cuanto a la supuesta infracción de los artículos 60, 61 y 62 de la Constitución Nacional, que se refieren respectivamente al derecho al trabajo, la obligación del Estado de promover el pleno empleo, la garantía del salario mínimo y el ajuste periódico del mismo, advierte esta Corporación que, si bien la prohibición impuesta a los transportistas del servicio colegial de transportar particulares y recoger pasajeros en las paradas de las rutas establecidas les priva de la posibilidad de aumentar sus ingresos, no podemos afirmar que con ello se les niega el derecho al trabajo, que no se les garantiza el salario mínimo ni el ajuste periódico del mismo o que el Estado no promueve el pleno empleo.

Las restricciones y limitaciones establecidas por el Estado, en referencia a las distintas clasificaciones de la prestación de un servicio obedecen precisamente a la necesidad de fijar parámetros dentro de los cuales los particulares deben realizar sus actividades. Con ello, no se vulnera el derecho al trabajo -en el caso bajo examen- de quienes se dedican al servicio de transporte colegial, pues su trabajo obedece precisamente a la necesidad de los estudiantes de ser trasladados a sus centros de estudios, actividad de la cual no se les está privando con la reglamentación acusada de inconstitucional.

Cuestión distinta es la relacionada con los tres (3) meses de vacaciones escolares durante los cuales, a juicio del demandante, dichos vehículos están privados de realizar los llamados "viajes especiales" y deben permanecer estáticos. En este sentido, se observa que, si bien nada indica la reglamentación ni la Ley al respecto, nada obsta tampoco para que dichas actividades esporádicas puedan ser autorizadas por el Ente Regulador como ocurre con el transporte nocturno de estudiantes de escuela secundaria, a que hace referencia la parte final del artículo demandado. No se configura pues, la aludida violación a los artículos 60, 61 y 62 de la Constitución Nacional.

También sostiene el demandante que la norma acusada no permite la plena vigencia y eficacia del artículo 277 de nuestra Carta Política, pues en su opinión, los transportistas colegiales no tienen asegurados sus beneficios en la participación de la economía nacional y en el consiguiente ejercicio de su actividad, por razón de la prohibición allí dispuesta. En relación con este punto, la Corte coincide con el Procurador cuando sostiene que, con la dictación del acto impugnado "no se establecen trabas o restricciones que imposibiliten la iniciativa privada, en las actividades económicas" y lo que se ha producido es "la reglamentación de la actividad del servicio del transporte colegial, considerada como un acto de comercio, la cual como tal, quedará sujeta a las leyes correspondientes, como lo establece el artículo 54 de la Ley 16 (sic) de 1993".

El artículo 277 constitucional establece que el ejercicio de las actividades económicas corresponde a los particulares, pero el Estado las "orientará, dirigirá, reglamentará, reemplazará o creará según las necesidades sociales". Con la dictación de la Ley 14 de 1993 y el Decreto Ejecutivo Nº 186 de 1993, el Estado ha cumplido dicho mandato constitucional reglamentando la actividad del transporte en general y la del servicio de transporte colegial en particular, de manera que no se advierte la alegada infracción de dicha disposición, pues las prohibiciones consignadas en el artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 1993 son cónsonas con la clasificación de los servicios de transporte dispuesta en el artículo 3 de la Ley 14 de 1993. En este mismo sentido y con relación al alcance del artículo 277 de la Constitución Nacional, esta Corporación se pronunció en fallo de 25 de junio de 1986, en cuya parte medular se indicó:

"Es ostensible, pues, que el Estado por disposición constitucional puede orientar, dirigir, reglamentar, reemplazar y hasta crear normas pertinente o convenientes para el ejercicio de las actividades económicas que corresponden primordialmente a los particulares; y ello de ninguna manera significa prohibición para el ejercicio de una actividad económica determinada, como lo sostienen los demandantes, sino la búsqueda de fórmulas adecuadas para el mejor ejercicio de una determinada actividad, conforme reza la norma constitucional con fines de 'acrecentar la riqueza nacional y asegurar sus beneficios para el mayor número posible de los habitantes del país', lo que seguramente viene a ser la razón motivadora del Decreto Ejecutivo en su Artículo único, acusado de inconstitucional" (lo resaltado es nuestro).

Ante la tesis jurisprudencial esgrimida, debe el Pleno concluir que el artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 28 de junio de 1993, no vulnera el contenido de los artículos 19, 60, 61, 62, 277 ni ningún otro de la Constitución Nacional.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES INCONSTITUCIONAL el artículo 28 del Decreto Ejecutivo Nº 186 de 28 de junio de 1993, por medio del cual se reglamenta la Ley Nº 14 de 26 de mayo de 1993, Ley del Transporte.

N. y P. en la Gaceta Oficial.

(fdo.) H.A.C.T.

(fdo.) L.C.D.

(fdo.) A.H.

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) E.A.S.

(fdo.) J.A.T.

(fdo.) C.H. CUESTAS

(fdo.) F.A.E.

(fdo.) R.A.F.Z.

(fdo.) YANIXSA YUEN DE DIAZ

Secretaria General Encargada

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