Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 10 de Diciembre de 1993

PonenteRAÚL TRUJILLO MIRANDA
Fecha de Resolución10 de Diciembre de 1993
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

La ASOCIACIÓN DE USUARIOS DE LA ZONA LIBRE DE COLON, por intermedio de la firma forense RIVERA Y RIVERA, presentó acción de inconstitucionalidad para que la Corte Suprema de Justicia declarara que el CONVENIO DE COOPERACIÓN ENTRE EL GOBIERNO DE PANAMÁ POR MEDIO DEL MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y EL OIRSA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE OPERACIÓN DE UN SERVICIO NACIONAL E INTERNACIONAL DE FUMIGACIÓN DE PRODUCTOS Y SUB-PRODUCTOS AGROPECUARIOS infringe los artículos l7, 48, l53 numeral 3, l79 numeral 9 y 274 de la Constitución Política de la República.

Antes de ser acogida la demanda, con fundamento en lo preceptuado por el artículo 2552 del Código Judicial, se oficio al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para que compulsara y enviara a esta corporación copia auténtica del convenio impugnado en la demanda. Cumplida esta formalidad, se admitió la demanda y se le corrió traslado a la Procuraduría de la Administración para que emitiera concepto dentro del término de ley.

El representante del Ministerio Público, mediante Vista Nº639 del 2 de diciembre de 1992, se mostró contrario a la pretensión de la demandante y consideró que el convenio de cooperación no era contrario a la Constitución.

Dentro del término de diez días en que fue fijado en lista el proceso constitucional, para que el demandante y todas las personas interesadas tuvieren la oportunidad de presentar argumentos por escrito sobre el caso, el actor consideró oportuno, en lo que llamó alegato de conclusión, refutar la opinión de la Procuraduría de la Administración. Ninguna otra persona hizo uso del término concedido.

Corresponde ahora decidir la acción promovida, para lo cual se hacen las consideraciones siguientes.

Sostiene el demandante que en el mes de noviembre de 1988 el Ministro de Desarrollo Agropecuario, representando al gobierno de Panamá, suscribió con el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) un convenio de cooperación que permitía el establecimiento y operación de un servicio nacional e internacional de fumigación (SIF) de productos y sub-productos agropecuarios. Este acuerdo se realizó sin la participación del P. de la República y sin que el mismo fuera ratificado por la Asamblea Legislativa. En dicho acuerdo, continúa exponiendo, OIRSA establecerá, previa aprobación del gobierno panameño, una tarifa para cada tratamiento o unidad de medida, efectiva al momento de prestar el servicio.

Aboga el pretensor que el procedimiento llevado a cabo para la firma de este documento, por parte del gobierno panameño, contraviene disposiciones constitucionales e indica que imponer o crear tributos a los contribuyentes sólo es permitido por la ley conforme al mandato de claras disposiciones constitucionales.

Siguiendo el orden establecido en el libelo de demanda, expresa que se viola el numeral 9 del artículo 179 de la Carta Fundamental, en donde se establece como una atribución que ejerce el Presidente de la República, con la participación del Ministro respectivo, la de "Dirigir las relaciones exteriores, celebrar tratados y convenios públicos, los cuales serán sometidos a la consideración del Órgano Legislativo y acreditar y recibir agentes diplomáticos y consulares". Se rebasa la facultad en cuanto a la celebración de un convenio cuanto el Ministro de Desarrollo Agropecuario lo realiza sin la participación del P. de la República y sin haber cumplido con el rigor constitucional de su consideración por el legislativo.

La anterior observación la rebate la Procuraduría indicando que el Ministro de Desarrollo Agropecuario de Panamá fue "debidamente autorizado", según se expresa en el adendum de convenio, para celebrar el acuerdo, por lo que, tal como lo estatuyen los artículos 11 y 12 de la Convención de Viena, normas que adquieren rango superior conforme al conocido principio del bloque de constitucionalidad, en este caso particular de carácter internacional, no viola el artículo 179, numeral 9, de la Constitución Política de la República.

Por su parte, en su alegato de conclusión, los apoderados de la Asociación de Usuarios de la Zona Libre de C. refutan la posición anterior sosteniendo que el instrumento en estudio es un convenio o tratado. Hace alusión a la Convención de Viena sobre la definición del término "tratado" y la refuerza con cita que hace de los tratadistas Dr. C.Q. y el Dr. M.S.V. para concluir en que debe el convenio mencionado sujetarse a la ritualidad exigida por la Constitución en la norma que se dice infringida. Interesante es su opinión cuando dice: "La Procuraduría de la Administración, defendiendo a ultranza, la constitucionalidad del meritado Convenio de Cooperación, pretende escudarse en el artículo 4 de la Constitución para sostener, indirectamente, que se pueden celebrar los que se denominan "Acuerdos Simplificados", que no necesitan la venia legislativa para que el Órgano Ejecutivo los ratifique. Es cierto que los acuerdos simplificados están muy en boga en la práctica internacional; pero ello no obsta para que cada gobernante cumpla primero con las normas de derecho interno para el proceso de aprobación o rechazo y el de ratificación".

Termina sosteniendo que del texto de nuestro Derecho Constitucional se desprende que todos los tratados y convenios en nuestro país son ad-referéndum, sujetos a la aprobación del Órgano Legislativo, por lo cual es manifiesta la violación constitucional invocada.

La violación del numeral 3 del artículo 153 de la Carta Magna se da cuando este convenio no se envió a la Asamblea Legislativa, tal como lo dispone la norma citada, en la cual se dice que una de las funciones legislativas es la de "Aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales que celebre el Órgano Ejecutivo". Por ello, manifiesta la demanda, el cobro que hace el Servicio Internacional de Fumigación de una tasa por la prestación del servicio no tiene asidero cuando el convenio que lo creó no se ha ratificado por la Asamblea Legislativa.

La Procuraduría de la Administración, en cambio, no encuentra lesión de la norma fundamental alegada, ya que, según su entender, se está frente a una implementación del Segundo Convenio de San Salvador, ratificado por Panamá mediante la Ley Nº52 de 1954 y que tiene como finalidad "establecer o reforzar medidas de prevención de plagas y enfermedades, que minimicen los riesgos de infestación o infección de los productos agropecuarios de importancia económica de los países de la región".

Se da como violado el artículo 48 de la Constitución Política de la República. En esta disposición, en forma clara se expresa que "Nadie está obligado a pagar contribución ni impuesto que no estuvieran legalmente establecidos y cuya cobranza no se hiciere en la forma prescrita por las leyes". Al señalar en el acuerdo que OIRSA establecerá una tarifa por cada tratamiento o unidad de medida, se vulnera el artículo 48 del Estatuto Fundamental, por cuanto que es la ley la única que puede crear obligaciones tributarias y tiene la capacidad para poderla modificar o suprimirlas.

Continúa manteniendo que esos fondos obtenidos para el servicio de fumigación a que se contrae el convenio de cooperación, serán colectados y administrados por el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), violando el artículo 274 de la Constitución Política de la República que impone la obligación de que las entradas y salidas deben estar autorizadas en el respectivo presupuesto y el producto de esas tasas y derechos deben ingresar al Tesoro Nacional. En este comentario se permite establecer, según expresa, el cobro de tasas que no están especificados ni determinados, contraviniendo la voluntad expresada del constituyente en el artículo 274 referido.

Al sustentar la violación del artículo 17 de la Carta Fundamental, que según el demandante tiene el convenio de cooperación, lo explica en el sentido que el mismo concede, tal como actualmente se hizo, que la fumigación se realice indiscriminadamente. Según expresa, de la doctrina jurisprudencial sentada por la Corte, la autoridad pública al dictar un acto individual y transgredir las normas legales pertinentes, produce no sólo la violación legal sino también la del artículo 17 mencionado.

Según opinión del Procurador de la Administración no se da la violación endilgada al artículo 48 de la Constitución Política de la República, por cuanto que las tarifas o unidades de medidas se establecerán "previa aprobación del gobierno de Panamá" y la revisión y actualización periódica y cualquier otra nueva que se establezca se realizará "de acuerdo entre las partes", por lo que se reconoce y se respeta la potestad que tiene el gobierno panameño. Indica finalmente que las tasas en concepto de fumigación están autorizadas mediante la Ley Nº51 de 2 de diciembre de 1977 que dejó a cargo del Órgano Ejecutivo la fijación de su monto.

Con respecto al enfrentamiento que se hace del convenio al artículo 274 de la Constitución, indica el Procurador de la Administración, que el cobro por el servicio de fumigación está autorizado por la Ley 51 de 1977 y que los excedentes que pudieran producirse luego de sufragar los gastos, según el convenio, serán transferidos al Ministerio de Desarrollo Agropecuario y los cuales se asignarán para el fortalecimiento de sanidad animal, sanidad vegetal y cuarentena agropecuaria, tal como lo prevé el artículo 93 de la Ley 32 de 31 de diciembre de 1992, esto es, la ley de presupuesto.

Por último, según el entender del señor Procurador de la Administración, el artículo 17 de la Constitución Política de la República es de tipo genérico o programático, por lo que no hay infracción por actos individualizados y sólo por excepción se produce su violación cuando se da la infracción de otras disposiciones constitucionales.

El impugnante del convenio en su extenso alegato, que llama de conclusión, reitera su posición de que éste es violatorio del principio constitucional consagrado en el artículo 48 que exige una ley en sentido formal para la creación de obligaciones tributarias. Este principio de legalidad deviene del hecho de que la imposición del tributo es una limitación a la garantía de la libertad individual y al derecho de propiedad, por lo que en su salvaguarda se exige su imposición por mandato de una ley.

Al referirse a la posición del Procurador, respecto a que la Ley 51 de 1977 permite el cobro de tasas en concepto de fumigación, la cuestiona en cuanto a que la misma viola el principio de legalidad establecido en la Carta Magna. Según su entender "Conforme a nuestra realidad constitucional, en la República de Panamá no se puede dudar de que la ley debe contener por lo menos los elementos básicos y estructurales del tributo a saber: 1º) Configuración del hecho imponible o presupuesto que hace nacer la obligación tributaria; 2º) la atribución del crédito tributario a un sujeto pasivo de aquel a quien se atribuye el acaecimiento del hecho imponible (contribuyente) o la responsabilidad por deuda ajena (responsable); 4º) los elementos necesarios para la fijación del quántum, es decir, base imponible y alícuota; 5º) las exenciones neutralizadoras de los efectos del hecho imponible".

En su exposición acude a la doctrina y al Derecho Comparado para concluir que todo tributo, al crearse por la ley, debe contener la determinación cierta y exacta de los supuestos de hecho que originen el pago de esas tasas, así como el monto de la misma. No puede, dice textualmente, dejarse a la discreción de un funcionario, la fijación de tasas encubriéndose en la autorización de una ley. Trae a colación, como sustento de su opinión, los pronunciamientos emitidos por el Pleno de esta Corte al resolver amparos de garantías constitucionales, de 16 de enero y 21 de febrero de 1992, así como la sentencia de inconstitucionalidad del 2 de julio de 1992 en contra del Decreto Nº452 de 10 de octubre de 1990 dictada por el Ministerio de Salud.

Agotada la ritualidad para la tramitación de esta clase de acción popular, corresponde al Pleno resolver sobre la constitucionalidad del acuerdo suscrito por el señor Ministro de Desarrollo Agropecuario y el representante del Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria para el establecimiento y operación de un servicio nacional e internacional de fumigación. Para ello es conveniente hacer algunas consideraciones sobre el origen y razón de ser del organismo internacional suscriptor del documento.

Los gobiernos de los países de Centroamérica, México y Panamá se reunieron en la ciudad de San Salvador, República de El Salvador, del 26 al 30 de octubre de l953, y aprobaron el llamado Segundo Convenio de San Salvador. Se destacan, por su importancia, los considerandos en que se fundamenta este convenio. Ellos son del tenor siguiente:

"...

Que existen enfermedades y plagas devastadoras de las plantas y animales domésticos que, cuando aparecen en un país, pueden extenderse fácil y rápidamente a los países vecinos;

Que para salvaguardar a los pueblos de los graves perjuicios económicos que ocasionan aquellas plagas y enfermedades, es necesario un plan general cooperativo de los Gobiernos;

Que el Comité Internacional de Coordinación para el Combate de la Langosta en Centro América, México (CICLA) ha demostrado la efectividad de esa clase de cooperación;

Que el aporte de los países para el mantenimiento de un Organismo Internacional de Sanidad Agropecuaria, administrativa y técnicamente capaz, resulta muy económico en relación con las grandes pérdidas que en la agricultura y ganadería podrían causar las infestaciones de Langosta (Schistocerca Sp.); R. o Herrumbre del Cafeto (Hemileia vastatrix), (Hemileia coffeico la); Broca del Cafeto (Stephanoderes coffeao) (Stephanoderes hampei); y también la Fiebre Aftosa, Aborto Contagioso y otros azotes similares;

Que la conferencia Regional Consultiva sobre la Fiebre Aftosa celebrada en Panamá en agosto de 1951, trató a fondo el problema de dicha Fiebre, llegando a conclusiones valiosas dignas de ser tomadas en cuenta;

Que las facilidades modernas de comunicación fomentan el intercambio de personas y productos entre los países, lo cual favorece enormemente la propagación de plagas y enfermedades contagiosas de los animales y los vegetales;

Que Organismos Internacionales tales como F.A.O. y la O.E.A., de los cuales son miembros los países integrantes de esta Conferencia, han expresado en distintas ocasiones su simpatía por el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria de Centro América, México y Panamá, manifestando encontrarse en capacidad de contribuir con aportes efectivos;

Que también el Foreing Operations Administration de los Estados Unidos de América, por medio de su Programa Cooperativo de Asistencia Técnica, se le puede solicitar cooperación efectiva;

Que en las anteriores Conferencias de Ministros de Agricultura se manifestó la necesidad de crear un Organismo que tuviera una organización más amplia y funciones más extensas que el CICLA;

Que es inaplazable tomar las medidas de prevención contra tan graves peligros comunes; ...".

Los países asistentes a esa reunión dieron la mayor atención, tal como consta en la transcripción anterior, a las medidas adecuadas para la prevención de los males descritos. Comprendieron la urgencia de crear los organismos indispensables, capaces de coordinar todas las actividades dirigidas al cumplimiento del objetivo perseguido. Nace así, en el artículo uno de este Convenio,El Comité Internacional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), constituido por los señores Ministros de Agricultura o sus Representantes debidamente acreditados. Se establece como funciones de este Comité la de coordinar o sugerir las medidas de prevención y combate de las enfermedades y plagas que perjudiquen la agricultura y ganadería.

Comprensible es que este Comité, dada su configuración, no podía realizar su cometido directamente, por lo cual surgió el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), de carácter técnico y administrativo, entre cuyos objetivos está el de "Organizar los servicios de prevención y ejecutar, en estrecha colaboración con los Organismos Nacionales correspondientes, el control de plagas y enfermedades ...".

Los representantes de los países reunidos en la República de El Salvador no olvidaron el aspecto económico. Establecieron una aportación anual para cubrir el financiamiento del organismo y, en previsión de futuras emergencias, se dejó expresamente establecida la oportunidad de aportaciones extraordinarias.

La Asamblea Nacional de Panamá aprobó este convenio mediante la Ley 52 de l6 de diciembre de l954, la cual se publicó en la Gaceta Oficial número l2678 de uno de junio de l955.

Posteriormente la República de Panamá, a través de la Asamblea Nacional, legisló acerca del cobro de tasas por la prestación de servicios de prevención de problemas sanitarios fitoagropecuarios. Mediante la ley número 5l de 2 de diciembre de l977, se autorizó "... al Ministerio de Desarrollo Agropecuario, para cobrar tasas en el concepto de fumigación e inspección de cuarentena a todo vehículo aéreo, marítimo o terrestre que ingrese al país, por cualesquiera de los puertos, aeropuertos o fronteras del territorio nacional."

En la reunión del Comité Internacional de Sanidad Agropecuaria celebrada en la ciudad de Guatemala en l987, se aprobó la Resolución número once en donde se recomendó a todos los países miembros su incorporación al servicio internacional de fumigación a cargo de la Organización Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), con la supervisión de las instituciones del gobierno respectivo. En esta resolución encuéntrase el origen del Convenio de Cooperación para el establecimiento y operación de un servicio nacional e internacional de fumigación de productos y subproductos agropecuarios, materia de la acción de inconstitucionalidad propuesta por la Asociación de Usuarios de la Zona Libre de Colón.

Cuestionase la inconstitucionalidad del convenio de cooperación por violación, en primer lugar, del numeral 9 del artículo l79 del estatuto fundamental, cuyo tenor es:

"Son atribuciones que ejerce el Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo:

...

9. Dirigir las relaciones exteriores; celebrar tratados y convenios públicos, los cuales serán sometidos a la consideración del Órgano Legislativo y acreditar y recibir agentes diplomáticos y consulares.

..."

Prudente es determinar si el convenio atacado forma parte de aquellos actos públicos que el señor P. de la República celebra, en unión del Ministro del Ramo, y el cual debe ser sometido a la consideración del Órgano Legislativo.

Como ha quedado expuesto, la República de Panamá suscribió el llamado Segundo Convenio de San Salvador y posteriormente la Asamblea Nacional en l954 lo ratificó, convirtiéndolo en ley de la República. Nuestro país aceptó ser parte del Comité Internacional de Sanidad Agropecuaria cuyos objetivos se ejecutan a través del organismo denominado ORGANISMO INTERNACIONAL REGIONAL DE SANIDAD AGROPECUARIA (OIRSA). Dentro de los fines y objetivos de ese Comité se encuentra la prestación de servicios de prevención del control de plagas y enfermedades fitopecuarias. Para ello es indispensable el establecimiento de acuerdos y convenios con incidencias en cada país. Los integrantes de ese Comité, representantes de los países signatarios, deben considerarse debidamente facultados para obligar a sus países en todo lo concerniente a esos acuerdos, siempre y cuando no se aparten de las estipulaciones u objetivos señalados en el Segundo Convenio de San Salvador.

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, al referirse a lo que se entiende por "plenos poderes", textualmente en su artículo 2, aparte c, lo define como "... un documento que emana de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un tratado, para expresar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, o para ejecutar cualquier otro acto con respecto a un tratado; ...".

En ese mismo artículo, en su aparte d se define como reserva la declaración unilateral hecha por el Estado al firmar el tratado, cuya finalidad es la de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese estado.

En los artículos 2 y 3 del Convenio de Cooperación atacado por los usuarios de la Zona Libre de C., se especifica claramente que el acuerdo tendrá como finalidad el establecimiento y ejecución de medidas de prevención de plagas y enfermedades nocivas a la agricultura y ganadería del país e indicando cuales serán esas medidas. Tales asuntos no constituyen ninguna novedad, ajenas al Segundo Convenio de San Salvador, cuya aceptación panameña, al tenor de los poderes otorgados al representante de Panamá, en este caso el señor Ministro de Desarrollo Agropecuario, no pudiera suscribir. No existe, por Panamá, ninguna "reserva" en este tratado en tal sentido. El accionante, en un esfuerzo laudable, pretende desligar el presente acuerdo de cooperación con el Tratado celebrado en San Salvador, cuando ambos se refieren al mismo objetivo y la firma de aquél se realiza entre un miembro de éste dotado de plenos poderes y un Organismo creado por el Tratado.

No puede pasar inadvertido a este alto tribunal, el Comité Internacional de Sanidad Agropecuario, compuesto por los Ministros de Agricultura (Desarrollo Agropecuario en Panamá) de los países signatarios del Segundo Convenio de San Salvador. A ese Comité se le faculta para "... coordinar o sugerir entre dichos países las medidas de prevención y combate de las enfermedades y plagas que perjudican la agricultura y ganadería, ...", cuestión que comprende el acuerdo cuya inconstitucionalidad se demanda. Es fácil deducir, de las apreciaciones anteriores, que no era indispensable la participación del señor P. de la República en su confección, como tampoco es obligante su sometimiento a la consideración del Órgano Legislativo. Todo lo anterior lleva al Pleno a descartar que se haya producido el quebrantamiento del numeral 9 del artículo l79 de la Constitución Política de la República.

No encontrándose el Convenio de Cooperación demandado como inconstitucional, dentro de los convenios públicos que deben celebrarse con la intervención del señor Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo, el mismo no necesita su aprobación mediante ley expedida por el Órgano Legislativo, como sucede con aquellos a los cuales se refiere el artículo l53 de esa Constitución en su numeral 3. Debe tenerse presente que ya la Asamblea Nacional, al aprobar la ley 52 de l954, ratificó el Segundo Convenio de San Salvador y nuestro país, está obligado al cumplimiento de lo pactado allí al tenor del artículo 4 de la Carta Fundamental.

Se imputa al Convenio de Cooperación la colisión con los artículos 48 y 274 de la Constitución Política de la República. Estas normas rezan así:

"ARTICULO 48: Nadie está obligado a pagar contribución ni impuesto, que no estuvieren legalmente establecidos y cuya cobranza no se hiciere en la forma prescrita por las Leyes.

ARTICULO 274: Todas las entradas y salidas de los tesoros públicos deben estar incluidas y autorizadas en el respectivo Presupuesto. No se percibirán entradas por impuestos que la Ley no haya establecido ni se pagarán gastos no previstos en el Presupuesto."

Dícese que conforme a estas normas es indispensable una ley formal para crear obligaciones tributarias. De allí que cuando el convenio habla de tarifas para cubrir el costo de la prestación del servicio (tasas), se incumple con el principio consagrado en la disposición constitucional que sólo la ley puede determinar contribuciones fiscales.

De la lectura del artículo 5 de esta convención, contrario a lo expuesto en la demanda, no puede colegirse que se está imponiendo gravámenes tributarios en desmedro del mandato constitucional. Un estudio cuidadoso de lo expuesto en el artículo 5 del convenio lleva al convencimiento de la existencia en esa norma de dos aspectos debidamente diferenciados.

En primer lugar, la tarifa para la prestación del servicio fumigación será establecido por el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), cuyo director ejecutivo, subdirector, tesorero y auditor son designados por el Comité Internacional de Sanidad integrado por los Ministros de Agricultura de los países signatarios, entre ellos Panamá. En segundo lugar, la tarifa preparada por el Organismo Internacional debe ser aprobada por el Gobierno de la República de Panamá. Es claro, entonces, que mediante este convenio no se está, como afirma el demandante, estableciendo cargas tributarias en contravención de las disposiciones constitucionales referidas. Salta a la vista que será la República de Panamá, a través de su Gobierno, la persona encargada de aprobar las tarifas que el Organismo Regional (OIRSA) le presente.

Sabido es que el artículo 179 de la Constitución Política de la República confiere al Presidente de la República, con la participación del Ministro respectivo, la facultad de "Reglamentar las leyes que le requiera para su mejor cumplimiento sin apartarse en ningún caso de su texto ni de su espíritu". Así también, no debe olvidarse que la ley Nº51 de 2 de diciembre de 1977, en su artículo 1, autoriza al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para que cobre tasas en concepto de fumigación e inspección de cuarentena por lo que debe entenderse que el Órgano Ejecutivo sí puede establecer estas tasas, por estar así autorizado mediante la legislación emanada del Órgano Legislativo.

Cuestiona el hecho que el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria colecta y administra los fondos que se reciben por las prestaciones de fumigación, lo cual contraviene el mandato del artículo 274 de la Constitución, ya que éstos fondos no se han incluido en el presupuesto. Mantiene que tales tasas y derechos deberían ingresar directamente al Tesoro Nacional.

En una interpretación sobre este aspecto, la Sala Tercera de esta Corte se pronunció sobre el alcance de ese artículo. Así dice:

"Si bien es cierto que el artículo 204 (sic.) de la Constitución señala que todas las entradas y salidas de los tesoros públicos deben estar incluidas y autorizadas en el presupuesto, no es menos cierto que la ley puede prever, en casos especiales en que existan poderosas razones de orden público o interés social, la creación de fondos especiales formados por ingresos que perciben una institución estatal por servicios prestados a los administrados. Nada impide tampoco, a juicio de la Sala, que en estos casos excepcionales la ley autorice a la institución estatal respectiva a que esos fondos, que pueden no estar presupuestados, sean utilizados por la propia institución para sufragar algunos de sus gastos. Si bien la Corte Suprema examinaría en cada caso la justificación de esta medida, no es menos cierto que estos casos, que no deben ser la regla general sino la excepción, pueden darse dentro de nuestro ordenamiento jurídico si la ley así lo prevé. Debe entenderse que en estos casos excepcionarse los respectivos fondos pueden ser fiscalizados por la Contraloría General de la República, con sujeción a las normas jurídicas especiales que regulen esos fondos."

(Petición de interpretación, R.J., abril de 1992, Sala Tercera, págs.51-52).

La Ley 51 de 1977, a la que hemos hecho mención anteriormente, en la cual se autoriza al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para el cobro de tasas en concepto de fumigación establece, en su artículo 3, cómo será manejado el caudal de lo recolectado de la prestación de los servicios y, de manera específica determina que ellos se utilizarán para sufragar los gastos que ocasione la prestación de dicho servicio. En consecuencia, el hecho de que los fondos sean colectados y administrados por el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) para cubrir los costos, no constituye la violación que ha pretendido el demandante al promover su acción. De trascendencia es la Resolución Nº11 de la trigésima cuarta Reunión del Comité Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria, celebrada en mayo de 1987 en la ciudad de Guatemala, en donde los representantes de los países signatarios del Segundo Convenio de San Salvador, previendo la contingencia que pudiera surgir en la puesta en práctica de estas medidas preventivas sanitarias, dispusieron que la administración y operación del mismo estuviere en manos del Organismo Estatal Regional bajo la supervisión de las instituciones del Gobierno respectivo. Así en el punto 1 se resuelve: "1. Que la Administración del Servicio Internacional de Fumigación, SIF, esté a cargo de las Representaciones del OIRSA en los países y bajo la supervisión de las Instituciones de Gobierno respectivas, de acuerdo con un Convenio País-OIRSA y un Manual de Procedimientos".

Se sostiene, por último, que se violenta el artículo 17 de la Constitución. La Corte ha expresado en ocasiones varias que dicha disposición es de carácter programático, sólo puede darse su violación como consecuencia de infracción de otras disposiciones constitucionales, lo cual no se presenta en este caso.

Por todo lo expuesto, la Corte Suprema, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA que el Convenio de Cooperación entre el Gobierno de Panamá por medio del Ministerio de Desarrollo Agropecuario y el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) para el establecimiento de Operación de un Servicio Nacional e Internacional de Fumigación de Productos y Subproductos Agropecuarios no infringe los artículos 17, 48, 153 numeral 3, 179 numeral 9 y 274 y ninguno otro de la Constitución Política de la República de Panamá.

N. y P. en la Gaceta Oficial.

(fdo.) R.T.M.

(fdo.) F.A.E.

(fdo.) H.C.

(fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

(fdo.) AURA EMÉRITA GUERRA DE V.

(fdo.) A.H.

(fdo.) C.L.L.

(fdo.) R.M.A.

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) CARLOS H. CUESTAS G.

Secretario General

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