Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 10 de Diciembre de 1993
| Fecha | 10 Diciembre 1993 |
VISTOS:
La ASOCIACIÓN DE USUARIOS DE LA ZONA LIBRE DE COLON, por intermedio de la firma forense RIVERA Y RIVERA, presentó acción de inconstitucionalidad para que la Corte Suprema de Justicia declarara que el CONVENIO DE COOPERACIÓN ENTRE EL GOBIERNO DE PANAMÁ POR MEDIO DEL MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y EL OIRSA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE OPERACIÓN DE UN SERVICIO NACIONAL E INTERNACIONAL DE FUMIGACIÓN DE PRODUCTOS Y SUB-PRODUCTOS AGROPECUARIOS infringe los artículos l7, 48, l53 numeral 3, l79 numeral 9 y 274 de la Constitución Política de la República.
Antes de ser acogida la demanda, con fundamento en lo preceptuado por el artículo 2552 del Código Judicial, se oficio al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para que compulsara y enviara a esta corporación copia auténtica del convenio impugnado en la demanda. Cumplida esta formalidad, se admitió la demanda y se le corrió traslado a la Procuraduría de la Administración para que emitiera concepto dentro del término de ley.
El representante del Ministerio Público, mediante Vista Nº639 del 2 de diciembre de 1992, se mostró contrario a la pretensión de la demandante y consideró que el convenio de cooperación no era contrario a la Constitución.
Dentro del término de diez días en que fue fijado en lista el proceso constitucional, para que el demandante y todas las personas interesadas tuvieren la oportunidad de presentar argumentos por escrito sobre el caso, el actor consideró oportuno, en lo que llamó alegato de conclusión, refutar la opinión de la Procuraduría de la Administración. Ninguna otra persona hizo uso del término concedido.
Corresponde ahora decidir la acción promovida, para lo cual se hacen las consideraciones siguientes.
Sostiene el demandante que en el mes de noviembre de 1988 el Ministro de Desarrollo Agropecuario, representando al gobierno de Panamá, suscribió con el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) un convenio de cooperación que permitía el establecimiento y operación de un servicio nacional e internacional de fumigación (SIF) de productos y sub-productos agropecuarios. Este acuerdo se realizó sin la participación del P. de la República y sin que el mismo fuera ratificado por la Asamblea Legislativa. En dicho acuerdo, continúa exponiendo, OIRSA establecerá, previa aprobación del gobierno panameño, una tarifa para cada tratamiento o unidad de medida, efectiva al momento de prestar el servicio.
Aboga el pretensor que el procedimiento llevado a cabo para la firma de este documento, por parte del gobierno panameño, contraviene disposiciones constitucionales e indica que imponer o crear tributos a los contribuyentes sólo es permitido por la ley conforme al mandato de claras disposiciones constitucionales.
Siguiendo el orden establecido en el libelo de demanda, expresa que se viola el numeral 9 del artículo 179 de la Carta Fundamental, en donde se establece como una atribución que ejerce el Presidente de la República, con la participación del Ministro respectivo, la de "Dirigir las relaciones exteriores, celebrar tratados y convenios públicos, los cuales serán sometidos a la consideración del Órgano Legislativo y acreditar y recibir agentes diplomáticos y consulares". Se rebasa la facultad en cuanto a la celebración de un convenio cuanto el Ministro de Desarrollo Agropecuario lo realiza sin la participación del P. de la República y sin haber cumplido con el rigor constitucional de su consideración por el legislativo.
La anterior observación la rebate la Procuraduría indicando que el Ministro de Desarrollo Agropecuario de Panamá fue "debidamente autorizado", según se expresa en el adendum de convenio, para celebrar el acuerdo, por lo que, tal como lo estatuyen los artículos 11 y 12 de la Convención de Viena, normas que adquieren rango superior conforme al conocido principio del bloque de constitucionalidad, en este caso particular de carácter internacional, no viola el artículo 179, numeral 9, de la Constitución Política de la República.
Por su parte, en su alegato de conclusión, los apoderados de la Asociación de Usuarios de la Zona Libre de C. refutan la posición anterior sosteniendo que el instrumento en estudio es un convenio o tratado. Hace alusión a la Convención de Viena sobre la definición del término "tratado" y la refuerza con cita que hace de los tratadistas Dr. C.Q. y el Dr. M.S.V. para concluir en que debe el convenio mencionado sujetarse a la ritualidad exigida por la Constitución en la norma que se dice infringida. Interesante es su opinión cuando dice: "La Procuraduría de la Administración, defendiendo a ultranza, la constitucionalidad del meritado Convenio de Cooperación, pretende escudarse en el artículo 4 de la Constitución para sostener, indirectamente, que se pueden celebrar los que se denominan "Acuerdos Simplificados", que no necesitan la venia legislativa para que el Órgano Ejecutivo los ratifique. Es cierto que los acuerdos simplificados están muy en boga en la práctica internacional; pero ello no obsta para que cada gobernante cumpla primero con las normas de derecho interno para el proceso de aprobación o rechazo y el de ratificación".
Termina sosteniendo que del texto de nuestro Derecho Constitucional se desprende que todos los tratados y convenios en nuestro país son ad-referéndum, sujetos a la aprobación del Órgano Legislativo, por lo cual es manifiesta la violación constitucional invocada.
La violación del numeral 3 del artículo 153 de la Carta Magna se da cuando este convenio no se envió a la Asamblea Legislativa, tal como lo dispone la norma citada, en la cual se dice que una de las funciones legislativas es la de "Aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales que celebre el Órgano Ejecutivo". Por ello, manifiesta la demanda, el cobro que hace el Servicio Internacional de Fumigación de una tasa por la prestación del servicio no tiene asidero cuando el convenio que lo creó no se ha ratificado por la Asamblea Legislativa.
La Procuraduría de la Administración, en cambio, no encuentra lesión de la norma fundamental alegada, ya que, según su entender, se está frente a una implementación del Segundo Convenio de San Salvador, ratificado por Panamá mediante la Ley Nº52 de 1954 y que tiene como finalidad "establecer o reforzar medidas de prevención de plagas y enfermedades, que minimicen los riesgos de infestación o infección de los productos agropecuarios de importancia económica de los países de la región".
Se da como violado el artículo 48 de la Constitución Política de la República. En esta disposición, en forma clara se expresa que "Nadie está obligado a pagar contribución ni impuesto que no estuvieran legalmente establecidos y cuya cobranza no se hiciere en la forma prescrita por las leyes". Al señalar en...
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