Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 14 de Agosto de 2001

PonenteELIGIO A. SALAS
Fecha de Resolución14 de Agosto de 2001
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado J.A.S., actuando como Procurador General de la Nación, ha interpuesto acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999, expedido por el Presidente de la República, Dr. E.P.B., mediante el cual se decreta un indulto a favor de un número plural de personas.

LA PRETENSION CONSTITUCIONAL

Se solicita a esta Corporación que en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 203 de la Constitución, declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999, expedido por el Presidente de la República, con la Ministra de Gobierno y Justicia, mediante el cual se decreta y concede indulto, por ser este acto infractor de la Constitución.

En los hechos que sirven de fundamento a la demanda se expresa lo siguiente:

PRIMERO

El P.E.P.B. expidió el Decreto Ejecutivo 201 de 30 de agosto de 1999, promulgado en la Gaceta Oficial No.23,876 de 31 de agosto de 1999, por el cual se decreta indulto a favor de un número determinado de personas.

SEGUNDO

Para la expedición de tal Decreto Ejecutivo se aduce el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución, que concede esa facultad al Presidente con la participación del Ministro del ramo.

TERCERO

La facultad que otorga la norma citada al Presidente para otorgar indulto es sólo para delitos políticos y no para delitos de carácter común.

CUARTO

En el artículo primero del Decreto Ejecutivo 201 se dice que el indulto otorgado a las personas que en este acto se mencionan, se refiere a los casos en que estén siendo investigados, sindicados, procesados o condenados por conductas que tengan que ver con delitos contra el honor, la integridad personal, la fe pública, el patrimonio, contra la administración pública, la administración de justicia y posesión ilícita de armas de guerra.

Sin embargo, se incluyó a M.S.P.A. condenado por posesión agravada de drogas y a G.G.R. condenado por homicidio.

QUINTO

Los delitos mencionados en el hecho anterior son comunes, lo que conlleva que se ha indultado por delitos distintos a los que permite la Constitución. Por lo cual se pide a la Corte que declare la inconstitucionalidad de tal acto.

EL ACTO JURIDICO QUE SE DEMANDA

"MINISTERIO DE GOBIERNO Y JUSTICIA

DECRETO EJECUTIVO No.201

(De 30 de agosto de 1999)

El Presidente de la República,

en uso de sus facultades constitucionales

CONSIDERANDO

Que la Constitución Política de la República y el Código Penal facultan expresamente al Presidente de la República a decretar indultos.

Que el indulto es una institución jurídica que tiene por objeto otorgar perdón a aquellas personas que por razones de diversas índole han transgredido la Ley y sufren por ello sanciones que más que saldar una deuda con la sociedad, le causan profundas heridas síquicas, morales y económicas tanto a su persona como a su entorno familiar.

Que el Gobierno Nacional se ha caracterizado por conceder perdón a aquellas que sufren injusticias por motivo de persecuciones políticas y de personas cuyo único propósito es hacer daño a quienes sufren hoy los rigores de la justicia.

Que actualmente existen casos que tuvieron su origen en o por razón de acontecimientos políticos vividos durante la última década y que ha mantenido en permanente división a la sociedad panameña, por lo que se hace necesario contribuir de alguna manera a alcanzar la paz, tranquilidad y sosiego de la familia panameña.

Que todos los panameños debemos ser conscientes de la necesidad de reemplazar el clima de odio, rencor y violencia, por la tolerancia y la convivencia pacífica entre hermanos.

Que el numeral 12 del Artículo 179 de la Constitución Política, concede al Presidente de la República con la participación del Ministerio de Gobierno y Justicia, la facultad de decretar indultos por delitos políticos, rebajar pena y conceder libertad condicional a los reos por delitos comunes.

DECRETA:

ARTICULO PRIMERO: Otórgase INDULTO conforme lo establece el numeral 12 del Artículo 179, de la Constitución Política de la República de Panamá, a favor de los ciudadanos que se detallan a continuación y resulten investigados, sindicados, procesados o condenados conforme a supuestas conductas transgresoras de la Ley, por la Comisión de Delitos contra el Honor, la Integridad Personal, la Fe Pública, la Comunidad Internacional, la Administración de Justicia o por Posesión Ilícita de Armas de Guerra, ya sea que los procesos se encuentren en su fase sumaria, plenaria o con sentencia condenatoria o en cualquier otro trámite procesal, en cualquier Juzgado, Tribunal Superior de Justicia o en cualquier otro Tribunal, Juzgado o dependencia del Organo Judicial o del Ministerio Público, con o sin auto de enjuiciamiento y aun cuando se hubiese o no verificado Audiencia; o bien que se encuentren tales causas en grado de Apelación, sanción o en cualquier otro trámite procesal.

A.G., EMILIO

AVILA DE ROBINSON, MARCELA

BARUCO, RICARDO

BOZA, CARLOS

BUITRAGO E., LIDIA

CABAL HART, TOMAS ANTONIO

CABAL MIRANDA, ALVARO JOSE

CANTO RUIZ, ANGEL

CARDENAS M., HERNAN

DURAN, DAMARIS ROSA

FLORES, ANA VILLA DE

FLORES V., FRANCISCO FANOL

GALLARDO QUIEL, LUIS

GAUDIANO CHAMBONET, VICENTE

GIBSON PARRIS, FITZ EDWARD

GONZALEZ P., EDUARDO RICAUTER

GONZALEZ RIVERA, GONZALO

GUARDIA, AURELIO FELIX

MACHARAVIAYA, ALFREDO

NAVARRETE E., JORGE

OROSCO DUQUE, MITCHEL GABRIEL

OTERO, JOSE

PARDO FERNANDEZ, CESAR A.

PASCUAL R., ELSA DE

PEREZ ACEVEDO, MANUEL SALVADOR

PULICE, YOLANDA

RAMOS VARGAS, ESTELINA

RIOS AROSEMENA, ALEXIS IVAN

RIOS DE BAENA, AURELIA

ROBLES, CARMEN ROSA

RODRIGUEZ, MIGUEL OCTAVIO

SAAVEDRA, NANCY

TAPIA A., SANTOS

TUÑON BUITRAGO, JORGE OSCAR

VALLEJOS DE QUIROS, MIRTA ALICIA

ARTICULO SEGUNDO: No podrá establecerse ni proseguirse acción penal alguna en contra de la persona de los ciudadanos objeto de este Indulto en relación con los delitos y causas señaladas en este Decreto.

ARTICULO TERCERO: Este INDULTO extingue la acción penal y la pena, según sea el caso, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 91 del Código Penal.

ARTICULO CUARTO: El presente Decreto rige a partir de su promulgación.

COMUNÍQUESE Y PUBLÍQUESE.

ERNESTO PEREZ BALLADARESMARIELA SAGEL

Presidente de la RepúblicaMinistra de Gobierno y Justicia".

(Fs.4-7)

NORMAS CONSTITUCIONALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO

EN QUE LO HAN SIDO.

Las normas fundamentales que se alegan fueron vulneradas por el Decreto Ejecutivo previamente citado son los artículos 179, numeral 12, y 22, de la Constitución.

Se acusa al Decreto Ejecutivo 201 de 1999 de haber violado por indebida aplicación el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución, que a la letra dice:

"Artículo 179. Son atribuciones que ejerce el Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo:

1. ...

12. Decretar indultos por delitos políticos, rebajar penas y conceder libertad condicional a los reos de delitos comunes."

Sostiene el demandante que el acto atacado infringe este artículo en la medida que de esta norma claramente se desprende que la facultad otorgada al Presidente de la República para decretar indultos, es para el caso de comisión de delitos políticos y no para los supuestos de delitos comunes, respecto a los cuales procede la rebaja de penas y concesión de libertad condicional.

Debido a que se aplicó el contenido del numeral 12 del artículo 179 citado a unos supuestos no previstos en esta disposición "el indulto por delitos comunes", se viola por indebida aplicación, toda vez que el artículo primero del Decreto Ejecutivo No.201 dice que el indulto que se otorga incluye la comisión de delitos contra el honor, la integridad personal, la fe pública, el patrimonio, la administración pública, la administración de justicia y el de posesión ilícita de armas de guerra, "actos delictivos que no son políticos sino comunes; y además existen casos de homicidio y posesión agravada de drogas" (fs.8).

La otra norma constitucional que se considera infringida, es el artículo 22 de la Carta Política, el cual dispone lo siguiente:

"Artículo 22. Toda persona detenida debe ser informada inmediatamente y en forma que le sea comprensible, de las razones de su detención y de sus derechos constitucionales y legales correspondiente.

Las personas acusadas de haber cometido un delito tienen derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad en juicio público que le haya asegurado todas las garantías establecidas para su defensa. Quien sea detenido tendrá derecho, desde ese momento, a la asistencia de un abogado en las diligencias policiales y judiciales."

Se argumenta que la violación de este artículo se produce de manera directa por omisión, "concretamente en lo que tiene que ver con el principio de presunción de inocencia". En ese sentido, si el indulto por delitos políticos entraña un perdón, ha de entenderse que esa gracia presidencial debe producirse cuando la persona favorecida ha sido encontrada culpable del delito por el que se le procesó para que, luego de desvirtuada su presunción de inocencia, dictada la sentencia, sea perdonado a través del indulto, "situación semejante ocurre si se opta por reducir la pena o conceder libertad condicional"(fs.10).

La infracción de dicho precepto se produce debido a que el artículo primero del Decreto Ejecutivo No.201 establece que el indulto que se otorga se reconocerá, sea que los procesos se encuentren en su fase sumaria, plenaria, o en cualquier otro trámite procesal, "sin tomar en cuenta que quien no haya sido encontrado culpable, una vez tenido la oportunidad de defenderse en juicio público, no se le puede considerar culpable al indultársele, que es lo que ocurriría si se le indulta, es decir, se le perdona por adelantado, por unos hechos no acreditados aún"(fs.10).

OBSERVACION FINAL

En cuanto a la derogación del Decreto Ejecutivo No.201, sostiene el demandante que, en un primer momento, se podría llegar a pensar que se ha producido el fenómeno jurídico de sustracción de materia. No obstante la circunstancia anotada, considera que la demanda es viable y que la Corte debe pronunciarse sobre el fondo de la pretensión constitucional con base en un precedente sentado respecto a la ultraactividad de ciertas normas derogadas. En fallo de 18 de febrero de 1993, al momento de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una disposición que ya no estaba vigente, la Corte dijo lo siguiente:

"Estima el Pleno que la norma jurídica arriba citada debe ser objeto de un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, a pesar de no estar vigente, porque las normas derogadas pueden ser aplicables a un caso concreto en razón de su ultraactividad ..." (Registro Judicial de febrero de 1993)

De prevalecer tal concepción, respecto a "-la ultractividad del Decreto Ejecutivo No.201 y que se informa ha sido derogado-", debe la Corte pronunciarse sobre el fondo de esta demanda de inconstitucionalidad.

CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

Admitida la demanda por cumplir las formalidades exigidas por el artículo 2551 del Código Judicial, se corrió traslado a la señora Procuradora de la Administración por el término de diez días para que emitiera concepto.

En tal sentido la Procuradora de la Administración conceptuó que la demanda de inconstitucionalidad planteada no puede cumplir su cometido, toda vez que el Organo Ejecutivo ha expedido un nuevo Decreto Ejecutivo, concretamente el número 213 de 3 de septiembre de 1999, a través del cual declara inexistente, revoca en todas sus partes y deja sin efecto el Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999, que se acusa de inconstitucional.

Así las cosas, indica que el aludido Decreto Ejecutivo No.213 de 3 de septiembre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial No.23,881 de 8 de septiembre de 1999, en las páginas 10 y 11, dispone lo siguiente:

"Decreto Ejecutivo número 213

(de 3 de septiembre de 1999)

LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA

En uso de sus facultades

constitucionales

CONSIDERANDO

Que mediante Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999, el Presidente de la República otorgó indulto a favor de unos ciudadanos que resultaron investigados, sindicados, procesados o condenados conforme a conductas transgresoras de la Ley Penal.

Que en dicho indulto se incluyeron a personas involucradas en la ejecución de hechos punibles de extrema peligrosidad, tales como homicidio calificado y posesión agravada de drogas ilícitas, entre otras.

Que en base al artículo 179, numeral 12, de la Constitución Nacional, el Presidente de la República sólo tiene atribuciones para decretar indultos por delitos políticos, rebajar penas y conceder libertad condicional a los reos de delitos comunes.

Que es necesario determinar si las personas favorecidas por dicho indulto eran merecedoras o tenían derecho a tal medida con el objeto de efectuar los correctivos correspondientes.

DECRETA:

ARTICULO PRIMERO: D. inexistente y revóquese en todas sus partes, el Decreto Ejecutivo número 201 de 30 de agosto de 1999, y por tanto, déjese sin efecto el indulto concedido a los ciudadanos:

A.G., EMILIO

AVILA DE ROBINSON, MARCELA

...

ARTICULO SEGUNDO: El presente Decreto rige a partir de su promulgación.

COMUNÍQUESE U CÚMPLASE.

MIREYA MOSCOSO

Presidenta de la República

WINSTON SPADAFORA F.

Ministro de Gobierno y Justicia"

(Fs.24-26)

En virtud de lo expuesto, estima la Procuradora de la Administración que en este proceso se ha producido una sustracción de materia, que es el fenómeno mediante el cual el proceso deviene sin objeto. Conforme a la jurisprudencia, "No es más que la extinción sobreviniente de la pretensión, como consecuencia de la falta de objeto litigioso sobre el que debe recaer la decisión jurisdiccional decisoria de la litis" (Sentencia de la Corte de 3 de junio de 1991, R.J. p.5).

Por consiguiente, la representante del Ministerio Público recomendó a la Corte declarar que, la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Procurador Sossa contra el Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999 (Indulto), "ha quedado sin objeto litigioso, al expedirse el Decreto Ejecutivo número 213 de 3 de septiembre de 1999", y solicita que se declare así en su oportunidad procesal (fs.27).

DECISION DE LA CORTE

En primer lugar se advierte, como indica la Procuradora de la Administración, que el Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999 fue revocado en todas sus partes por el Decreto Ejecutivo No.213 de 3 de septiembre de 1999, pretendiÉndose así dejar sin efecto el indulto concedido.

Sin embargo, como se señala en la observación final de la demanda, a pesar de tal derogación, la Corte debe pronunciarse sobre el fondo de esta pretensión constitucional, ya que en virtud del fenómeno de la ultraactividad la norma derogada podría ser aplicada a un caso concreto por un juez.

De hecho este fenómeno de ultraactividad del referido acto ya se produjo en el caso del H.C. propuesto a favor de VICENTE GAUDIANO CHAMBONET, uno de los favorecidos con el Decreto de indulto derogado. En sentencia de 20 de diciembre de 1999 -de fecha posterior a la del Decreto Ejecutivo de 3 de septiembre de 1999-, la Corte consideró que debido a la existencia de un proceso constitucional objetivo pendiente contra el Decreto Ejecutivo que indulta al beneficiario de este habeas corpus (o sea la existencia de la presente demanda de inconstitucionalidad), "mientras se ponga término al diferendo constitucional debe prevalecer el reconocimiento del principio favor libertatis, en el sentido de mantener el beneficio reconocido a G. por el Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999, que deja sin efecto la medida cautelar que le fuera impuesta".

Sobre este tema de la ultractividad de la ley la Corte señaló, en sentencia de 18 de febrero de 1993 (publica en Registro Judicial de febrero de 1993, págs.90-92), lo siguiente:

Estima el Pleno que la norma jurídica arriba citada debe ser objeto de un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, a pesar de no estar vigente, porque las normas derogadas pueden ser aplicables a un caso concreto en razón de su ultractividad, mientras que si la Corte llega a la conclusión de que la norma derogada es inconstitucional el juzgador que elevó la consulta debe abstenerse de aplicarla al caso concreto ya que las normas inconstitucionales no pueden ser aplicadas después que la Corte Suprema las ha así declarado, es decir, que no gozan de ultraactividad. Los institutos jurídicos de la derogación y de la inconstitucionalidad tiene en común que hacen cesar la vigencia de la ley, pero existen entre ellos notables diferencias que conviene no soslayar. Así se ha puntualizado que mientras la declaración de inconstitucionalidad es producto del principio de jerarquía normativa, la derogación lo es la inagotabilidad de la potestad legislativa; mientras la declaración de inconstitucionalidad deriva de un juicio de validez normativa, la derogación procede de un juicio de oportunidad política; y, en fin, mientras la declaración de inconstitucionalidad de una ley corresponde en exclusiva al tribunal constitucional, que en el caso de Panamá es la Corte Suprema de Justicia, la derogación es realizada por una ley expedida por el Organo Legislativo y, en consecuencia, puede y debe ser aplicada por cualquier J. y, más en general, por cualquier operador jurídico (Cfr. la obra del catedrático español de Derecho Constitucional, L.M.D.-Picazo, La Derogación de las Leyes, Editorial Civitas, Madrid, 1990, pág.260.).

(Tribunal Superior de Trabajo del Segundo Distrito Judicial consulta si el inciso final del artículo 1137 del Código Judicial es inconstitucional).

(Subrayado de la Corte).

En otro precedente posterior, la Corte también se refirió a la distinción que existe entre la derogación y la inconstitucionalidad de una norma jurídica, en respuesta a la opinión del Ministerio Público (igual a la expresada en este caso), en el sentido que se había producido sustracción de materia porque el artículo de la Ley demandado había sido derogado por una nueva ley y, por ello, desaparecía la pretensión y la decisión jurisdiccional carecía de objeto. Veamos:

"III. Distinción entre derogación e inconstitucionalidad

...

La Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema ha establecido con anterioridad una clara distinción entre derogación e inconstitucionalidad. En este sentido, dicha S. no le ha dado aplicación a las normas inconstitucionales por considerar que las mismas están afectadas de una nulidad constitucional, sin embargo, le ha reconocido fuerza normativa, a reglamentos derogados, para regular situaciones consolidadas durante su vigencia. Mediante sentencia de 8 de junio de 1992 la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) señaló que en nuestro sistema jurídico la inconstitucionalidad y la derogación de un reglamento o de una ley tienen en común el producir la cesación de la vigencia del reglamento o la Ley, con efectos hacia el futuro. Sin embargo, el fenómeno de la derogación de una ley es distinto al de la inconstitucionalidad por cuanto en este último caso cesa la vigencia de la ley por ser incompatible con una norma de jerarquía constitucional y la declaratoria de inconstitucionalidad produce la nulidad de la norma legal o reglamentaria mientras que en la derogación la norma legal pierde su vigencia en la concepción tradicional, es decir, por un mero cambio de voluntad legislativa o ejecutiva; dicho de otro modo, la derogación de una ley es realizada por otra ley y, por lo tanto, puede y debe ser aplicada por un juez.

La Sala agregó que de esas diferencias se desprende que al ser derogada una ley, la misma podía ser aplicada, en razón de su ultraactividad -que es la eficacia residual de la norma, que perdió vigencia, para regular ciertos efectos de eventos que se produjeron cuando estaba vigente la norma derogada- según lo previsto en los artículos 30, 31 y 32 del Código Civil. Esta situación no se produce en el evento de una ley que ha sido declarada inconstitucional por cuanto la norma inconstitucional es nula y no puede ser aplicada por el juez, aunque estuviese vigente al momento en que se produjo el hecho cuyos efectos ahora se determinan.

De lo anterior se colige que, en nuestro sistema jurídico, la norma inconstitucional carece de ultraactividad por ser nula con efectos generales, sin embargo, la norma derogada puede ser objeto de control constitucional.

No es cierto, pues, como alega el Procurador de la Administración, que por el hecho de que el artículo 109 de la Ley 2 de 1990 ya ha sido derogado por la ley presupuestaria siguiente, en este caso, la Ley 32 de 1990, dicho artículo no sea susceptible del control de constitucionalidad. El fenómeno de sustracción de materia no se configura, en razón de lo antes expuesto, en el caso que nos ocupa. Debe darse en consecuencia, un pronunciamiento en el fondo por parte del Pleno de esta Corporación en torno a la presente advertencia de inconstitucionalidad.

..."

(Sentencia de 25 de julio de 1994, R.J. pág.67) Advertencia de Inconstitucionalidad interpuesta por el Ministro de Hacienda y Tesoro contra el artículo 109 de la Ley 2 de 1990, dentro de la Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción interpuesta por la Lic. M.M. en representación de RAFAEL DE ALBA OSPINO).

Desde otro enfoque, pero también relacionado a la particular naturaleza de los Decretos Ejecutivos que se dicten para conceder indultos, el Pleno de la Corte se ha pronunciado con anterioridad, a raíz de las advertencias de inconstitucionalidad promovidas contra lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo Nº465 de 23 de septiembre de 1994 y el Decreto Ejecutivo Nº476 de 7 de septiembre de 1995, emitidos para decretar indultos en favor de varios ciudadanos. Así, en la sentencia de 15 de febrero de 1996, dictada bajo la ponencia del Magistrado R.F.Z., el Pleno acogió la tesis doctrinal que considera que el Decreto en que se otorga el indulto "constituye un acto concreto en ejecución de una atribución que la Constitución Política, en su artículo 179, numeral 12, le atribuye al Organo Ejecutivo. No se trata, por tanto, de una norma, ni legal, ni reglamentaria, la que deba aplicarse en la presente encuesta".

En abono de esa postura doctrinal en la sentencia comentada se hizo cita de los profesores G. De Enterría y R.F. en su obra "Curso de Derecho Administrativo, Tomo 2do. , págs. 201 y 203, 1992", donde se aborda la diferencia que existe entre actos (caso del indulto) y reglamentos".

"La distinción más obvia entre el Reglamento y el acto es que aquél forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el acto es algo "ordenado", producido en el seno del ordenamiento y por éste previsto como simple aplicación del mismo".

...

"El acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto ... En cambio, la norma ordinamental no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue "ordenando" la vida social desde su superioridad."

(Reg. J.. Febrero 1996, pág. 107)

En esa ocasión la Corte rechazó la advertencia de incosntitucionalidad presentada con base en que "al no ser el indulto una norma o disposición de rango legal o reglamentaria, no es susceptible de ser advertida su posible inconstitucionalidad".

Posteriormente, en la sentencia de 27 de septiembre de 1996 el Pleno reiteró los mismos conceptos que lo motivaron con anterioridad, pero además, dejó sentado lo siguiente:

"Desde otras perspectiva y con independencia de la naturaleza del contenido del Decreto impugnadi, éste ha sido aplicado por el Juzgador en la instancia correspondiente, por lo que, ante tal circusntancia, resulta notoriamente improcedente la acción constitucional propuesta, toda vez que jurisprudencia constantes de este Pleno ha señalado la improcedencia de la advertencia cuando el acto que ha de aplicarse en la controversia, ya ha sido aplicado en la instancia correspondiente. Sobre este particular, basta recurrir a las sentencias de 9 de febrero de 1995, Registro Judicial, octubre de 1995, Registri Judicial enero 1995, p. 140; de 27 de octubre de 1981; 14 de enero de 1991 inserto en el Registro Judicial Enero 1991, p.26; de 28 de octubre de 1991 contentivo en el Registro Judicial de Octubre de 1991, p.134, por citar sólo unos cuantos de casos".

(Registro Judicial, Sep. 1996, pág.164).

Por las consideraciones que anteceden, la Corte estima procedente pronunciarse sobre el fondo de la pretensión constitucional contenida en esta demanda.

Como se señaló previamente, los cargos que se atribuyen al Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999, consistente en que, a juicio del demandante, ha violado los artículos 179, numeral 12, y 22 de la Constitución.

La infracción del primero se fundamenta en que el Organo Ejecutivo rebasó el límite que la Constitución le impone, en la medida que otorgó indulto por supuestos no previstos en la norma, es decir, por delitos comunes como son los delitos contra el honor, integridad personal y otros que determina el artículo primero del Decreto, inclusive los de homicidio y posesión agravada de drogas, que no son delitos políticos, de manera que la citada norma fue violada por indebida aplicación.

Sobre este primer cargo -relativo a la aplicación indebida del numeral 12 del artículo 179- la Corte ha reiterado en su jurisprudencia que la figura constitucional-penal del indulto es una potestad y no una obligación del Organo Ejecutivo, que alcanza no sólo el delito político, sino que el radio de acción de este instituto, en determinados casos, también alcanza a los delitos comunes, de conformidad con fallos dictados por el Pleno y la Sala Penal de la Corte.

Según la formulación de la Sala Penal, el indulto se define atendiendo a todas las facultades que le asigna el citado numeral del artículo 179 al Presidente de la República, alcanzando no sólo los delitos políticos sino que incluye la modalidad de rebaja de pena y la libertad condicional, tratándose de delitos comunes, que sería el caso típico de individualización administrativa de la pena. En este último supuesto (el de delitos comunes) deben concurrir dos condiciones: que exista sentencia condenatoria y que el favorecido se encuentre cumpliendo la penalidad impuesta. Mientras que el caso del delito político propiamente tal, no importa el estado procesal en que se encuentre el individuo, pues su efecto es la extinción de la acción penal y la pena (art. 91 C.Penal).

Acerca de la amplitud que se le ha concedido al concepto del indulto, resulta conveniente transcribir la sentencia de 7 de diciembre de 1995 de la Sala Penal, donde se hicieron las siguientes consideraciones:

... Tanto la Constitución de 1972 como el Código Penal de 1982, a diferencia de los criterios doctrinales y del Derecho Comparado, han extendido el radio de acción del indulto, al permitir que el mismo se extienda a los delitos políticos al igual que a los comunes, pero con una modalidad con relación a los últimos, al convertirlo en otorgante de la individualización administrativa de la ejecución penal.

Lo anterior significa que el P. de la República con la participación del Ministro respectivo, en este caso, el Ministro de Gobierno y Justicia, está facultado para: 1. Decretar indultos por delitos políticos, 2. Otorgar libertad condicional y rebajar penas a los reos por delitos comunes. En el primer caso, el condicionante es que se trate de un delito político propiamente tal, no importa el estado procesal en que se encuentre, razón por la cual puede extinguir la acción penal o la pena, mientras que en el segundo caso, estamos ante un caso típico de individualización administrativa de la pena y por tanto, deben concurrir dos presupuestos, cuales son: que exista una sentencia condenatoria y el favorecido se encuentre cumpliendo la penalidad impuesta mediante el acatamiento de los reglamentos y demás disposiciones penitenciarias,

...La Sala Segunda coincide con el criterio expuesto por el Señor Procurador en el sentido de que los delitos contra la libertad individual no son delitos políticos, pero el artículo 1º del Decreto Ejecutivo Nº469 se fundamenta en el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución, que se refiere tanto a los indultos por delitos políticos como a las rebajas de pena por delitos comunes y con base al principio de libertad individual, con sentencia condenatoria de 4 años de prisión, quien había sido detenido previamente, ha sido favorecido con una rebaja de la pena impuesta, modalidad ésta que integra el concepto jurídico penal de indulto, y que tiene efectos extintivos de la pena.

De acuerdo a ese criterio quedarían incluidas aquellas personas que están siendo investigadas, procesadas o hayan sido condenadas, por diversos delitos, bien sean comunes o políticos, como delitos contra el honor, la integridad personal, la fe pública, la comunidad internacional, la administración de justicia y por posesión ilícita de armas.

Por su parte, el Pleno de la Corte, en sentencia dictada el 7 de julio de 1997, fue aún más flexible cuando declaró que no era inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº318 de 24 de julio de 1994, dictado por el P.G.E.G. para indultar a una persona condenada por un delito de homicidio culposo agravado, pero que no se encontraba pagando la pena, aduciéndose que en el fondo el P. de la República había actuado, en esa oportunidad, en el ejercicio de su potestad de rebajar penas y conceder libertad condicional a los reos de delitos comunes. (Demanda de Inconstitucionalidas contra el Decreto eejcutivo N°318 de 24 de junio de 1994, Mag. Pon. F.A.E.).

El caso que nos ocupa, en que se demanda el Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999 mediante el cual se otorga un indulto a favor de una pluralidad de personas, es similar al que hace dos años atrás resolvió esta Corporación mediante sentencia de 8 de julio de 1998, declarando que no era inconstitucional el Decreto de indulto No.476 del 7 de septiembre de 1995, dictado por el Presidente (encargado) de la República. La similitud se observa en las motivaciones que tuvo el gobierno para expedirlo, las cuales, en este caso, se encuentran expresadas en los considerandos del Decreto, que a la letra dicen:

Que el Gobierno Nacional se ha caracterizado por conceder perdón a aquellos que sufren injusticias por motivo de persecuciones políticas y de personas cuyo único propósito es hacer daño a quienes sufren hoy los rigores de la justicia.

Que actualmente existen casos que tuvieron su origen en o por razón de acontecimientos políticos vividos durante la última década y que ha mantenido en permanente división a la sociedad panameña, por lo que se hace necesario contribuir de alguna manera a alcanzar la paz, tranquilidad y sosiego de la familia panameña.

Que todos los panameños debemos ser conscientes de la necesidad de reemplazar el clima de odio rencor y violencia, por la tolerancia y la convivencia pacífica entre hermanos.

En este orden de ideas, resulta pertinente transcribir parte del análisis que hizo esta Corporación en el fallo aludido, de 8 de junio de 1998, sobre el alcance y utilización de la figura del indulto en determinados momentos históricos, donde el acontecer político influyó en la imputación de hechos punibles a determinadas personas. Veamos:

"...

Si bien en nuestro ordenamiento jurídico no contamos con una definición del delito político, la doctrina le ha dado cabida dentro de esa categoría a los delitos comunes que se hayan cometido para la ejecución del delito político, así como también a todos aquellos que contuviesen elementos de naturaleza política y tengan conexión con los ílicitos de esa calidad, o de alguna manera se hayan visto relacionados con actividades de ese tipo.

Por tanto, para calificar un hecho punible como parte de la amplia concepción de delito político, no basta su creación legal bajo esa denominación -distinción ausente en nuestras leyes-, pues cobra importancia el valorar los móviles y fines del presunto autor, las circunstancias especiales del determinado momento histórico en que se producen las diferencias políticas partidistas que podrían influir en la imputación del delito en relación a determinadas personas, etc., sin que se pueda hacer abstracción de las finalidades de orden político que se persiguen cuando se expide el acto mediante el cual la autoridad otorga la gracia o el perdón comprendidos en el indulto.

Enseñan las experiencias que se han vivido en Panamá y en muchos otros países que, como resultado de graves enfrentamientos internos, siempre quedan huellas y heridas de difícil cicatrización en la sociedad. Como un remedio destinado a contribuir a la reconciliación ciudadana, no pocas veces, los gobernantes han empleado el perdón que se otorga, dentro de ciertas condiciones, en favor de quienes en el desenlace de los acontecimientos han quedado enfrentados a procesos judiciales que deben ser tramitados y resueltos por los tribunales ordinarios de la justicia. No es necesario abundar en ejemplos para que se acepte que, en no pocos Estados contemporáneos, el surgimiento de un régimen de libertad y democracia ha venido acompañado de una generosa dosis de ecuanimidad, tolerancia y perdón que han hecho posible la auténtica reconciliación entre la inmensa mayoría de sus ciudadanos.

Es casi natural que los saldos que arroja una contienda social de la envergadura de la que hace pocos años vivieron los panameños sólo puedan superarse empleando caminos como el que condujo a que se dictara el decreto de indulto cuya constitucionalidad es cuestionada. También es oportuno recordar que ese proceder no ha sido por completo extraño a la conducta política adoptada por los gobernantes panameños en las distintas épocas del acontecer nacional, cuando las autoridades estimaron procedente echar mano a la figura del indulto para paliar los efectos de los conflictos políticos que con cierta frecuencia se han manifestado a tráves de medidas que colocan, con razón o sin ella, a los rivales y adversarios políticos en la cárcel. Anteriormente, aquellos indultos nunca fueron declarados inconstitucionales por la Corte, entre otras razones porque tampoco se les cuestionó, aún cuando entre los favorecidos encontrábanse también personas procesadas por diversidad de delitos, sin excluir los comunes, encontrándose ellas condenadas o no. Lo cierto es que esos indultos cobraron vida jurídica, surtieron sus efectos, y cumplieron el propósito político para el cual fueron dictados.

..."

(Fs. 19 a 21, Demanda de Inconst. de fecha 8 de julio de 1998, Magistrado Ponente Eligio A. Salas).

De acuerdo a lo expuesto, como en el precedente sentado por la Corte, se entiende que, entre los delitos que se imputan a los favorecidos con este indulto, algunos son perfectamente caracterizables como delitos políticos por su intención, ejecución, la conexión con los hechos que rodearon su consumación o por la condición del sujeto activo. Como es sabido, aún cuando en nuestro ordenamiento jurídico no se ha establecido una definición de delito político, conforme a la doctrina internacional se ha considerado que para incluir un hecho punible dentro del amplio concepto de delito político, además de su creación legal bajo esa denominación, hay que valorar los móviles y fines del autor, el momento histórico y las diferencias políticas que podrían influir en las imputaciones que se hacen a determinadas personas.

El indulto demandado en este proceso es decretado con base en la amplia facultad que otorga el artículo 179, numeral 12 de la Constitución al Presidente de la República, que incluye la concesión del indulto por los delitos políticos propiamente tales y la potestad de rebajar penas y conceder libertad condicional por delitos comunes, lo cual se establece claramente en el último párrafo de los considerandos del Decreto Ejecutivo.

Por lo que se tiene dicho, con respecto a la definición que la jurisprudencia le ha dado a la figura del indulto en atención a todas las facultades asignadas al Presidente de la República por el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución, resulta evidente que en este caso el Jefe del Ejecutivo no ha violado esta norma por indebida aplicación, ni ha rebasado los límites que la Constitución le impone, por el hecho de haber otorgado indulto a ciertas personas formalmente sindicadas por delitos comunes.

En otro orden de ideas se alega que el artículo 22 de la Constitución fue violado de manera directa por omisión, en lo que tiene que ver con el principio de presunción de inocencia, ya que si el indulto entraña un perdón, se supone que el favorecido ha sido procesado y condenado. En ese sentido, considera el demandante que indultar a alguien que no ha sido enjuiciado o condenado, sería acreditarle culpabilidad por un delito político sin que se haya determinado esa culpabilidad por sentencia firme, lo que atenta contra el principio de la presunción de inocencia.

Este cargo también queda desvirtuado, considerando el hecho de que cuando se trata de un delito político propiamente tal, el indulto puede extinguir la acción penal y la pena, sin importar el estado procesal en que se encuentre el favorecido con el mismo. De manera que el otorgamiento de este indulto no afecta el principio de presunción de inocencia de las personas favorecidas con el mismo, aún cuando estén siendo procesados por la comisión de delitos políticos.

Hay que señalar que la Corte en casos precedentes ha dejado sentado que en este tipo de demandas el actor tiene la obligación de aportar pruebas que demuestren a cuáles de las personas indultadas se les seguía causa criminal o bien se les procesó o condenó por delitos comunes, a fin de acreditar plenamente el cargo de inconstitucionalidad que se atribuye al acto demandado. Como es evidente, el demandante no cumplió con esta exigencia.

Por último, el Pleno estima que declarar inconstitucional un indulto ya decretado conduciría a someter a un doble juzgamiento penal, por el mismo delito, a aquellos que hubiesen resultado favorecidos con el indulto. Esto es así porque el otorgamiento del indulto extingue ipso facto la acción penal y la pena, con lo cual se termina la causa penal. En esas condiciones, la declaratoria de inconstitucionalidad del indulto conllevaría la necesidad de iniciar un nuevo proceso por la misma causa penal, en abierta contradicción con lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución que dispone que nadie será juzgado "más de una vez por la misma causa penal".

Consecuentemente, la Corte Suprema, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que NO ES INCONSTITUCIONAL el Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999, expedido por el Dr. E.P.B., Presidente de la República, toda vez que no viola los artículos 179, 22 y ningún otro de la Constitución Nacional.

N., A. y P. en la Gaceta Oficial.

(fdo.) E.A.S.

(fdo.) J.A.T.

(fdo.) A.A.A.

(Con Salvamento de Voto)

(fdo.) G.J.D.C.

(fdo.) R.A.F.Z.

(fdo.) J.M.F.

(fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

(Con Salvamento de Voto)

(fdo.) A.H.

(fdo.) C.P.B.

(Con Salvamento de Voto)

(fdo.) CARLOS H. CUESTAS G.

Secretario General.

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO CESAR PEREIRA BURGOS

Con mi acostumbrado respeto y por disentir de las conclusiones del pleno de esta Corporación en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Procurador General de la Nación contra el Decreto Ejecutivo 201 del 30 de agosto de 1999, presento mis motivaciones.

  1. Argumentaciones del Pleno.

    "La Corte ha reiterado en su jurisprudencia, que la figura constitucional penal del indulto es una potestad y no una obligación del Organo ejecutivo, que alcanza no sólo el delito político, sino que el radio de acción de este instrumento, en determinados casos, también alcanza a los delitos comunes, de conformidad con fallos dictados por el Pleno y la Sala Penal de Corte".

    "En este último supuesto (el de los delitos comunes) la Sala penal ha considerado que deben concurrir dos condiciones: que exista sentencia condenatoria y que el favorecido se encuentre cumpliendo la penalidad impuesta". Páginas 14 y 15 del fallo.

    Cuando el fallo actual cita el de 8 de junio de 1998, dice que "para calificar un hecho punible como parte de la amplia concepción de delito político, no basta su creación legal bajo esa denominación -distinción austente en nuestras leyes- pues cobra importancia el valorar los móviles y fines del presunto autor, las circunstancias especiales del momento histórico en que se producen las diferencias politicas partidista que podrían influir en la imputación del delito en relación a determinadas personas, etc. sin que se pueda hacer abstracción de las finalidades de órden político que se persiguen cuando se expide el acto mediante el cual la autoridad otorga la gracia o el perdón comprendidos en el indulto"

    En realidad, el fallo que nos ocupa, mantiene la ambiguedad, alimentada por la jurisprudencia nacional, ante la ausencia de una definición legal de los delitos políticos. Siendo meridianamente clara la limitación puesta por el artículo 179 a la facultad presidencial, en cuanto se refiere a delitos comunes, debemos negar todo indulto para delitos comunes, por dos razones que no admiten excepción:

    1) Las Constituciones republicanas manienen las mismas posición de limitar el poser presidencial a los delitos políticos,

    2) La Administración de justicia ve burlados sus esfuerzos, cuando por voluntad del Ejecutivo se desconocen los fallos de los jueces de todos los niveles. Con poco esfuerzo, podríamos ver en esta superposición de potestades una interferencia del Organo Ejecutivo en la función judicial, circunstancia que se ha descuidado, en el viejo afán de beneficiar los poderes del Ejecutivo.

    No puedo soslayar que, además, el fallo va contra la corriente más moderna del derecho mundial, la que hace imprescriptibles la acción y la pena, en los casos de genocidio violación de derechos humanos y del nuevo derecho humanitario. No está lejos el día en que esta Corte deberá enfrentar esta realidad.

    Esperé confiado que el control constitucional de esta materia, nos obviará el malpaso. No ha sido asi y por tanto, salvo mi voto.

    Fecha ut supra.

    (fdo.) C.P.B.

    (fdo.) CARLOS H. CUESTAS

    Secretario General

    SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

    MIRTZA A.F. DE AGUILERA

    Respetuosamente, debo manifestarme en desacuerdo con la decisión adoptada por la mayoría, de pronunciarse sobre el mérito constitucional del Decreto Ejecutivo No.201 de 30 de agosto de 1999, que otorga Indulto Presidencial a un grupo de treinta y cinco ciudadanos, investigados, sindicados, procesados o condenados, por la comisión de Delitos contra el Honor, la Integridad Personal, la Fe Pública, la Comunidad Internacional, la Administración de Justicia y Posesión Ilícita de Armas de Guerra.

    Considero, que esta Corporación Judicial debió inhibirse de un pronunciamiento de fondo en este caso, toda vez que el Decreto Ejecutivo impugnado fue dejado sin efecto y revocado en todas sus partes, por el Decreto Ejecutivo No.213 de 3 de septiembre de 1999. De este criterio participa la Procuraduría de la Administración, encargada de emitir concepto en relación a la demanda de inconstitucionalidad planteada por el señor P. General de la Nación, al señalar que en el negocio sub-júdice se ha producido el fenómeno de Sustracción de Materia.

    Conviene la Suscrita con la observación de la Procuradora de la Administración, por cuanto, ante la derogatoria del Decreto Ejecutivo impugnado, la Corte no puede más que reconocer la circunstancia de que por causas exógenas al proceso, se ha producido la pérdida del objeto litigioso sobre el que habría de recaer la decisión jurisdiccional. Así ha procedido la Corte de manera sistemática, declarando la extinción de la pretensión de inconstitucionalidad, por obsolescencia procesal. (Cfr. resoluciones del Pleno de la Corte de 4 de octubre de 2000; 14 de mayo de 1999; 13 de diciembre de 1996; 23 de septiembre de 1994, entre otras.)

    Ahora bien, esta Superioridad ciertamente ha reconocido, que algunos casos ameritan el examen de fondo de actos normativos que han cesado en sus efectos, habida cuenta de que estos actos gozan de ultraactividad (eficacia residual de la norma derogada), y por ende, son aplicables a los casos concretos que se produjeron durante su vigencia. Precisamente en este razonamiento se apoya la decisión de mayoría, para justificar el escrutinio constitucional al que fue sometido el Decreto Ejecutivo No. 201 de 30 de agosto de 1999, en la presente decisión jurisdiccional.

    Considero, sin embargo, que no es procedente esgrimir tal justificación en el negocio de marras, toda vez que, tal como se afirma en el fallo, el indulto no es un acto normativo sino un acto administrativo cuyos efectos se agotan en su cumplimiento. Si el Decreto Ejecutivo de Indulto No. 201 de 30 de agosto de 1999 no es un acto normativo y no forma parte del ordenamiento jurídico, no puede tener ultraactividad, o sea la eficacia residual que tienen las normas derogadas.

    Un pronunciamiento de mérito se hace igualmente inocuo en este caso, toda vez que, si se hubiese declarado la inconstitucionalidad del mencionado Decreto, ésta no surtiría efectos retroactivos para ningún caso concreto en que con fundamento en éste, se hubiese declarado judicialmente la extinción de la acción penal o de la pena, en atención al principio constitucional de favorabilidad al reo. Por el contrario, si la Corte resuelve, como se plantea en esta sentencia, que el Decreto Ejecutivo No. 201 de 1999 no es inconstitucional, y por ende, puede hacerse valer ante los tribunales de justicia, tal pronunciamiento tampoco tiene efecto a futuro, debido a que el mencionado Decreto fue dejado sin efecto, por el Decreto Ejecutivo No. 213 de 1999.

    En la sentencia se afirma, que el indulto extingue ipso facto la acción penal y la pena que cabe a todos los indultados, pero ello no es así, por cuanto la extinción de la acción penal y de la pena surte efectos cuando es declarada por el J. del conocimiento con fundamento en el decreto de indulto. Basta citar como ejemplo, el Auto de 15 de mayo de 2001, expedido por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, que declaró extinguida la pena de 20 años del señor G.G., con fundamento en el Decreto de Indulto cuya inconstitucionalidad se ha demandado en este negocio.

    Siendo que éste no es el razonamiento que orienta la decisión de mayoría en este caso, muy respetuosamente, SALVO MI VOTO.

    FECHA UT SUPRA.

    (fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

    (fdo.) CARLOS H. CUESTAS

    Secretario General

    SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO A.A.A. L.

    Con el mayor respeto y consideración me veo precisado de apartarme del criterio de mayoría que declara que no es inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 201 de 30 de agosto de 1999, a través del cual el Organo Ejecutivo decretó un indulto colectivo e indiscriminado respecto de treinta y cinco (35) personas que se encontraban procesadas por la jurisdicción penal.

    Mi desacuerdo con la decisión de mayoría se sustenta, en las siguientes razones:

    1. A mi juicio, el indulto impugnado es inconstitucional porque viola en forma manifiesta el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución Nacional, ya que el Organo Ejecutivo lo decretó sin tener facultad legal para ello, pues no podía indultar delitos comunes. En este caso, considero que no hay problemas de interpretación del precepto constitucional, sino de aplicación de su texto literal.

    2. Los delitos cobijados con el indulto en discusión son, fundamentalmente, comunes y no políticos (Vrg. Posesión Agravada de Drogas, Peculado, Estafa, Falsificación, etc.), lo cual infringe de modo notorio el artículo 179, numeral 12 de la Constitución Nacional.

    3. Las decisiones que ha proferido en el pasado la Corte Suprema no son idénticas al caso que plantea el presente indulto, pues, en aquellos casos existían dudas sobre la naturaleza del acto (no se sabía si se estaba en presencia de un indulto o de una rebaja de pena) y frente a esta duda se hacía imperativo favorecer una interpretación beneficiosa al imputado. En el indulto impugnado no se da ésta situación, porque su texto es tan claro que no admite dudas sobre su intención: indultar delitos comunes.

    4. Considero que ante las características que reviste el indulto impugnado, el Pleno debió defender la integridad del artículo 179, numeral 12 de la Constitución Nacional, ya que esa es una de las responsabilidades supremas confiadas a esta Corporación.

    Examinaré seguidamente cada una de estas razones por separado:

    1. La Facultad Constitucional del Organo Ejecutivo en materia de indulto.

    Con el propósito de tener un adecuado marco referencial del tema en examen, es imprescindible tener en cuenta el ámbito de competencia trazado por la Constitución y la Ley en el punto específico del otorgamiento de indultos. A este respecto, es necesario poner de manifiesto lo siguiente:

  2. El indulto en nuestro sistema constitucional y legal está referido únicamente respecto de los delitos políticos, pues, así se deduce sin esfuerzo de la simple lectura del artículo 179, numeral 12 de la Constitución Nacional y del artículo 91 del Código Penal que textualmente preceptúan:

    Constitución Nacional

    "Artículo 179. Son atribuciones que ejerce el Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo:

    1. ...

    12. Decretar indultos por delitos políticos, rebajar penas y conceder libertad condicional a los reos de delitos comunes." (El subrayado es propio) Código Penal

    "Artículo 91. La Amnistía y el indulto por delitos políticos extinguen la acción penal y la pena." (El destacado es propio)

  3. El indulto es, por esencia, una causa de extinción de la sanción penal decretada en nuestro sistema por el Organo Ejecutivo que tiene la virtualidad de producir una remisión de la pena impuesta al reo mediante una sentencia judicial en firme. El indulto, contrario a lo que da a entender la decisión de mayoría, no es un concepto equivalente o sinónimo con la denominada rebaja de pena a que hace mención el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución Nacional.

    La rebaja de pena representa una modalidad del Derecho de Gracia reconocida al Ejecutivo que le permite por razones de equidad o conveniencia, reducir el monto de tiempo que debe cumplir el procesado cuando ya ha sido condenado.

    Un contraste entre la figura del indulto y la rebaja de pena permite advertir, que, al menos en nuestro Derecho, no son figuras idénticas, pues, entre ellas existen notorias diferencias, a saber:

    * El indulto opera respecto de delitos políticos por que así lo estatuye claramente la Constitución y la Ley; en tanto que, la rebaja de pena está reservada para ser aplicada en relación con los delitos comunes (Cfr. numeral 12, artículo 179 de la Constitución Nacional)

    * El indulto extingue la pena; la rebaja de ella simplemente proyecta sus efectos sobre la duración y no sobre su existencia.

    * El indulto está llamado a producir la extinción de la acción y de la pena en la medida en que no permite el procesamiento del afectado, a diferencia de la rebaja en la que la pena subsiste y surte todos sus efectos en relación con los antecedentes del reo.

    De acuerdo a lo expresado, me parece claro que, en nuestro ordenamiento constitucional y legal, el Organo Ejecutivo sólo puede ejercitar la posibilidad de indultar en relación con delitos políticos.

    1. La naturaleza de los hechos punibles afectados por el indulto cuestionado.

    Sobre este particular es necesario resaltar lo siguiente:

  4. Según expone el señor P. General de la Nación, el Decreto de Indulto expedido el 30 de agosto de 1999 incluyó personas condenadas por delitos comunes tales como posesión agravada de drogas y homicidio, Cfr. foja 3 del expediente).

  5. Me resulta realmente difícil admitir, como lo hace la decisión de mayoría, que los mencionados delitos de carácter típicamente común tuvieron como causa algunos de los elementos que pueden atribuirle connotación política a un hecho punible (Vgr. ataque o defensa del Gobierno o de las autoridades, animadversión política o violencia partidaria ejercida por virtud de la pugna entre partidos, etc.).

  6. La Sala Segunda (Penal) de la Corte Suprema ha reconocido en diversos pronunciamientos que el peculado y los delitos contra la libertad individual, por ejemplo, no son delitos políticos (Cfr. fallo de 28 de agosto de 1996 - R.J. agosto 1996, pág.217- y fallo 7 de diciembre de 1995 - R.J. diciembre 1995, pág.200).

  7. El Decreto de Indulto cuestionado tuvo la inequívoca intención de alcanzar a procesos que se seguían por delitos contra la integridad personal, Fe Pública, Administración de Justicia, etc. conductas éstas que, por su naturaleza, son de carácter común y no político. Es un tanto discutible aceptar que se hacía necesario un indulto a la posesión agravada de drogas, al peculado, a la estafa o al homicidio, por ejemplo, para "....contribuir de alguna manera a alcanzar la paz, tranquilidad y sosiego de la familia panameña" y "reemplazar el clima de odio, rencor y violencia, por la tolerancia y convivencia pacífica entre hermanos" (Véanse considerandos 3 y 4 del Decreto, foja 4 y 5). Decretar el indulto respecto de éstas inconductas introduce una inconveniente interferencia en el funcionamiento de la justicia penal y contradice ostensiblemente los altruistas fines que aparentemente motivaron su expedición. El mejor modo de alcanzar la tranquila y pacífica convivencia en el seno de la sociedad panameña, es permitir que el sistema judicial dilucide ecuánimemente la situación jurídica de los ciudadanos procesados por la eventual comisión de hechos delictuosos. El grado de consolidación del régimen político y democrático que impera en el país puede permitir que el Sistema Judicial cumpla su natural función sin apremios ni excesos de ninguna especie, motivo por el cual no hay cabida para que se sostenga, con carácter general, la afirmación de que existen personas que "sufren injusticias por motivos de persecuciones políticas y de personas cuyo único propósito es hacer daño a quienes sufren hoy los rigores de la justicia" (V. considerando tercero del Decreto, foja 4).

    En síntesis, si los delitos indultados en este Decreto son de naturaleza común y no política, conceptúo que el mismo sí vulnera el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución Nacional.

    1. Las decisiones previas de la Corte en materia de indulto.

    La mayoría señala que esta Corporación ya ha fijado un criterio respecto de la posibilidad de que el Organo Ejecutivo decrete indultos en relación con delitos comunes. Con el mayor respeto por esta opinión, considero que la misma no es exacta por lo siguiente:

  8. Los pronunciamientos que ha expedido tanto el Pleno como la Sala Segunda de la Corte Suprema se dieron con motivo de casos que presentaban condiciones muy particulares, que no están presentes en el negocio que nos ocupa. Así, en el fallo de 7 de julio de 1997 dictado por el Pleno, en el cual se revisó la constitucionalidad del Decreto No.318 de 24 de junio de 1994, dictado por el Organo Ejecutivo, el núcleo de las consideraciones lo constituía el hecho de que el texto del Decreto planteaba dudas en cuanto a su naturaleza, pues, no quedaba en claro sí se había decretado un indulto por delito común o se estaba frente a una rebaja de pena. La lectura del citado Decreto dejaba espacio a esa perplejidad como se aprecia a continuación:

    "El Presidente de la República

    En uso de sus facultades constitucionales

    CONSIDERANDO:

    (...)

    Que el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución Nacional concede al Presidente de la República, con la participación del Ministro de Gobierno y Justicia, la facultad de "rebajar penas...a los reos de delitos comunes".

    DECRETA:

    Artículo 1º: Indúltese a la señorita G.G.V.C., rea de delito de homicidio culposo agravado, reduciéndole el término de 4 años de prisión a la que fue condenada por el Segundo Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial, mediante sentencia de 28 de junio de 1993". (El subrayado es propio)

    En relación con este Decreto el Pleno en la decisión de 7 de julio de 1997, expresó:

    "Sin embargo, en este caso particular surgen dudas sobre la naturaleza real del Decreto Ejecutivo acusado, es decir, si efectivamente se trata de un Decreto de Indulto, como lo sostiene la demandante. A pesar de que en la parte resolutiva de ese acto se indica expresamente que se trata de un indulto, no hay dudas sobre el carácter equívoco de su redacción, toda vez que lo que en él se resuelve es indultar a la beneficiaria "reduciéndole el término de 4 años de prisión a que fue condenada por el Segundo Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial", de donde se concluye que se trata propiamente de un Decreto de rebaja de pena. Este razonamiento encuentra confirmación en los considerandos del Decreto Ejecutivo, en el que claramente se alude al ejercicio de la facultad constitucional que tiene el Presidente de la República para "rebajar penas....a los reos de delitos comunes" (último considerando, Subraya la Corte).

    Como puede apreciarse existen notorias diferencias entre ésta situación y la que plantea el cuestionado Decreto 201 de 30 de agosto de 1999, ya que de la lectura de éste último queda de manifiesto la clara intención del Organo Ejecutivo de conceder un indulto respecto de personas que se encontraban procesadas por delitos comunes. En este Decreto no se advierten espacios que den lugar a dudas sobre su real naturaleza jurídica.

    Iguales comentarios podrían predicarse de las decisiones de la Sala Segunda que mantuvieron intangibles otros Decretos de Indultos por virtud de que se consideró que ante las dudas debía prevalecer la interpretación más favorable al reo. En ese sentido, la Sala Segunda en fallo de 7 de diciembre de 1995 señaló:

    "La Sala Segunda coincide con el criterio expuesto del señor P. en el sentido de que los delitos contra la libertad individual no son delitos políticos, pero el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No.469 se fundamenta en el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución, que se refiere tanto a los indultos por delitos políticos como a las rebajas de pena por delitos comunes y con base de principio de favorabilidad al reo, cabe interpretar que E.R., reo de delito contra la libertad individual, con sentencia condenatoria de 4 años de prisión, quién había sido detenido preventivamente, ha sido favorecido con una rebaja de la pena impuesta, modalidad ésta que integra el concepto penal de indulto y que tiene efectos extintivos de la pena".

    Por otro lado, estimo conveniente destacar que los pronunciamientos dictados por el Pleno en las distintas Advertencias de Inconstitucionalidad (Vgr. resoluciones de 15 de febrero de 1996 y 27 de septiembre de 1996) se limitaron a resolver aspectos formales y no de fondo. Es decir, en estas resoluciones se hicieron consideraciones procesales para rechazar la tramitación de las advertencias formuladas, sin fijar criterios sustantivos sobre el tema medular en discusión cual es el de dilucidar si a pesar del claro tenor del artículo 179 numeral 12 de la Constitución Nacional, el Organo Ejecutivo puede decretar indulto por delitos comunes.

    Por lo demás, aún en el caso de que se aceptara en gracia de discusión que el Pleno ha reconocido la constitucionalidad de un Decreto de Indulto que cubre delitos comunes (como parece ser el caso de la sentencia de 8 de julio de 1998) no creo que ello constituya un obstáculo insalvable para enjuiciar correctamente el problema. La razón de ello es muy sencilla:

    Si se aceptara la tesis inflexible de que los criterios del Pleno no pueden variar, se estaría prácticamente inmovilizando la jurisprudencia constitucional, cerrando de ese modo el paso a corrientes rectificadoras. En relación con esto coincido con el criterio expresado por el autor R.B. SIERRA que es citado por el Procurador en su demanda y que textualmente expresa:

    La perspectiva que en ningún momento puede perderse de vista para una adecuada configuración del esquema de efectos de las decisiones constitucionales es, como ya se ha dicho, justamente la necesidad de encontrar un punto de equilibrio en la descripción de sus efectos que permita que sus decisiones disfruten de la suficiente fijeza (y por tanto, capacidad de obligar de sus soluciones e interpretaciones) como para permitir que a través de ellas se terminen definitivamente los litigios constitucionales, garantizando así el cumplimiento de la función pacificadora e interpretativa que al Tribunal Constitucional le corresponde, pero ciertamente no más allá del momento en que, salvados estos cometidos, se cierre la posibilidad de que el Tribunal pueda ir conformando la realidad constitucional al cambio de las concepciones de cada tiempo, por medio de una conveniente posibilidad de alterar su propia doctrina...

    "(...)las funciones de pacificación y de interpretación del Tribunal no pueden conducir a una congelación de la vida del Estado impidiendo la acomodación de la Constitución a los cambios que se vayan produciendo(...). No sería aquí de recibo la aplicación de la idea expresada con la frase R.L., causa tinita, porque el Tribunal Constitucional no puede ser considerado infalible, y hay que poner a su disposición la posibilidad de rectifi

    car sus propios errores (...), o de establecer un punto de vista diferente y mejor que el sostenido con anterioridad." (El valor de las sentencias del Tribunal Constitucional. Instituto de Estudios de Administración Local, España, 1982. p.p. 116-117).

    La función superior que la Constitución le asigna al Pleno de la Corte Suprema de Justicia para ser la guardiana de la integridad de las normas constitucionales, obliga a abandonar criterios que puedan estar en directo conflicto con el tenor de los preceptos que integran esa excerta.

    En conclusión, considero que el argumento esbozado por la mayoría en relación con las decisiones previas proferidas por el Pleno, no comprometen o impiden el que en esta oportunidad se pudieran haber fijado criterios rectificativos y orientadores en relación con el ejercicio de la facultad que se reconoce al Organo Ejecutivo para decretar indultos de conformidad con el artículo 179, numeral 12 de la Carta Política.

    1. La Responsabilidad del Pleno de la Corte: Defensa de la Integridad de las Normas Constitucionales.

    La posición de mayoría, en mi criterio, coloca en franco desamparo el numeral 12 del artículo 179 de la Constitución que señala expresamente que el Organo Ejecutivo sólo puede decretar indulto respecto de delitos políticos.

    Como se sabe, el indulto es una facultad excepcionalísima reconocida al Organo Ejecutivo que únicamente puede ejercitar dentro del ámbito trazado por la Constitución en el numeral 12 del artículo 179. El Ejecutivo no puede extender su facultad para decretar indultos a delitos que no sean políticos, ya que de hacerlo estaría rebasando el marco de competencias claramente delineado en la Constitución. En esta materia no caben interpretaciones laxas, acomodaticias o extensivas por dos razones:

  9. Porque irían en franca contradicción con el texto literal del numeral 12 del artículo 179 de la Constitución Nacional, que a su vez es reiterado en el artículo 91 del Código Penal, que señala que el indulto opera en relación con delitos políticos.

  10. Porque si la expedición del indulto se ejerce más allá de lo permitido por el Constituyente, se estaría propiciando una indebida y perjudicial interferencia del Organo Ejecutivo en el funcionamiento de la Administración de Justicia, puesto que ante un hecho punible de carácter común se podría interrumpir súbitamente el funcionamiento del sistema judicial con la expedición de un indulto arguyendo que tal delito es de carácter político. No resulta difícil advertir las inconveniencias e incertidumbres que puede producir esta interpretación, principalmente, en lo que atañe al peligroso surgimiento de la impunidad.

    Las normas constitucionales representan los referentes obligados de la actuación de los poderes públicos así como de la actividad de interpretación legal. Si alguno de los poderes desconoce o actúa al margen de los preceptos consagrados en la Constitución, existe la posibilidad de que puedan entrar en funcionamiento los mecanismos de defensa de dicho cuerpo normativo, a través de la consulta o advertencia de inconstitucionalidad o de la demanda autónoma con igual propósito. En relación con esto, el autor panameño C.B.P. ha apuntado lo siguiente:

    "El régimen constitucional es un producto de la historia que nació con un valor sencillamente instrumental y su mérito-como su demérito-está en los valores a que sirve. Nació como el medio hallado para obligar al poder público a la observancia de ciertas normas, principios e intereses. Pero tales normas, principios e intereses, no son de la esencia del régimen constitucional. Lo que es de la esencia del régimen constitucional es la pretensión de proscribir la arbitrariedad y el interés de sujetar el ejercicio del poder público a reglas, procedimientos y principios prestablecidos".(EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN PANAMA, ediciones F., L., P. y G., Panamá, 1965, pág. 47; El subrayado es propio)

    La Constitución en su artículo 203 ha confiado al Pleno de la Corte Suprema de Justicia la delicada responsabilidad de velar y preservar la guarda de la integridad de la Constitución de manera que pueda ejercitarse la defensa de ese ordenamiento superior frente a actos que por razones de fondo o de forma pretendan desconocerlas. Este sólo hecho ofrece un sólido apoyo a la consideración de que el Decreto de Indulto expedido por el Organo Ejecutivo en relación con delitos comunes sí es susceptible de ser revisado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia ya que de lo contrario habría que concluir que el artículo 179, numeral 2 de la Constitución es una disposición inocua, inerme e irrelevante que puede ser desconocida por el Organo Ejecutivo sin ninguna consecuencia práctica o legal. El artículo 179, numeral 2 es una norma que al igual que las demás que integran la Constitución puede ser desconocida en forma manifiesta por el Organo Ejecutivo al decretar indulto sobre delitos no políticos, razón por la cual ella puede, efectivamente, ser defendida en su integridad a través del ejercicio de los poderes que se reconoce a la jurisdicción constitucional que ejerce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.

    El indulto, en ese sentido, no es un acto político irrevisable o no justiciable, puesto que, como se ha señalado, es perfectamente factible -y este caso así lo demuestra de modo elocuente- que el Ejecutivo ejercite esta atribución respecto de actos que infringen directamente el texto manifiesto del numeral 12 del artículo 179 de la Constitución.

    El indulto, en mi opinión, sí puede ser revisado en sede constitucional, pues sólo así se puede dar concreción a la defensa de la integridad del artículo constitucional antes mencionado.

    1. La Tesis del indulto y el doble juzgamiento.

    La decisión de mayoría se apoya en el argumento de que una eventual declaratoria de Inconstitucionalidad del Decreto de Indulto provocaría para los afectados un doble juzgamiento. En este caso particular, lamento discrepar de esta posición por lo siguiente:

  11. Porque el indulto en cuestión fue objeto de una revocatoria por parte del Organo Ejecutivo tres días después de haber sido expedido, mediante el Decreto Ejecutivo Nº 213 de 3 de septiembre de 1999. Esta revocatoria origina una intrincado problema jurídico que tiene que ser ponderado por los Tribunales Penales que llevaban cada una de las causas mencionadas en el indulto.

  12. El fallo de mayoría parece inclinarse por la tesis de que el indulto una vez dictado provoca efectos inmediatos e irreversibles. En términos generales, considero que esta posición no es exacta, porque la sola expedición de un indulto no puede provocar los efectos inexorables que propicia esta interpretación, dado que, este acto puede ser objeto de revisión y eventual anulación constitucional por parte de la Corte Suprema.

  13. De la tesis de mayoría podría inferirse que, según esa posición, el indulto -aunque viole manifiestamente la Constitución produce efectos legales inmodificables sobre las causas penales correspondientes. Así, el indulto, una vez dictado, no permite vuelta atrás, porque siendo un derecho gracioso reconocido al Ejecutivo, tan pronto es ejercido en beneficio de una persona no hay forma de privarlo de efectos.

    A mi modo de ver, este argumento no es admisible por lo siguiente:

    S. que por un error se expide un indulto al margen de lo que permite la Constitución. Si el Ejecutivo días después de dictado el indulto se percata de su equivocación, pues ha ejercido la facultad de indultar respecto de un acto que según la Constitución no puede ejercer, el Ejecutivo -según el criterio de mayoría- no podría enmendar o corregir el entuerto por más injurídico e inconstitucional que haya sido su proceder. Es decir, si otorgó el indulto por error y con ello violó la Constitución que está obligado a respetar, el Ejecutivo no puede hacer nada. Esta interpretación, repito, tan estricta e inflexible conduce a un resultado francamente contrario al texto constitucional por lo que se hace imperativo desestimarla.

    Si el indulto se otorga en abierto desconocimiento de normas constitucionales y este hecho es constatado al hacer el juicio de constitucionalidad, no creo que deba sacrificarse la integridad de la norma superior frente a la situación particular del beneficiado con el indulto. Si la jurisdicción constitucional que ejerce el Pleno está instituida para defender la Constitución, el cumplimiento de esta responsabilidad suprema es lo suficientemente trascendente para prevalecer en una confrontación con la situación jurídica particular de la persona beneficiada con un indulto que fue otorgado al margen de la Constitución.

    En definitiva, estimo que entre la confrontación de intereses de la persona indultada y la facultad taxativamente conferida al Organo Ejecutivo en el artículo 179, numeral 12 de la Constitución, debe preferirse la interpretación que favorezca la defensa de la integridad de este precepto de superior jerarquía.

    Conclusión

    Con independencia de las razones metajurídicas que pudieron motivar al Ejecutivo para expedir el indulto cuestionado, conceptúo que la sola confrontación del Decreto con la Constitución, lleva a la natural conclusión de que éste indulto viola dicha norma superior y carece, por tanto, de valor, por lo que, la Corte Suprema así debió declararlo para cumplir con la función que le atribuye el artículo 203 de la Carta Política. Como este no ha sido el criterio acogido por la mayoría, respetuosamente dejo constancia que SALVO EL VOTO.

    Fecha ut supra.

    (fdo.) A.A.A. L.

    (fdo.) CARLOS H. CUESTAS

    Secretario General

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