Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 18 de Noviembre de 1998

VISTOS:

La sociedad aseguradora PAN AMERICAN DE PANAMÁ, S.A., actuando mediante procurador judicial, la sociedad forense ICAZA, GONZÁLEZ-RUIZ y ALEMÁN, en virtud del poder que les ha sido conferido por su apoderado general, G.R.M., ha promovido acción de inconstitucionalidad dirigida al Presidente de esta Corporación de Justicia, con la finalidad de que este Pleno declare que es inconstitucional el Auto Nº 109, dictado el día 15 de enero de 1998 por el JUZGADO OCTAVO DE CIRCUITO, RAMO CIVIL, DEL PRIMER DISTRITO JUDICIAL. La aludida demanda fue admitida por el M.S., quien también le corrió traslado al señor Procurador General de la Nación, mediante resolución de 27 de abril de 1998. El representante del Ministerio Público, en acatamiento a la decisión antes dicha, remitió el traslado de la demanda de inconstitucionalidad, mediante Vista Nº 11, de 1º de junio de 1998, en los términos que mas adelante se expondrá.

La pretensión de la demandante consiste, como se indició, en que este Pleno, previa audiencia del Procurador General de la Nación, declare la inconstitucionalidad de un acto de naturaleza jurisdiccional, el auto Nº 109, expedido por el JUZGADO OCTAVO DEL CIRCUITO, RAMO CIVIL, DEL PRIMER DISTRITO JUDICIAL, en cuya virtud negó el incidente de nulidad promovido por el mismo procurador judicial.

Entiende el demandante que la decisión jurisdiccional que se cuestiona ha incurrido en una violación a la Constitución Política, en cuya virtud el funcionario judicial ha conocido y se ha pronunciado sobre una materia de la cual carece de competencia, incurriendo, con ello, en una violación al artículo 32 de la Constitución Política, que instituye el derecho fundamental al debido proceso, derecho fundamental éste que ha sido objeto de copiosa jurisprudencia de este Pleno, por ser uno de los artículos constitucionales que mas se estiman violados por parte de particulares en los procesos jurisdiccionales de los cuales son partes.

En este caso en particular, como señalan los 14 hechos en que apoya su pretensión, la anomalía consistió en que el juzgado en mención se encuentra tramitando un proceso relativo a una controversia sobre las normas de protección al consumidor, consistente en la declaratoria de nulidad de varias cláusulas de una póliza de seguros, por considerar el demandante que dichas cláusulas son abusivas, al tenor de lo que dispone el artículo 62, de la Ley 29, de 1º de febrero de 1996, que prohíbe determinadas cláusulas, que considera abusivas, en contratos de adhesión como lo es el que ocupa a este Pleno. La falta de competencia, en apreciación del demandante, se ubica en el hecho de que, con posterioridad a la expedición de la mencionada Ley 29 de 1996, mediante Ley Nº 59, de 1996, se regularon las actividades de las sociedades aseguradoras, colocando a dichas sociedades bajo la supervisión de un organismo público denominado Superintendencia de Seguros, creado también por dicho cuerpo normativo, ley ésta que, en su apreciación, le otorgó competencia exclusiva a la Superintendencia de Seguros, en esta materia. Al pronunciarse sobre una materia para la cual no es competente, sino lo es la Superintendencia de Seguros, la autoridad jurisdiccional ha violado la garantía del debido proceso, que, entre sus elementos trascendentes, la expedición de decisiones por autoridad que no tiene competencia para ello, se ubica la falta de competencia como un elemento que, reiteradamente, ha sentado este Pleno como parte esencial del citado derecho fundamental.

El señalamiento medular del demandante se encuentra planteado en la forma que se deja transcrita, a continuación:

"La disposición constitucional transcrita ha sido infringida en el concepto de violación directa por omisión, ya que, tratándose, como se trata, de una disposición perfectamente clara e imperativa, independientemente de toda cuestión probatoria, la misma ha dejado de ser tomada en cuenta por el Juzgado Octavo de Circuito, Ramo Civil, del Primer Circuito Judicial de Panamá al dictar el auto No. 109 el día 15 de enero de 1998 cuya inconstitucionalidad se solicita, puesto que a pesar de no ser dicho juzgado competente para conocer de lo planteado en la demanda interpuesta por el señor A.J.C.C. en contra de Pan American de Panamá, S.A., en vista de las disposiciones perfectamente claras de la ley 59 de 1996 que le atribuye para ello competencia exclusiva para ello a la Superintendencia de Seguros y al Consejo Técnico, se declaró competente para conocer de un problema que versa sobre materia de seguros que está fuera del ámbito de la ley 29 de 1 de febrero de 1996 en la que pretende basarse el juzgado en mención para conocer indebidamente de manera directa por omisión, pues si la hubiese aplicado, tomando en cuenta que nadie puede ser juzgado sino por autoridad competente, habría reconocido que no puede seguir conociendo del proceso instaurado por el señor A.J.C.C. contra Pan American de Panamá, S.A. porque no es competente para ello, al tenor de las claras disposiciones legales de la ley 59 de 1996 y del Código Civil que le atribuyen competencia exclusiva para esos casos a la Superintendencia de Seguros." (Fs. 24)

Como ya ha quedado destacado, el señor PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, evacuó el traslado de la demanda de inconstitucionalidad promovida, mediante Vista Nº 11 de 1º de julio de 1998, estableciendo como opinión que este Pleno debía declarar no viable la iniciativa constitucional, fundamentado en lo siguiente:

"Pues bien, de acuerdo a los hechos en los que se fundamenta la demanda de inconstitucionalidad formulada, así como de lo argumentado por el accionante al explicar el concepto de la infracción de la disposición constitucional que se indica como infringida, lleva a esta Procuraduría a sostener que la pretensión constitucional promovida no es procedente, en la medida en que se pretende que sea la Corte Suprema, en sede constitucional, la que entre a determinar, como si de un tribunal de instancia se tratara, si los contratos de seguros son o no de adhesión para, a partir de allí, fijar si el Juzgado Octavo de Circuito, Ramo Civil, del Primer Circuito Judicial de Panamá, es o no competente para conocer de la demanda presentada por A.J.C.C. en contra de Pan American de Panamá, S. A. o, por el contrario, si la controversia surgida entre Campos Chong y la referida compañía de seguros, es de competencia de la Superintendencia de Seguros, como sostiene la firma forense que recurre ante la Corte Suprema de Justicia, el Auto No. 109 de 15 de enero de 1998, del juzgado aludido y en el que se debatió, vía incidente de nulidad, tal tema o materia.

Si la materia o causa que conoce el Juzgado Octavo de Circuito, es o no de su competencia, no es a la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la guarda de la integridad constitucional, a la que le corresponde determinarlo, puesto que la jurisdicción pertinente reconoce a las partes los mecanismos procesales idóneos para dilucidar ello. Por lo demás, el Juzgado Octavo de Circuito ya dejaba establecido en el Auto demandado como inconstitucional ante el incidente de nulidad que se presentara por parte de la compañía aseguradora, que no era el "momento procesal pertinente para dirimir si el contrato de seguro es un contrato de adhesión", al considerar precisamente que ese es "un tema de incumbe al fondo de la controversia ...", lo cual como se ha señalado, es lo que se pretende sera resuelto mediante esta acción de inconstitucionalidad." (Fs. 35-36)

Para continuar con la tramitación procesal en este tipo de acciones constitucionales, el Magistrado sustanciador, mediante resolución de 16 de julio de 1998, fijó el lista el negocio para que el demandado y todas las personas interesadas presentasen, si a bien lo tuviesen, argumentos por escrito sobre el caso. Acudió solamente el demandante, quien, en su extenso alegado, en lo medular, censura las recomendaciones del Procurador General de la Nación. Con ello, han terminado los trámites intermedios que gobiernan este proceso, por lo que, estando en negocio en et apa decisoria, a ello se apresta este Pleno, previas las consideraciones que se dejan expuestas.

Para el Pleno es evidente que la expedición de una decisión jurisdiccional precisamente por autoridad judicial competente, es parte integrante y medular del derecho fundamental que ocupa al Pleno. Así, por ejemplo, el M.A.H., en su muy leída monografía relativa al derecho fundamental que nos ocupa, al centrarse sobre el tema relativo a la falta de competencia como elemento esencial para la violación de dicho derecho o garantía fundamental, ha dicho:

"La C.S.J. ha mantenido reiteradamente, en numerosos fallos, que uno de los elementos de la garantía constitucional del debido proceso es que el tribunal que conozca del proceso tenga competencia. Así, la C.S.J. ha declarado, en sentencia de 5, X, 1979, al conocer el recurso de inconstitucionalidad contra la sentencia de 16, V, 1979 de la Junta de Conciliación y Decisión núm. 7, que dicha sentencia era contraria a la garantía constitucional del debido proceso ya que el tribunal carecía de competencia para pronunciarse sobre la existencia o no existencia de una relación de naturaleza laboral o civil. Así mismo, en sentencia de 17, IX, 1979 al resolver amparo de garantías constitucionales propuesto por la Cooperativa Agropecuaria de Servicios Múltiples El Progreso, R.L. contra la Junta de Conciliación y Decisión núm. 7, la C.S.J. señaló que la sentencia violaba la garantía constitucional del debido proceso porque la Junta carecía de competencia para conocer de demandas por razón de prestación de servicios a empresas cooperativas, criterio que fue repetido por la Corte, respecto de cooperativas agrícolas, en sentencia de 15, I, 1980."

(A.H., "El debido proceso", Editorial Temis, S.A., Santa Fe de Bogotá-Colombia, 1996, p. 66)

El contenido esencial del debido proceso, indisponible por el legislador, por tanto, se integra con los derechos de ser juzgado por tribunal competente independiente e imparcial preestablecido en la ley, permitir la bilateralidad y contradicción, aportar pruebas en su descargo, obtener una sentencia de fondo que satisfaga las pretensiones u oposiciones, la utilización de los medios de impugnación legalmente establecidos, y que se ejecute la decisión jurisdiccional proferida cuando ésta se encuentre ejecutoriada. Forma también parte del núcleo de la garantía que ocupa al Pleno el derecho a que el tribunal, para proferir su decisión, satisfaga los trámites procedimentales que sean esenciales, es decir, en adición a aquellos que ya han sido destacados, los que, en general, de restringirse de manera arbitraria o de negarse, producen en el afectado una situación de indefensión, por lesionar los principios de contradicción y bilateralidad procesales.

De allí que este Pleno no comparta la tesis del PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, en el sentido de que si la materia o causa que conoce el JUZGADO OCTAVO DE CIRCUITO es o no de su competencia, no es a la Corte Suprema de Justicia, a quien le corresponde tal pronunciamiento. Para el Pleno, la realidad se ubica en un contexto enteramente distinto, a saber, que es precisamente al Pleno de la Corte, como guardiana de la Constitución, a quien le toca pronunciarse sobre actos lesivos a sus normas fundamentales, como sin la menor duda lo es el artículo 32 de la Constitución Política.

Dicho lo que antecede, conviene que este Pleno centre su análisis a determinar si el JUZGADO OCTAVO DEL CIRCUITO es o no competente para conocer las controversias sobre las normas de protección al consumidor, contenidas en la Ley Nº 29, de 1º de febrero de 1996, no solamente porque la Ley reguló profusamente las normas de protección al consumidor, incluyendo las acciones de nulidad sobre cláusulas abusivas en los contratos de adhesión, sino porque, además, al crear el JUZGADO OCTAVO DEL CIRCUITO, le confirió competencia, entre otras materias, para las controversias suscitadas por las normas de protección al consumidor, en el numeral 2º del artículo 141 de la mencionada Ley. Y no podía ser de otro modo, puesto que este Pleno en variadas ocasiones ha señalado el principio existente en nuestro ordenamiento constitucional, de la exclusividad y reserva de la jurisdicción (Véase sentencia de inconstitucionalidad de 14 de octubre de 1991), salvo casos de excepcional relevancia que ameriten su conocimiento por otras ramas del Poder Público, siendo la potestad constitucional de administrar justicia declarando el derecho al caso concreto, parte esencial de su cometido.

El conocido publicista y miembro del Tribunal Constitucional de España, se ha referido al citado principio, bajo el epígrafe "Unidad de la Jurisdicción", en los siguientes términos:

"De nada sirve proclamar la sumisión del Estado de Derecho, el principio de que la aplicación de las leyes a los casos controvertidos se realizará a través de unos procesos con plenas garantías para las partes y por Jueces y Magistrados independientes, si dicha facultad puede ser sustraída de la Jurisdicción y conferida a órdenes de funcionarios o de particulares que, aun cuando puedan tener los aspectos funcionales de la Jurisdicción (conocer, decidir, ejecutar), no posean los orgánicos (independencia e imparcialidad).

La Jurisdicción no es sólo "la determinación irrevocable del Derecho en un caso concreto", sino que en el Estado de Derecho se requiere que dicha función, la de la cosa juzgada, sea atribuida al único Poder que por su independencia y estricta subordinación al Derecho está exclusivamente legitimado para ejercerla: los Jueces y Magistrados. La independencia no es un principio más, sino que es consustancial a la Jurisdicción y, porque son los Jueces los únicos que la detentan, a ellos les confiere el ordenamiento el monopolio de la función juzgadora."

(J.V.G.S., "Fundamentos del derecho procesal", Editorial Civitas, Madrid-España, 1981, P. 85-86)

De allí que una Ley que regule una determinada actividad comercial, y le asigne competencia a un organismo público distinto a los Tribunales de Justicia creados por la Ley, lo que, por lo demás, no hace la Ley 59 de 1996, citada, en sede de principio debe ser estimada como violatoria de la Constitución Política, singularmente de los artículos 2º y 198 de nuestra Carta Política. Desde este aspecto, por lo tanto, no percibe el Pleno que el JUZGADO OCTAVO no sea competente para conocer de las controversias originadas por las normas relativas a las acciones de nulidad de las cláusulas abusivas en los contratos de adhesión.

Conviene, no obstante, apurar un tanto el argumento destacado por la parte demandante, de que los contratos de seguros no constituyen contratos de adhesión derivados de la circunstancia de que los mismos ameritan que su clausulado necesite la aprobación previa de la Superintendencia de Seguros, y, en consecuencia, no están siendo redactados en forma unilateral por una de las partes contratantes, como se desprende de la Ley 29 de 1996, en su artículo 29, numeral 3º, a saber, las sociedades aseguradoras. Siguiendo aquí al civilista español, L.D.-PICAZO y PONCE DE LEÓN, cabe señalar que la expresión "contrato de adhesión" fue acuñada por SALEILLES, a principios del presente siglo, y se ha generalizado posteriormente en la doctrina francesa y en otras latitudes. Se designan con esta expresión aquellos supuestos en los cuales una de las partes, que generalmente es un empresario mercantil o industrial que realiza una contratación en masa, establece un contenido prefijado para todos los contratos de un determinado tipo que en el ejercicio de la empresas realicen. La característica más importante de esta forma de contratación consiste en que la conclusión del contrato no va precedida por una discusión del posible contenido del mismo, por las partes contratantes. Las cláusulas del contrato de adhesión no pueden ser mas que pura y simplemente aceptadas. Si los interesados desean contratar, han de hacerlo aceptando el contenido que con carácter inmodificable se da al contrato. Los contratos de adhesión se caracterizan por una prerredacción unilateral. Se llega con ello a una unificación y a una estandarización de las relaciones contractuales. Esta contratación por medio de formularios, impresos, pólizas o modelos preestablecidos es muy frecuente en la practica bancaria, en la de seguros, en la de transporte, en los suministros de energía eléctrica, de agua potable, de gas, de teléfono, etc. (L.D.-Picazo, "Fundamentos de Derecho Civil Patrimonial" Madrid, 1993, pág. 323).

En la actualidad, existe un consenso sobre la necesidad de este tipo de contrataciones, derivado del tráfico en masa que caracteriza la contratación moderna, por lo que la doctrina ha procurado, mediante la dictación de derecho indisponible para las partes, la anulación de aquellas cláusulas que se consideran abusivas, en un número plural de países, normalmente dentro de las regulaciones sobre defensa o protección de consumidores y usuarios. Sobre la citada tendencia, tiene razón el Profesor LUIS DIEZ-PICAZO cuando, después de señalar que resulta muy problemática la definición de cláusulas abstractas, señala que si solo se utiliza una definición abstracta, los problemas de la posterior concreción o concretización pueden ser muy grandes y conducir a soluciones muy dispares, favoreciéndose una extraordinaria inseguridad jurídica; pero plantea problemas una enunciación puramente casuística de las cláusulas abusivas donde siempre surgirá el problema relativo a si la enumeración tiene o no carácter exhaustivo y las posibilidades de aplicación de la analogía. En esa tensión de casuismo versa abstracción, el Derecho más reciente ha tratado de encontrar un punto de equilibrio, conjugando una definición abstracta de cláusulas abusivas, con lo que hoy se suelen llamar las listas negras donde se contiene una enumeración casuística que, sin embargo, no tiene un carácter cerrado y admite otras concreciones o concretizaciones llevadas a cabo a partir de la fórmula abstracta. (Véase "Las condiciones generales de la contratación y cláusulas abusivas", en una obra colectiva de derecho comparado que el civilista coordinó, bajo el mismo título, patrocinada por la Fundación BUV., Madrid 1996, pág. 40). Así ocurre en nuestro medio, donde en el Título II de la Ley Nº 29 de 1º de febrero de 1996, en sus artículos 62 y 63, regulan, respectivamente, la nulidad absoluta y relativa de las cláusulas abusivas en las condiciones generales de los contratos, siguiendo la metodología de las listas negras.

Es evidente, por lo expuesto, que los contratos de seguros son contratos de adhesión, sin que su aprobación por la entidad pública reguladora de sus actividades, los convierta en una de las dos partes del contrato, que negocian sus cláusulas y otorgan su consentimiento al negocio jurídico que suscriben. Más bien parece lo contrario: que se trata de contratos unilateralmente redactados, y que la voluntad de la otra parte se encuentra mediatizada al consentimiento en la contratación o su rechazo. La labor de la Superintendencia no puede, de ninguna manera, equipararse a una negociación que realizan las partes contratantes, sino una actividad propia de la intervención pública en actividades particulares en los cuales se encuentre desplegado un interés público o social, que amerita que el funcionamiento de tales sociedades se someta a una estricta vigilancia pública, como reconoce el artículo 23 de la Ley Nº 59, de 29 de julio de 1996, que tiene su sustento constitucional en los artículos 277, 279 y otros de la Constitución Política. Apréciese que el legislador, cuando ha querido variar alguna de las normas que, sobre protección al consumidor, tiene prevista la Ley 29 de 1996, de 1º de febrero de 1996, no lo ha hecho sobre la base de descargar del conocimiento y competencia de los tribunales de justicia, el conocimiento de las controversias que generen tales normas, sino, por el contrario, estableciendo una serie de reglas especiales, quedando el resto bajo el amparo de la Ley 29 de 1996. Así ha ocurrido, por ejemplo, en otra actividad particular sujeta a una detallada intervención y fiscalización, la actividad bancaria, en el reciente Decreto-Ley Nº 9, de 26 de febrero de 1998, singularmente en sus artículos 140, 142 y 143.

Se le advierte al accionante que, en ocasiones sucesivas, remita con su demanda el certificado del Registro Público, relativo a la existencia de la sociedad que representa y quienes son sus representantes legales, como ordena el artículo 626 del Código Judicial, de aplicación a los procesos constitucionales.

Por todo lo expuesto, la Corte Suprema, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA QUE NO ES INCONSTITUCIONAL el Auto No. 109 de 15 de enero de 1998 dictado por el JUZGADO OCTAVO DE CIRCUITO DE LO CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO JUDICIAL DE PANAMÁ dentro del incidente de nulidad por falta de competencia interpuesto dentro del proceso ordinario de protección al consumidor propuesto por AMOR JOSE CAMPOS contra PAN AMERICAN DE PANAMA, S. A.

Notifiquese.

(fdo.) R.A.F.Z.

(fdo.) H.A.C.

(fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

(fdo.) A.H.

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) E.A.S.

(fdo.) C.H.C.G.

(fdo.) G.J.D.

(fdo.) F.A.E.

(fdo.) YANIXSA YUEN DE DIAZ

Secretaria General Encargada