Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 19 de Mayo de 1994

PonenteEDGARDO MOLINO MOLA
Fecha de Resolución19 de Mayo de 1994
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El Excelentísimo Señor Presidente de la República mediante Nota DP-424-93 de 31 de diciembre de 1993 dirigida al Magistrado Presidente de la Corte Suprema de Justicia, somete a la decisión de esta Superioridad la exequibilidad constitucional del Proyecto de Ley "Por la cual se modifica la Ley Nº 47 de 20 de noviembre de 1979, que establece la Política Salarial para todos los educadores que laboran en el Ministerio de Educación y se dictan otras medidas relacionadas con dicha política."

Fundamenta su solicitud el Jefe del Órgano Ejecutivo en el artículo 165 de la Constitución Nacional, el artículo 2546 del Código Judicial, y el artículo 189 del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Legislativa.

De acuerdo al escrito de objeción, el mencionado proyecto de Ley fue enviado por la Secretaría General de la Asamblea Legislativa al Órgano Ejecutivo mediante Nota Nº AL/SG/346 de 12 de octubre de 1993 (recibida ese mismo día), para la san-ción y promulgación correspondiente del referido proyecto como Ley de la República, luego que fuera aprobado en tercer debate el 11 de octubre de 1993. El proyecto de Ley fue objetado en su conjunto por el Señor Presidente de la República al consi-derarlo inexequible, mediante Nota DP-352-93 de 15 de noviembre de 1993 remitida al Presidente del la Asamblea Legislativa.

Posteriormente, mediante Nota Nº AL/SG/445 de 29 de diciembre de 1993 el Presidente de la Asamblea Legislativa envió nuevamente al Órgano Ejecutivo el Proyecto de Ley vetado, con la información de que el mismo fue aprobado por insistencia.

La nota DP-352-93 de 15 de noviembre de 1993 signada por el Señor Presidente de la República contentiva de las razones de inexequibilidad, es una copia fotostática del Veto Ejecutivo enviado al Presidente de la Asamblea Legislativa, mientras que en la Nota D.P-424-93 de 31 de diciembre de 1993 firmada igualmente por el Señor Presidente de la República se remiten al Pleno de este Máximo Tribunal de Justicia los documentos relativos a la aprobación por insistencia del proyecto de ley objetado, haciendo el señalamiento de que en la nota contentiva del veto presidencial se encontraban plasmados los fundamentos de derecho de la objeción presentada.

La objeción de inexequibilidad en comento fue presentada ante este Máximo Tribunal de Justicia el día 31 de diciembre de 1993 y repartida a quien sustancia, quedando en estado de decidir el día 13 de abril de 1994, por lo que el Pleno de la Corte procede a confrontar el texto del proyecto de ley con la Normativa Fundamental.

EL CONTROL CONSTITUCIONAL

Dentro de las atribuciones que el numeral 1 del artículo 203 constitucional reserva privativamente al Pleno de la Corte Suprema de Justicia en su función de guarda de la integridad de la propia Constitución, está lo que la doctrina constitucional y la propia jurisprudencia de esta Corporación (Ver sentencia de 30 de julio de 1992 y de 17 de diciembre de 1992) han denominado el "control constitucional preventivo", tanto de los proyectos de leyes, como de los proyectos de reformas constitucionales.

Según los artículos 2546 y 2547 del Código Judicial que desarrollan el precepto constitucional, ese control preventivo, sólo lo puede ejercer el Pleno de la Corte si el asunto se lo somete el Órgano Ejecutivo, y por tal hay que entender al P. de la República, ya que según el artículo 178 numeral 6 también constitucional, la facultad de "objetar los proyectos de leyes por considerarlos inconvenientes o inexequibles", es una atribución que ejerce por sí sólo el Presidente de la República.

En consecuencia, habiendo el Presidente de la República presentado ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia el escrito contentivo de la objeción de inexequibilidad dentro del término previsto en el artículo 2546 del Código Judicial, es evidente que el Pleno de la Corte debe dictaminar si en el proyecto objetado concurren vicios de fondo o de forma que lo contrapongan a las normas superiores de la Constitución Política indicadas en el escrito de objeción.

PROYECTO DE LEY OBJETADO

El proyecto de Ley objetado en su conjunto por el Ejecutivo, aprobado por insistencia en tercer debate y sometido por inexequible ante esta Suprema Corporación de Justicia, es del tenor siguiente:

LEY Nº (De de 1994)

"Por la cual se modifica la Ley Nº 47 de 20 de noviembre de 1979, que establece la Política Salarial para todos los Educadores que laboran en el Ministerio de Educación y se dictan otras medidas relacionadas con dicha política"

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

DECRETA:

Artículo 1. El Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Educación, en representación del Estado panameño, garantizará en todo momento la calidad del servicio público de la educación nacional.

El personal que imparte enseñanza, dirige, organiza o supervisa, en instituciones educativas oficiales bajo la dependencia del Ministerio de Educación, tendrá la denominación común "Educador", y estará sujeto a la remuneración adicional prevista en esta Ley.

Artículo 2. Establézcase un aumento salarial de cincuenta balboas (B/.50.00) al sueldo base mensual de los Educadores en servicio activo, a partir de la vigencia fiscal de 1994, de la siguiente manera:

B/.10.00 a partir del 1 de octubre de 1994.

B/.10.00 a partir del 1 de noviembre de 1994.

B/.10.00 a partir del 1 de diciembre de 1994.

B/.20.00 a partir del 1 de abril de 1995.

Artículo 3. El incremento salarial establecido en el artículo anterior se aplicará sin perjuicio de lo que disponen la leyes vigentes que regulan esta materia.

Artículo 4. El Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Educación revisará anualmente, a partir de 1996, el salario de los educadores, de acuerdo al índice de precios al consumidor que suministre la Contraloría General de la República.

Artículo 5. A partir de enero de 1995, los Educadores recibirán un aumento salarial anual en concepto de sobresueldo, de acuerdo con el título académico, posición que ocupe y años de servicio, conforme a la ley y sujeto a la siguiente escala:

Antigüedad Maestros Maestros Profesores Profesores

1 a 4 B/. 8.00 B/.9.50 B/.12.00

5 a 6 8.50 10.50 12.50

7 a 8 9.00 11.00 13.00

9 a 10 9.50 11.50 13.50

11 a 12 10.00 12.00 14.50

13 a 14 10.50 13.00 15.50

15 a 16 11.50 14.00 16.50

17 a 18 13.00 15.00 17.50

19 a 20 13.00 15.00 17.50

21 a 22 15.00 17.00 20.00

23 a 24 15.00 17.50 20.00

25 a 26 17.00 20.00 22.50

27 a 28 17.00 20.50 22.50

Parágrafo. Al hacer efectiva la escala anual, el Educador será ubicado en la etapa que corresponda a sus años de servicio y, a partir de esa etapa, continuará hasta finalizar su período de trabajo en la misma.

Artículo 6. Para la correcta y justa aplicación de la escala descrita en el artículo anterior, el Ministerio de Educación tomará las previsiones para la ubicación de cada E. dentro del período y categoría que le corresponda, de acuerdo con su título, posición y antiguedad. En el primer año de vigencia de esta escala en 1995, el Educador recibirá el sobresueldo de acuerdo con la escala vigente, más la diferencia que le corresponda de acuerdo con su ubicación en la nueva escala.

Artículo 7. El Órgano Ejecutivo incluirá las partidas correspondientes para el pago de la remuneración adicional establecida en esta Ley, en el Presupuesto General del Estado, a partir de la vigencia fiscal de 1994.

Artículo 8 (Transitorio). Para los efectos de completar el presente año lectivo, interrumpido con motivo del conflicto laboral iniciado el 17 de agosto de 1993, los Educadores desempeñarán sus labores, con derecho a sueldo, durante las vacaciones de fin de año, por el tiempo no laborado.

El período no laborado por los educadores, se les pagará del sueldo de vacaciones que les corresponda, de conformidad con lo establecido en el Artículo 148 de la Ley 47 de 24 de septiembre de 1946.

Artículo 9 (Transitorio). No será causal de pérdida de sueldo, traslado, suspensión, pérdida del empleo ni represalias de ninguna índole, la ausencia del E. en sus labores, en razón del conflicto de que trata el artículo anterior.

Artículo 10. Esta Ley modifica y adiciona la Ley Nº 47 de 20 de noviembre de 1979 y deroga cualquier disposición que le sea contraria; empezará a regir a partir de su promulgación.

COMUNÍQUESE Y PUBLÍQUESE

Dada en la ciudad de Panamá, a los 11 días del mes de octubre de mil novecientos noventa y tres.

EL PRESIDENTE

A.V.

SECRETARIO GENERAL

R.A.V.

RAZONES DE LA INEXEQUIBILIDAD.

CONSIDERACIONES PRELIMINARES Y DE CARÁCTER JURÍDICO.

Las razones esgrimidas por el Señor Presidente de la República para objetar por inconveniente e inexequible el proyecto de ley en mención, están recogidas en la Nota DP-352-93 de 15 de noviembre de 1993 dirigida al Presidente de la Asamblea Legislativa, siendo éstas de carácter a) económicas, sociales, o por apartarse de las políticas del Estado; y b)ju-rídicas.

Las de primer orden pueden subsumirse en los siguientes puntos fundamentales:

1. En cuanto a los sobresueldos para los educadores:

Según el Señor Presidente, el proyecto de ley contiene en sus artículos 5 y 6 la obligación estatal de un aumento salarial para los educadores en concepto de sobresueldo, que se haría efectivo en función del título académico, posición y años de servicio del educador, sin que medie una evaluación satisfactoria de desempeño del mismo por parte del Ministerio de Educación. En criterio del P.M., el elemento vital que debe determinar el derecho a percibir sobresueldo es la evaluación satisfactoria por parte de las autoridades superiores del Ramo educativo, para constatar que el educador hace uso de una adecuada metodología de enseñanza, que haga exitoso el proceso de transmisión de conocimientos al estudiantado.

2. En cuanto al aumento al salario base o mínimo del educador:

Estima el señor Presidente que el Proyecto de Ley se aleja y contrapone a las políticas estatales en cuanto al gradual aumento que debe darse al salario de los servidores públicos, con el mejoramiento prioritario a aquellos funcionarios que se encuentren en las escalas salariales inferiores, rubro dentro del cual no se encuentran los educadores, quienes según expone el Ejecutivo, se erigen como uno de los sectores mejor remunerados del engranaje gubernamental.

3. Impacto en las finanzas públicas:

Indica el Señor Presidente que el proyecto objetado aparejaría un costo financiero que reflejará aumentos en el presupuesto del Ministerio de Educación para los siguientes 4 años por un total aproximado de 76 millones de balboas, sin tomar en cuenta el impacto que tendrá en las finanzas públicas, o constatar si el Estado tiene capacidad de afrontar las obligaciones que se le están imponiendo, limitando ostensiblemente la suficiencia del Estado para iniciar o incrementar inversiones que se requieren para mejorar la calidad de enseñanza.

4. Inconveniencia del pago a los educadores del tiempo no laborado:

Estima el señor Presidente que cualquier precedente anterior, de pasadas administraciones gubernamentales en que se ha accedido al pago de períodos no laborados por el servidor público, son negativos, y que debe reafirmarse el principio de que el derecho al salario se gana con el trabajo efectivamente realizado. Equipara la situación de los educadores en paro de labores al del trabajador del ámbito privado, donde una huelga no trae aparejado el derecho de los huelguistas a cobrar salario durante la suspensión de labores. No hay pues, en criterio del señor P. ningún argumento que justifique el pago a los educadores de un período no laborado.

  1. La principal motivación jurídica en que basa el Señor Presidente de la República la inexequibilidad del proyecto de ley en comento radica en la falta de competencia de la Asamblea Legislativa de iniciativa legislativa en materia de gastos públicos.

En efecto, a juicio del señor P., las normas constitucionales vigentes pertinentes a la materia, son determinantes al erigir a la Asamblea Legislativa como un órgano controlador y no promotor de los gastos públicos. En este orden de ideas aduce el Señor Presidente que los artículos 264 y siguientes de la Constitución Nacional suponen una estrecha y armónica colaboración de los Órganos Ejecutivo y Legislativo en cuanto a la aprobación del Presupuesto General del Estado, que se inicia con la elaboración del mismo, pero que cada uno de los referidos Órganos tiene una función específica: a la Asamblea Legislativa corresponde controlar y no promover el gasto público, y que el único caso en que la Constitución le concede iniciativa en materia de gastos es el comprendido en el artículo 268 de la Carta Fundamental, con el condicionamiento de que cualquier aumento en las erogaciones previstas o inclusión de nuevas erogaciones requiere la aprobación del Consejo de Gabinete.

Adiciona a lo anterior el hecho de que el artículo 153 inciso segundo de la Constitución Nacional, dispone que es facultad de la Asamblea Legislativa aprobar la Ley General de Sueldos, propuesta por el Órgano Ejecutivo, evidenciando de esta forma de manera palmaria, que le corresponde de manera privativa al Ejecutivo la iniciativa legislativa en materia del régimen remunerativo de los servidores públicos.

Finalmente, y de manera estructurada, el Señor Presidente de la República a la luz de las explicaciones plasmadas en párrafos precedentes, ha sintetizado su objeción al proyecto de ley en cuestión con fundamento en tres pilares medulares:

1. Que el proyecto es inexequible porque contraviene lo dispuesto en los artículos 268; 271; 157 inciso 8; y 153 inciso 2 de la Constitución, toda vez que en el Proyecto aprobado por el Órgano Legislativo éste asume en materia de gasto público la función de promotora y gestora de dicho gasto, proponiendo aumentos salariales en diversos conceptos, rebasando el marco de sus atribuciones constitucionales;

2. El proyecto es inexequible porque contraviene lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 157 de la Constitución Nacional en la medida de que el Órgano Legislativo reconoce con cargo al Tesoro Nacional erogaciones salariales que no han sido decretadas conforme a leyes generales preexistentes.

3. El proyecto es inexequible pues contraviene lo dispuesto en el artículo 62 de la Constitución Nacional. La Asamblea Legislativa aumenta directamente el salario mínimo de los educadores, ignorando que a tenor del precepto mencionado, su función es la establecer métodos y criterios para el ajuste periódico de los salarios de los servidores públicos.

CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Una vez admitida la objeción de inexequibilidad se corrió traslado de la misma al Señor Procurador General de la Nación para que emitiera el concepto de Ley, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2546 del Código Judicial.

El representante del Ministerio Público tras analizar los argumentos expuestos en el escrito de objeción, mediante Vista Fiscal Nº 5 de 3 de febrero de 1994, visible a fojas 45-59 del expediente, ha conceptuado que el Proyecto de Ley "Por el cual se modifica la Ley Nº 47 de 20 de noviembre de 1979, que establece la política salarial para todos los educadores que laboran en el Ministerio de Educación y se dictan otras medidas relacionadas con dicha política" debe ser declarado inexequible, por resultar violatorio de los artículos 268; 271; 157 inciso 8; y 157 inciso 3; a la vez que consideró que debían ser desestimados los cargos relativos a los artículos 62 y 153 numeral 2 de la Constitución Nacional.

El Señor Procurador General de la Nación ha destacado que la Constitución Nacional ha creado un sistema para mantener el balance de pesos y contrapesos en materia presupuestaria, reservando la iniciativa al Órgano Ejecutivo, actividad que es controlada a su vez por el Órgano Legislativo.

En la parte medular de la Vista Fiscal remitida por el Señor Procurador General de la Nación, éste ha destacado:

"Esta actividad (la iniciativa en materia presupuestaria) estuvo reservada en las Constituciones de 1904, 1941 y 1946 al Legislativo; esto fue duramente criticado por constitucionalistas de la talla del doctor J.D.M., quien sostenía que tan importante función debía estar en manos del Ejecutivo.

El doctor C.Q., citando al doctor M., en su obra de Derecho Constitucional, señala:

`El D.J.D.M., quien por mucho tiempo señaló los peligros que entraña la facultad de los diputados de proponer y acordar gastos por su propia iniciativa afirmaba ya en 1938 que al Ejecutivo debía corresponder la iniciativa y la preparación de todos los planes hacendatarios, y al Legislativo la aprobación o improbación de éstos y con ello la facultad de fiscalizar el uso que el Ejecutivo hiciera de dicha iniciativa.' (QUINTERO, C.. Derecho Constitucional, Tomo I, L.L. e I.A.L., S.J., Costa Rica, 1967, pág. 527)

Señala, asimismo, que este punto de vista es lo más conveniente y saludable y con su aplicación no desaparecen las prerrogativas esenciales del parlamento. `Pues lo importante y positivo de éstas es que sea el Órgano Legislativo el que en definitiva apropie partidas, vote las contribuciones, reduzca los gastos propuestos y, en suma, decrete el presupuesto y fiscalice su fiel cumplimiento' (ob. cit. 527)

De igual forma, el doctor Q. señala en la citada obra, que el papel esencial del Parlamento en materia presupuestaria es de controlador, no de gastador"

FASE DE ARGUMENTOS ESCRITOS

De acuerdo al trámite procesal, luego de la última publicación del edicto a que hace referencia el artículo 2555 del Código Judicial, se abrió un término de diez días hábiles para que todas las personas interesadas en el caso, presentaran argumentos por escrito.

Hizo uso de este derecho de manera formal, el licenciado R.E.R.A. en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE PROFESORES DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, gremio que se manifiesta contrario a la objeción del Señor Presidente de la República, y expone su oposición con base a los siguientes razonamientos:

1. Que el proyecto de ley en estudio no es violatorio del artículo 268 de la Constitución Nacional porque esta norma sólo restringe a la Asamblea Legislativa de eliminar o aumentar partidas incluidas en el Presupuesto, y al no estar el aumento contemplado en el proyecto de ley que modifica la Ley 47 de 1979 incluido en el presupuesto, esta norma no tiene aplicación.

2. Que el proyecto de ley no es violatorio del artículo 271 de la Constitución Nacional por la mismas razones citadas en el inciso anterior. No se trata de un crédito suplementario al presupuesto vigente, sino una aprobación legislativa a la modificación de la ley, y que el Ejecutivo debe concretarse a solicitar la inclusión del crédito en el presupuesto.

3. El proyecto de ley no puede ser violatorio del artículo 157 numeral 8 de la Constitución Nacional, puesto que esta norma prohíbe a la Asamblea autorizar partidas adicionales a las previstas en el Presupuesto General del Estado, y en este caso no se está autorizando una nueva partida dentro del presupuesto, sino aprobando un aumento salarial mediante una ley concreta.

4. El proyecto de ley no puede ser violatorio del artículo 153 numeral 2 de la Constitución Nacional, dado que éste no se refiere a la Ley General de Sueldos a la que alude el citado texto constitucional.

Por último, el escrito en mención omite cualquier referencia al cargo propuesto por el Señor Presidente en relación al artículo 62 de la Constitución Nacional.

DECISIÓN DE LA CORTE

En el presente caso la objeción se refiere a la totalidad del proyecto, de manera que la confrontación normativa del mismo no requiere el análisis de cada uno de los artículos para desentrañar su sentido y alcance a base de una interpretación teleológica de la "ratio legis", antecedentes históricos y otros factores extrajurídicos que pudieron conjugarse en su elaboración, atendiendo a la materia objeto de legislación.

Cabe entonces, en una visión de conjunto del proyecto de ley, examinar cada una de las normas constitucionales que se anotan como infringidas.

1. El artículo 268 de la Constitución Nacional.

La norma en mención es del tenor siguiente:

"Artículo 268. La Asamblea Legislativa podrá eliminar o reducir las partidas de los egresos previstos en el proyecto de Presupuesto, salvo las destinadas al servicio de la deuda pública, al cumplimiento de las demás obligaciones contractuales del Estado y al financiamiento de las inversiones públicas previamente autorizadas por la Ley.

La Asamblea Legislativa no podrá aumentar ninguna de las erogaciones previstas en el proyecto de Presupuesto o incluir una nueva erogación, sin la aprobación del Consejo de Gabinete, ni aumentar el cálculo de los ingresos sin el concepto favorable del Contralor General de la República.

Si, conforme a lo previsto en este artículo, se eleva el cálculo de los ingresos o si se elimina o disminuye alguna de las partidas de egresos, la Asamblea Legislativa podrá aplicar las cantidades así disponibles a otros gastos o inversiones, siempre que obtenga la aprobación del Consejo de Gabinete.

Al adentrarnos a la temática de la norma constitucional que se estima conculcada, nos percatamos que se trata de un medio de control del gasto público, para que el Órgano Legislativo no autorice, por sí solo, aumentos o nuevas erogaciones dentro del proyecto de Presupuesto con cargo al Tesoro Público, sin contar con la aprobación del Consejo de Gabinete.

Es definitivamente cierto, tal como alega la Asociación de Profesores de la República de Panamá, que el incremento salarial a los educadores no ha estado contemplado en el Presupuesto General del Estado, por lo que debemos entrar a deslindar, previo estudio de las normas constitucionales pertinentes, la alegada facultad inherente al Órgano Legislativo para aprobar gastos fuera de la etapa del presupuesto.

Es de lugar indicar primeramente, que en materia de justicia constitucional objetiva rige el principio dispositivo atenuado; que permite a la Corte Suprema confrontar los actos, o proyectos de ley objetados por inexequibles con la totalidad de los preceptos de la Constitución. Así, si el juzgador encuentra que las disposiciones sometidas a su valoración pudieran transgredir mandatos constitucionales distintos a los contenidos en la demanda, consulta u objeción, o que la posible violación de ésta pudiese ocurrir por causa o en forma diferente a la indicada por el peticionario, es de su potestad examinar el asunto a la luz de los preceptos de rango superior que considere pertinentes, en aplicación de un principio de hermenéutica constitucional: la interpretación sistemática que se traduce en el principio de unidad de la Constitución.

Examinaremos en primer término las normas constitucionales alusivas a los egresos del Tesoro Público, que por supuesto sufraga los gastos de la administración. El artículo 274 de la Constitución Nacional es determinante al señalar:

"Artículo 274. Todas las entradas y salidas de los tesoros públicos deben estar incluidas y autorizadas en el respectivo Presupuesto. No se percibirán entradas por impuestos que la Ley no haya establecido ni se pagarán gastos no previstos en el Presupuesto" (resaltado es nuestro)

Como se desprende del texto citado, se ha determinado constitucionalmente la obligatoriedad de que todo egreso del Tesoro debe obedecer a una previsión presupuestaria, para que el Tesoro Público no se vea en peligro ni se afecte la factibilidad y equilibrio de lo presupuestado por el Ejecutivo. Corresponde sólo al Ejecutivo, quien tiene a su cargo la gestión administrativa del Estado, la previsión de los gastos necesarios para ejecutar la políticas del Gobierno, e inclusive la competencia para solicitar la aprobación de créditos extraordinarios, para situaciones que fueron contempladas en el Presupuesto.

Como señalaba el maestro Constitucional Doctor J.D.M. en su obra de Derecho Constitucional Panameño " Para nosotros, decíamos ya en Estudios, la cuestión es simplemente de orden y de eficiencia administrativa en que, a la postre, sale ganando el liberalismo y la democracia que podrán mostrar su capacidad práctica de manejar las finanzas públicas con economía y acierto. El derecho constitucional moderno recoge y encausa estas tendencias elevándolas a normas inflexibles y definiendo el radio de acción que en puntos de presupuestos y de gastos le toca a cada uno de los órganos que tienen que ver con esta materia. Al ejecutivo la iniciativa y la preparación de todos los planes hacendatarios, lo que significa mayores atribuciones, mayor libertad, y por consiguiente, mayor responsabilidad. Al legislativo, la aprobación o la improbación y con ellas la facultad de fiscalizar el uso que el ejecutivo haga de aquella iniciativa y de aquella libertad" (MOSCOTE, J.D. El Derecho Constitucional Panameño. Impreso en Panamá por el Star and Herald Company. Panamá, 1943, pág. 252)

Un enjuiciamiento lógico-jurídico de la situación nos indica que nos encontramos ante una serie de situaciones conexas. El gasto implícito en el proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa y que pretende se convierta en Ley de la República, imperativamente debe ser incluido y autorizado en el Presupuesto General del Estado (a. 274 C.N.), pero la iniciativa de elaboración de los renglones de ingresos y egresos del Presupuesto sólo corresponde al Ejecutivo (a. 264 C. N.).

En efecto, el artículo 264 de la Constitución Nacional establece que al Órgano Ejecutivo corresponde la elaboración del proyecto de Presupuesto, previas las consultas presupuestarias correspondientes. El Proyecto de Presupuesto una vez es elaborado, debe ser remitido a la Asamblea Legislativa con un mínimo de tres meses antes de la expiración del presupuesto vigente. De ello se colige que cuando este proyecto de ley estaba siendo debatido, ya el Ejecutivo había elaborado el Proyecto de Presupuesto General del Estado, en base a las previsiones de ingresos y gastos e incluso podía haber sido remitido a la Asamblea Legislativa.

Dado que el presupuesto del Estado para la vigencia Fiscal de 1994 entró a regir sin que se contemplara en el mismo el aumento al que alude el proyecto de Ley objetado, tal como se desprende el contenido del capítulo IX de la Ley Nº 32 de 1993 (Presupuesto 1994) sobre el "Ministerio de Educación", nos encontramos irremisiblemente ante la posible aprobación de una ley que crea una obligación para el Estado que no fue propuesta por iniciativa del Ejecutivo y que sin embargo le impone la carga de incluir nuevos egresos para los futuros presupuestos y de solicitar un crédito extraordinario para cumplir con la previsión legal que contiene el proyecto de ley para el año 1994 .

Al examinar otras disposiciones constitucionales en materia de hacienda pública que establecen los principios básicos del Presupuesto del Estado, observamos que el artículo 273 prohíbe los gastos y transferencias de créditos que no se hayan previsto en el presupuesto de conformidad con la Constitución. Al cotejar esta disposición con la materia que se regula en el proyecto censurado, se observa la imposición de una obligación con cargo a presupuestos futuros, lo que definitivamente afecta la potestad del Ejecutivo en la elaboración del Presupuesto General del Estado porque limita la elaboración de cálculo proyectivo de ingresos y egresos, al imponerle cargas al Presupuesto, y por ende al Tesoro Público independientemente de si éstos pudiesen o no ser sufragados.

En atención a todo lo expuesto considera esta Superioridad que el proyecto de ley no vulnera directamente el artículo 268 de la Constitución Nacional, pero sí contraviene las disposiciones constitucionales enunciadas en el examen anterior: artículos 264; 273 y 274 del Texto Constitucional, toda vez que analizadas e interpretadas las normas en su conjunto, se desprende que la intención del constituyente es hacer prevalecer dos condiciones principales: a) la separación entre la función legislativa de control, y la ejecutiva de previsión y elaboración del presupuesto de ingresos y gastos; b) el principio hacendatario de que todo gasto debe ser previsto en el Presupuesto, salvo excepciones que el propio texto constitucional contempla.

Directamente relacionada con la materia en estudio, debemos analizar otros dos cargos de violación aducidos por su Excelencia el señor Presidente de la República en relación al artículo 157 numerales 3 y 8 de la Constitución Nacional. El examen riguroso de los mismos nos permitirá deslindar con toda certeza que la imposibilidad de la Asamblea Legislativa para aumentar o crear erogaciones no sólo ocurre en la fase de debate del proyecto de Presupuesto del Estado, sino que limita a este Órgano del Estado para crear leyes que contengan erogaciones que no hubiesen sido decretadas conforme a leyes generales preexistentes, tal como constata este Tribunal al aplicar las reglas de hermenéutica constitucional, específicamente la interpretación sistemática de la Constitución.

El artículo 157 de la Constitución Nacional hace una enumeración taxativa de prohibiciones a la Asamblea Legislativa y los numerales 3º y 8º citados, rezan:

"Artículo 157. Es prohibido a la Asamblea Legislativa:

...

3. Reconocer a cargo del Tesoro Público indemnizaciones que no hayan sido previamente declaradas por las autoridades competentes y votar partidas para pagar becas, pensiones, jubilaciones, gratificaciones o erogaciones que no hayan sido decretadas conforme a las Leyes generales preexistentes.

...

8. Ordenar o autorizar otras partidas y programas no previstos en el Presupuesto General del Estado, salvo en casos de emergencia así declarados expresamente por el Órgano Ejecutivo. ..." (subrayado es nuestro)

Es claro que esta norma hace referencia a la prohibición a reconocimientos de erogaciones con cargo al Tesoro Nacional, que es un concepto más abarcador al de presupuesto, si ellas no tienen apoyo o base jurídica en una ley preexistente, como es el caso, y de allí que la previsión del proyecto de ley colisione la disposición constitucional aludida (numeral 3), y lo que es más importante, nos permite enfatizar en el punto de que definitivamente la iniciativa como gestor y promotor de gastos sólo corresponde al Órgano Ejecutivo, dentro y fuera del ámbito del proyecto de Ley del Presupuesto. De la misma manera, el numeral 8º prohíbe la autorización de partidas que no se encuentren previstas en el presupuesto, salvo casos de emergencia declarados expresamente por el Órgano Ejecutivo, situación que no concurre en el caso sub-júdice.

El proyecto de Constitución Nacional de 1946 recogía este principio con toda claridad, pese a que fue posteriormente atenuado, disponiéndose en el ordinal 19 del artículo 114 de aquel proyecto, que correspondía a la Asamblea Nacional decretar los gastos de la Administración con vista del Presupuesto que le presente el Poder Ejecutivo, aprobándolo o modificándolo, pero no podría disponer ningún gasto público que no fuese propuesto por el poder ejecutivo; disposición que pretendía sin duda frenar la liberalidad legislativa en esta materia, en un momento histórico determinado, pese a que el constituyente de 1946 descartó la parte resaltada y volvió a las fórmulas de las dos Constituciones anteriores. Con todo, no podemos considerar que la Constitución actual permite concebir la idea de una iniciativa parlamentaria en materia de rentas y gastos, pues el contexto constitucional nos lleva a determinar una intención distinta.

Estima este Tribunal una vez aplicada la hermenéutica sistemática o totalizadora de las normas constitucionales vinculadas al punto en examen, que el artículo 157 en los numerales precitados, ha sido conculcados por el proyecto de ley objetado, al autorizar una erogación sin fundamento en una ley previa y sin contar para ello con la previsión del ejecutivo.

En cuanto a la acusada violación del artículo 271 de la Constitución Nacional, se observa que la norma constitucional preceptúa:

"Artículo 271. Cualquier crédito suplementario o extraordinario referente al Presupuesto vigente, será solicitado por el Órgano Ejecutivo y aprobado por la Asamblea Legislativa en la forma que señala la Ley."

El proyecto de ley objetado ha dispuesto que a partir del día 1º del mes de octubre del año en curso se proceda al incremento de salarios a partir del sueldo base de los educadores.

En vista de que tal como hemos indicado en párrafos anteriores, el Presupuesto del Estado para el año de 1994 ya se encuentra en ejecución sin que se contemplara en el mismo alguna partida para hacer frente e dicho compromiso, la única forma de cumplir con lo previsto en el proyecto de ley sería mediante la aprobación de un crédito adicional, que a tenor del texto constitucional precitado debe ser solicitado por iniciativa del Ejecutivo.

Los créditos nuevos introducidos al presupuesto se denominan genéricamente Adicionales, y éstos puede ser extraordinarios (que se aprueban para atender una necesidad imprevista y urgente, o la creación de un servicio no previsto) y suplementarios (destinados a proveer la insuficiencia en las partidas existentes en el presupuesto).

Estos créditos adicionales a tenor de la Ley de Presupuesto para 1994, presentan condiciones de viabilidad, sujetas de manera general a que exista un saldo no comprometido o innecesario, que exista la necesidad justificada del mismo, cuando haya superávit o excedente, o cuando exista un ingreso que no se haya incluido en el Presupuesto. Corresponde en todo caso al Ministerio de Planificación y Política Económica hacer un análisis evaluativo de la situación, pasando luego a la discusión del Consejo de Gabinete, el cual basará su decisión igualmente en informe sobre viabilidad financiera que al respecto realice la Contraloría General de la República. En caso de resultar favorable el examen efectuado a la propuesta del crédito, el Ejecutivo remitirá la solicitud del mismo a la Asamblea Legislativa.

El proyecto ley en mención contiene una obligación expresa para el Estado de afrontar desembolsos en un renglón no previsto en el Presupuesto, que debería por tanto tramitarse como un crédito adicional, donde la voluntad del Ejecutivo se vería compelida a solicitar el crédito respectivo, sin tener la certeza de que existen las condiciones de viabilidad financiera que la propia Ley de Presupuesto exige para que pueda adelantarse la solicitud y aprobarse posteriormente ante esa instancia legislativa.

Consideramos por tanto, que el proyecto de ley en mención excede ostensiblemente la facultad relativa a los créditos extraordinarios contemplados en el artículo 271 de la Constitución Nacional, que limita a la Asamblea Legislativa a su aprobación, y no ha erigirse como la fuente gestora de los mismos, por lo que en este caso prospera el cargo endilgado por el Señor Presidente.

Descartamos las razones de inexequibilidad arguidas por el Señor Presidente en relación a los artículos 62 párrafo primero y 153 numeral 2º de la Constitución Nacional, toda vez que ninguno de estos dos casos guarda relación directa o conducencia a fin de demostrar que el proyecto de ley objetado les vulnere. El artículo 62 hace referencia a que la ley establecerá la forma de ajustar el salario mínimo de los servidores públicos en general, disposición que no contiene en sí un principio susceptible de ser violado. Por su parte, el artículo 153 numeral 2º establece que le corresponde a la Asamblea Legislativa aprobar la Ley General de Sueldos que le proponga el Órgano Ejecutivo, mas el proyecto de ley objetado no es la Ley General de Sueldos, sino que se refiere a un aumento salarial anual para un sector definido de la Administración Pública: el de los servidores del ramo educativo. No prosperan en consecuencia estos dos cargos propuestos.

No obstante, la violación aludida del artículo 153 numeral 2º de la Constitución Nacional nos proporciona el elemento final para cimentar el criterio que esta Superioridad ha venido sosteniendo a lo largo de este estudio.

La precitada norma constitucional faculta a la Asamblea Legislativa para la aprobación de la Ley General de Sueldos que le sea propuesta por el Ejecutivo.

Lo anterior implica que sólo al Ejecutivo corresponde la elaboración de la Ley General de Sueldos para todo el Sector Público, con mayor razón toda iniciativa que beneficie a un sector determinado de los servidores públicos debe gestarse por parte de la autoridad administrativa superior del Gobierno, quien ejecuta los programas y políticas del Estado: el Ejecutivo, quien dirige, gobierna y administra sus asuntos de manera concreta y directa.

En este punto podemos destacar, que durante el conflicto entre los educadores y el Estado, públicamente se ventilaron las negociaciones que desde el inicio se verificaban entre el gremio docente y el Órgano Ejecutivo, a quien se presentaron propuestas, evaluaciones, proyectos etc., destinados a obtener de este Órgano del Estado la aprobación de las peticiones económicas solicitadas.

El Ejecutivo nombró una Comisión Evaluadora encargada de analizar de manera integral la situación; ésta elaboró un estudio de la propuesta salarial planteada por los educadores, siendo finalmente entregados los resultados del mismo a los representantes de los educadores el día 12 de agosto de 1993, en el cual se concluyó que éste constituía uno de los gremios del sector gubernamental con mejor escala salarial, y que para el presupuesto gubernamental resultaba factible un aumento en los sobresueldos, mas no así en el salario base o mínimo. A partir de ese momento (17 de agosto de 1993) se inicia el paro de labores de los educadores.

La huelga iniciada dio lugar a un proceso de intercambio de propuestas y contrapropuestas en vías de solución, que concluyó con un acuerdo o consenso de ambas partes en materia de sobresueldos, quedando por resolver lo relativo al aumento del salario base. Este estancamiento agudizaba la crisis educativa sin que existiesen posibilidades de variación a la negativa del Ejecutivo para un aumento del salario mínimo de los educadores. Es en este momento que el gremio de educadores iniciaron las gestiones para obtener por medio del Órgano Legislativo un foro que zanjara su diferendo y les concediese el citado beneficio salarial, lo cual se materializó con la aprobación del proyecto de ley objeto de este análisis.

Exponemos estos hechos para hacer notar que durante este prolongado conflicto, siempre se gestionó ante el Ejecutivo, como jefe máximo de la administración gubernamental, la obtención del aumento salarial. Consideramos que en gran medida ello obedeció al conocimiento y convencimiento de que era a esa instancia a quien correspondía la iniciativa para proponer la erogación que representan las pretensiones de los educadores, circunstancia que como venimos resaltando está delineada constitucionalmente. Debemos recordar que la Ley 47 de 1979 había sufrido modificaciones anteriores; en 1982 se expidió la Resolución Nº 72 de 24 de junio de ese año, por el cual se decretaron aumentos a los salarios de los Educadores del país, entre otras medidas, y que fue expedida por el Consejo de Gabinete y no por el Consejo Nacional de Legislación de la época, lo que evidencia que tal iniciativa provenía más del Órgano Ejecutivo que del Legislativo.

Incluso al momento de negociar el cese de la huelga, se suscribió un Acuerdo entre los miembros del Ejecutivo que con-formaban la Comisión Negociadora y la Coordinadora Nacional para la Reinvindicación del Educador Panameño que contemplaba un incremento en la escala de sobresueldos, pero dejando pen-diente la aprobación del proyecto de ley que contemplaba tanto aumento a los sobresueldos como al salario mínimo.

La Corte conceptúa, que este proyecto de ley afecta la potestad del Órgano Ejecutivo en la elaboración del Presupuesto General del Estado porque limita la elaboración del cálculo proyectivo de ingresos y egresos al imponerle cargas al presupuesto, que aunque no pongan en peligro su factibilidad y equilibrio, tales cargas al Tesoro Público emergen de un proyecto de ley con un alcance futuro significativo y que se aparta de las regulaciones constitucionales y legales preexistentes, de carácter general. Con ello, se vulnera la disposición constitucional recogida en el numeral 1 del artículo 157 del Texto Fundamental, que dispone que es prohibido a la Asam-blea Legislativa expedir Leyes que contraríen la letra o el espíritu de la Constitución.

En consecuencia, la CORTE SUPREMA, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA INEXEQUIBLE el Proyecto de ley "Por la cual se modifica la Ley Nº 47 de 20 de noviembre de 1979, que establece la Política Salarial para todos los educadores que laboran en el Ministerio de Educación y se dictan otras medidas relacionadas con dicha política."

N..

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) R.T.M.

(fdo.) F.A.E.

(fdo.) J.M.F.

(fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

(fdo.) AURA E. GUERRA DE V.

(fdo.) A.H.

(fdo.) C.L.L.

(fdo.) R.M.A.

(fdo.) CARLOS H. CUESTAS

Secretario General

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