Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 21 de Octubre de 1994
| Ponente | LUIS CERVANTES DÍAZ |
| Fecha de Resolución | 21 de Octubre de 1994 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
VISTOS:
La firma forense RIVERA Y RIVERA, actuando en nombre y representación del señor WELLINGTON FUNG LOW, P. y R.L. de la ASOCIACIÓN DE USUARIOS DE LA ZONA LIBRE DE COLÓN sociedad debidamente inscrita a la Ficha 825, R. 190, I. 113 de la Sección de Micropelículas Mercantil del Registro Público, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley Nº 51 de 2 de diciembre de 1977 que autoriza al MIDA al cobro de unos servicios a transportes marítimos, aéreos y terrestres.
Admitida la demanda, se corrió traslado al Señor Procurador de la Administración para que se emitiera concepto y este funcionario externó su opinión mediante Vista Nº 471 de 15 de septiembre de 1992, legible desde fojas 22 a 32 inclusive.
Oportunamente, se fijó en lista el negocio conforme a lo dispuesto en el artículo 2555 del Código Judicial para que en el término de diez (10) días, contados a partir de la última publicación, el demandante y todas las personas interesadas presentaran argumentos por escrito sobre el caso.
Agotados los trámites de la sustanciación, corresponde a la Corte Suprema Justicia fallar la presente acción inconstitucional, y a ello se pasa previa las consideraciones adjuntas.
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NORMA ACUSADA.
La parte actora solicita que se declare inconstitucional el texto completo de la Ley 51 de 2 de diciembre de 1977, publicada en la Gaceta Oficial Nº 18,477 de 14 de diciembre de 1977, mediante la cual se autoriza al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para establecer el cobro por unos servicios, y que a continuación se transcriben:
"ARTÍCULO 1. Autorízase al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para cobrar tasas en concepto de fumigación e inspección de cuarentena a todo vehículo aéreo, marítimo o terrestre que ingrese al país, por cualesquiera de los puertos, aeropuertos o fronteras del territorio nacional.
Exceptúase de este pago, todo vehículo a motor, nave o aeronave, propiedad del Estado o de los Municipios.
ARTÍCULO 2. Autorízase al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para el cobro por la expedición y renovación de permisos de exportación, importación, tránsito o traslados de animales y de productos o subproductos de origen animal o vegetal.
Todas las entidades públicas nacionales o municipales estarán exentas de este pago.
ARTÍCULO 3. Las sumas recaudadas revertirán a un fondo común, el cual será manejado por la Administración Central de Cuarentena Agropecuaria en Panamá según las normas de Auditoría Interna del Ministerio de Desarrollo Agropecuario y se utilizarán para sufragar los gastos que ocasione la prestación de estos servicios.
La Contraloría General de la República ejercerá las funciones de fiscalización y control de este fondo, que la Constitución y las leyes establecen.
ARTÍCULO 4. Esta Ley comenzará a regir a partir de su promulgación".
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LA DEMANDA.
El actor considera que la Ley 51 de 2 de diciembre de 1977 infringe los artículos 17, 48, 153 numeral 10, y 274 de la Constitución Política vigente.
La primera de las normas constitucionales que el actor estima infringida es el artículo 17 de la Constitución Política el cual, en opinión del recurrente, ha sido infringido de manera directa al establecer el cobro de unas tasas sin establecer las tarifas ni los parámetros para ello. El texto de dicho artículo estipula lo siguiente:
"ARTÍCULO 17. Las autoridades de la República están instituidas para proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales dondequiera que se encuentren y a los extranjeros que están bajo su jurisdicción; asegurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales y cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley".
La Ley Nº 51 de 1977 menciona que la fumigación es para productos de interés agropecuario, cuando en la práctica se fumiga todo contenedor sin distinción del material que contenga adentro. El Ministerio de Desarrollo Agropecuario estableció el cobro de unas tarifas para lo cual no está autorizado y permite que se fumiguen indiscriminadamente todo producto que se importe o exporte del país. Las autoridades de la República están obligadas a cumplir y a hacer cumplir la Constitución y la Ley y resulta que el Ministerio de Desarrollo Agropecuario al expedir indebidamente el cobro de unos servicios mediante la Ley Nº 51 ha violado en forma directa el artículo 17 de nuestra Carta Magna.
Otra de las disposiciones constitucionales infringidas es el artículo 48 de la Constitución Nacional vigente el cual a la letra expresa lo siguiente:
"ARTÍCULO 48. Nadie está obligado a pagar contribución ni impuesto, que no estuvieran legalmente establecidos y cuya cobranza no se hiciere en la forma prescrita por las leyes".
En opinión del recurrente, el artículo transcrito establece el principio de que "no hay obligación tributaria sin Ley que la establezca"; en la legislación tributaria existe el "principio de legalidad" que exige que todos los tributos sean creados por ley y que la misma contenga los elementos básicos, que para el caso que nos ocupa, lo son la determinación cierta y exacta de los supuestos de hecho que originan el pago de esas tasas, así como el monto de las mismas. No puede dejarse a la discreción de un funcionario, la fijación de tasas encubriéndose en la autorización de una ley. (Fs. 7).
Para explicar el concepto del Principio de Legalidad, la parte actora cita la Constitución Colombiana, el Código Tributario de Uruguay y el Proyecto de Código Tributario de Panamá.
Considera el recurrente, que la Ley Nº 51 de 1977 es inconstitucional, ya que el artículo 48 exige una Ley en sentido formal para crear obligaciones tributarias y en esta Ley no fue especificado ni determinado el monto o cantidad a pagar por el servicio de fumigación, por lo que la misma contraviene el principio de legalidad en materia tributaria, el cual que exige que el tributo contenga la materia imponible o categoría económica alcanzada por el gravamen y la base imponible. La Ley Nº 51 no contiene un parámetro para establecer el monto de las tasas aplicables a los distintos servicios; pero sí se ha fijado con precisión que sólo se puede cobrar por los vehículos aéreos, marítimos o terrestres; no así a los productos y subproductos agropecuarios, pieles, plantas, basura, contenedores y furgones y, por ende, por todo producto que se importe o exporte.
El numeral 10 del artículo 153 de la Carta Magna es otra de las disposiciones que se considera infringida por la Ley Nº 51 de 1977. Esta norma preceptúa textualmente:
"ARTÍCULO 153. La función legislativa es ejercida por medio de la Asamblea Legislativa y consiste en expedir las Leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declarados en esta Constitución y en especial para lo siguiente:
... 10. Establecer impuestos y contribuciones nacionales, rentas y monopolios oficiales para atender los servicios públicos".
Con relación al artículo 153, numeral 10, el ejercicio de la función legislativa corresponde a la Asamblea Legislativa. La Ley Nº 51 de 1977 no establece tarifas determinadas ni los parámetros necesarios, para el cobro de tasas, dejándolo al arbitrio del Ministerio de Desarrollo Agropecuario para fijar las tarifas que a bien tenga.
Otra disposición constitucional que el recurrente considera infringida es el artículo 274 de la Constitución Política, que a la letra dice:
"ARTÍCULO 274. Todas las entradas y salidas de los tesoros públicos deben estar incluidas y autorizadas en el respectivo presupuesto. No se percibirán entradas por impuestos que la Ley no haya establecido ni se pagarán gastos no previstos en el Presupuesto".
El artículo 3 de la Ley Nº 51 de 1977 viola el artículo 274 de la Constitución Política ya que el mencionado artículo establece que "las sumas recaudadas revertirán a un fondo común, el cual será manejado por la Administración Central de Cuarentena Agropecuaria" y el artículo 274 de nuestra Carta Magna estipula que todas las entradas y salidas...
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