Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Mayo de 1996

VISTOS:

La firma forense MORGAN & MORGAN actuando en su propio nombre y representación pero en interés de la sociedad LAS OLAS, S.A. ha interpuesto Recurso de Inconstitucionalidad contra la Resolución JD-Nº 016-94 de 2 de agosto de 1994, expedida por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables, "Por la cual se establece el Refugio de Vida Silvestre Playa de la Barqueta Agrícola, en la Provincia de Chiriquí".

Admitida la demanda se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien contestó recomendando, según Vista que aparece de fojas 15 a 24, se declare que la resolución demandada "no viola los artículos 17, 32 y 44, ni ningún otro de la Constitución Nacional".

Posteriormente, el expediente se fijó en lista por el término de 10 días para que, contados a partir de la última publicación del edicto respectivo, el demandante y todas las personas interesadas presentaran argumentos por escrito sobre el caso.

Así las cosas, el Pleno de la Corte procede a decidir lo de lugar, previas las consideraciones que a continuación se expresan.

1. EL ACTO ACUSADO DE INCONSTITUCIONAL

   Como se ha indicado, el acto impugnado en el presente proceso constitucional es la Resolución JD-Nº 016-94 de 2 de agosto de 1994 dictada por la Junta Directiva del Instituto de Recursos Naturales Renovables (INRENARE), promulgada mediante su publicación en la Gaceta Oficial Nº 22,617 del 7 de septiembre de 1994.

   Mediante la resolución impugnada se declara una extensa zona del Distrito de Alanje (Provincia de Chiriquí) como refugio de vida silvestre y se autoriza a una entidad no gubernamental (ONG), denominada Comité Ambiental de Alanje, a desarrollar actividades de protección y conservación de las tortugas marinas en la Playa de la Barqueta Agrícola. Dentro de dicha zona de playa se encuentra incluido el lote de terreno denominado finca ABIGAÍL distinguida con el número 350, Folio 342, Tomo 52 de la Sección de la Propiedad, Provincia de Chiriquí, cuyo propietario es la sociedad anónima LAS OLAS, S. A.

2. SÍNTESIS DE LA DEMANDA

   Expresa el accionante, entre los fundamentos de hecho de la demanda, que la aludida finca ABIGAÍL (350) ha sido utilizada por su propietario en el campo agropecuario, en forma productiva y lícita, desde hace más de veinte (20) años; la resolución demandada se expidió sin consultar o comunicar al propietario de la finca, a efecto de que pudiera hacer valer sus derechos frente a las consecuencias que podrían afectar las actividades que desarrollaba; las operaciones que ha realizado el Comité Ambiental de Alanje han incidido "negativamente" en los resultados agrícolas-productivos a los que estaba destinada la finca 350 y, de esa forma han interferido en el derecho de dominio que ostenta la propietaria del terreno; la cuestionada resolución autoriza también, de modo genérico al INRENARE a regular actividades de pesca y otras en la playa Barqueta Agrícola y áreas aledañas, en las que se encuentra la finca ABIGAÍL.

   De acuerdo con el contenido de la demanda en estudio, debido a la expedición de la resolución acusada y su entrada en vigor se violaron los artículos 17, 32 y 44 de la Constitución Nacional.

   Respecto al artículo 17 ibídem., el recurrente reconoce su carácter programático. Sin embargo, alega que en este caso su violación se produce por la vinculación con las otras normas fundamentales citada como quebrantadas.

   Así, la infracción del artículo 32 de la Carta Fundamental, según se sostiene en la demanda, se debe a que "se ha producido una actuación administrativa que afecta intereses particulares -propietarios de las fincas afectadas por el área adscrita a la intervención de entes no gubernamentales-, a los que no se ha dado el mínimo derecho siquiera para ser oídos". Continúa sosteniendo, que al expedirse la resolución sin realizar una reunión informativa con los propietarios de las fincas afectadas, se irrespetan los derechos de ellos.

   La infracción del artículo 44 de la Constitución en el caso subjúdice se atribuye por el hecho de que el acto impugnado facultó a un ente no gubernamental, "de cuya idoneidad profesional -o siquiera antecedentes de existencia jurídica- no se dice nada en la resolución", para interferir en los actos inherentes al derecho de dominio que tiene la sociedad propietaria de la finca sobre esta. Es decir, que aunque el acto impugnado contenga una declaración de reconocimiento a la propiedad privada (en su ordinal sexto), viola el derecho de propiedad de los que resultan afectados con la delimitación del área, debido a la autorización que el mismo otorgó al comité ambiental para realizar actividades en dicha zona.

3. OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

   El señor P. General de la Nación en la opinión vertida en Vista que corre de fojas 15 a 24, arriba a la siguiente conclusión:

   Aunque el artículo 17 de la Constitución no puede ser objeto de violación directa por su carácter programático, ya que no contiene derechos subjetivos en favor de los ciudadanos, existen circunstancias en las cuales puede producirse su violación indirecta siempre que se acredite la violación de otras normas superiores de igual rango, que establezcan tales garantías.

   Sobre la garantía fundamental del debido proceso que consagra el artículo 32 de la Constitución y en virtud de la jurisprudencia de la Corte sobre el contenido de esta norma (Sentencia de 11 de marzo de 1992), considera el Procurador, que el acto impugnado no es atacable en base a la violación de dicha garantía, toda vez que el mismo no tiene que ver con la misma, debido a que "ni se trata de una resolución judicial ni ha sido expedido dentro de un proceso". Agrega, que por su naturaleza -de acto administrativo- podía ser proferido en forma unilateral por la administración, de modo que para su emisión "no se requería oír o dar participación o contar con el consentimiento de quienes se sienten afectados con tal medida".

   La violación del artículo 44 de la Carta Política tampoco se ha logrado acreditar, ya que con el acto "no se está desconociendo el derecho a la propiedad privada, ni se le somete a restricciones que hagan imposible su uso, disfrute o traspaso". Por el contrario, con la...