Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 30 de Septiembre de 1998

Ponente:ARTURO HOYOS
Fecha de Resolución:30 de Septiembre de 1998
Emisor:Primera de lo Civil
RESUMEN

EXCEPCIÓN DE COBRO INDEBIDO DE LA OBLIGACIÓN, DE CÁLCULO INDEBIDO DE RECARGOS Y DE PRESCRIPCIÓN, INTERPUESTA POR LA LCDA. ELISA GNAZZO, EN REPRESENTACIÓN DE CIA DE MANTENIMIENTO LOGIL, S. A., DENTRO DEL PROCESO EJECUTIVO POR COBRO COACTIVO QUE LE SIGUE EL MUNICIPIO DE PANAMÁ

 
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CONTENIDO

VISTOS:

La licenciada E.G., actuando en nombre y representación de COMPAÑIA DE MANTENIMIENTO LOGIL, S.A., ha interpuesto excepción de cobro indebido de la obligación, de cálculo indebido de recargos y de prescripción dentro del proceso ejecutivo por cobro coactivo que le sigue el Municipio de Panamá.

Se trata de un proceso ejecutivo por cobro coactivo en el cual el Municipio de Panamá, persigue cobrar a COMPAÑIA DE MANTENIMIENTO LOGIL, S.A., la suma de VEINTIDOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO BALBOAS (B/.22,785.00) en concepto de impuestos y de recargos, razón por la que se libró mandamiento de pago ejecutivo el 27 de septiembre de 1996, para el cual se utilizó como recaudo ejecutivo la resolución No. 810 VF de 16 de agosto de 1996, el cual es visible de fojas 17 a 21 del expediente contentivo del proceso ejecutivo. La licenciada E.G., apoderada legal de la sociedad COMPAÑIA DE MANTENIMIENTO LOGIL, S.A., fue notificada del auto de mandamiento de pago, mediante diligencia de notificación el 1 de octubre de 1996.

Según consta en autos, mediante la resolución No. 34 V. F. de 19 de julio de 1996 expedida por le Departamento de Vigilancia Fiscal de la Dirección Tributaria del Distrito de Panamá, la empresa ejecutada fue previamente declarada como defraudador del fisco municipal, a raíz de que una investigación de auditoría fiscal adelantada por el referido despacho determinó que la empresa había iniciado operaciones en el mes de enero de 1990 con la actividad comercial de otras actividades lucrativas, sin haberlo comunicado previamente al Municipio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 106 de 1973 sobre Régimen Municipal. Posteriormente, se emitió la resolución No. 810VF de 16 de agosto de 1996 que resuelve confirmar la declaratoria de Compañía de Mantenimiento LOGIL, S.A. como defraudador del fisco municipal. Esta resolución agotó la vía gubernativa.

Por medio de la resolución de 22 de octubre de 1996, se admite la excepción de cobro indebido de la obligación, de cálculo indebido de recargos y de prescripción y se hizo traslado de la misma al Juez Ejecutor del Municipio de Panamá y a la Procuradora de la Administración.

I.A. del excepcionante:

La licenciada E.G. fundamenta su solicitud señalando lo siguiente:

"EXCEPCION DE COBRO INDEBIDO DE LA OBLIGACION

PRIMERO

Mediante Resolución No. 810. V.F. de fecha 16 de agosto de 1996, el Señor Tesorero Municipal del Municipio de Panamá, resuelve recurso de reconsideración con apelación en subsidio, interpuesto por mi representada contra la Resolución No. 34 V. F. de 19 de junio de 1996, por la cual se determinaba: 1) considera a mi representada Defraudadora del Fisco Municipal; 2) De no estar inscrita, ordenar su inscripción en el Catastro Municipal; 3) Gravar a mi representada con impuestos municipales desde enero de 1990 a mayo de 1996; 4) Obligar a mi representada al pago total de B/.29,737.50, desglosado en B/.15,900.00 en impuestos, B/.7,890.00 de recargo y B/.5,947.50 por 25% y 5) Gravar a mi representada con la suma de B/.300.00 mensuales a partir de junio de 1996, bajo la clasificación de "OTRAS ACTIVIDADES LUCRATIVAS NO ESPECIFICADAS" (Renta 1125-9901).

SEGUNDO

La resolución No. 810 V. F. de 16 de agosto de 1996, a su vez determinó lo siguiente: 1) Denegar la solicitud de reconsideración presentada, 2) acceder a la petición presentada por la recurrente en el sentido de la indebida aplicación del Acuerdo No. 99 de 1992, 3) mantener la condición de defraudadora del fisco a mi representada y por tanto el 25% de multa adicional, 4) ordenar el pago de B/.22,785.00, desglosados en B/.12,300.00 en impuestos, B/.5,928 en recargo y B/.4,557.00 por 25%, 5) Gravar a mi representada con la suma de B/.300.00 mensuales con la renta 1125-9901, a partir de junio de 1996, 6) Considerar agotada la vía gubernativa y 7) Comunicar lo resuelto a los Departamentos de Servicios al Contribuyente, Contabilidad y Juzgado Ejecutor.

TERCERO

Impugnamos la Resolución que estableció el alcance de impuestos a mi representada desde enero a mayo de 1996 y que constituye el título ejecutivo, toda vez que la misma carece de fundamento legal por lo siguiente:

El procedimiento para el cobro de los impuestos municipales está claramente establecido en los Artículos 84 a 96 de la Ley 106 de 1973 y en los artículos Tercero a Veintiuno del Acuerdo Municipal No. 56 de 1990 y el parágrafo del Artículo 2do. del Acuerdo del Acuerdo Municipal No. 5 de 1980, Artículos 8 a 22 del Acuerdo Municipal No. 56 de 1990 y el parágrafo del Artículo 2do. del Acuerdo No. 124 de 1993.

Con base a las referidas disposiciones, el procedimiento para la determinación del impuesto municipal es el siguiente:

A) Toda persona que establezca una actividad gravable en el Distrito debe comunicarlo inmediatamente al Tesorero Municipal (artículo 84, Ley 106).

B) De acuerdo a la comunicación del contribuyente, el Tesorero Municipal procederá a la calificación o aforo y comunicará la misma al contribuyente para efectos del pago del impuesto. (Artículo 87 y 94, Ley 106).

C) Se le otorga el derecho al contribuyente de reclamar contra la calificación asignada por el Tesorero Municipal (Artículos 88 a 93, Ley 106).

Como es ampliamente reconocido en la doctrina y confirmado en la legislación comparada y panameña, la determinación del impuesto constituye una etapa esencial para fijar el comienzo y el monto de la obligación del contribuyente frente a la administración. La determinación puede ser realizada por el propio contribuyente, por ejemplo a través de una declaración jurada, como es el caso del procedimiento establecido para el impuesto de inmuebles en nuestra legislación.

De conformidad con las normas establecidas en las normas jurídicas antes citadas, la determinación del impuesto municipal es responsabilidad exclusiva del Tesorero Municipal, lo que hace tomando como referencia la comunicación que recibe del contribuyente al momento de su inscripción, en cuanto a que está iniciando actividades gravables en el Distrito.

De lo anterior se concluye, sin lugar a dudas que el contribuyente no puede estar obligado a pagar impuesto municipal alguno, sin antes haber recibido y aceptado la notificación del Tesorero Municipal, en cuanto a la calificación que merece, por e tipo de actividad que realiza y en consecuencia, el monto del impuesto fijado.

En el presente caso, mi representada, COMPAÑIA DE MANTENIMIENTO LOGIL, S.A., cumplió con su obligación, jurídicamente establecida, de comunicar al Municipio de Panamá, inmediatamente después de iniciada sus actividades, recibiendo del propio Municipio su número de contribuyente 02-1986-661.

Por su parte, no fue sino recién a través del Artículo Quinto de la Resolución No. 34 V. F. de 19 de junio de 1996, cuando el Tesorero Municipal cumple con su responsabilidad jurídica de comunicar a la empresa su calificación y el impuesto que le corresponde pagar.

Resulta obvio que de acuerdo con las normas jurídicas aplicables, mi representada no tenía la posibilidad de pagar el impuesto, por cuanto faltaba por cumplirse la etapa de determinación del impuesto por parte de la Tesorería Municipal, pese a que la empresa estaba inscrita en los registros municipales.

Es importante señalar que las normas jurídicas que regulan el procedimiento para el cobro de impuestos municipales no establecen ningún procedimiento supletorio o alternativo para el caso de que no exista la calificación o aforo del Tesorero Municipal.

Por último, resulta importante destacar que el artículo 95 de la Ley 106 de 1973, señala una serie de características que deberán tomarse en cuenta por parte del Tesorero Municipal, para calificar o aforar a los contribuyentes que establezcan actividades lucrativas en el Municipio, tales como el tipo de actividad, su ubicación, el frente de calle que ocupen, etc., todo lo cual supone una consideración subjetiva por parte del Tesorero para fijar el impuesto a pagar por el contribuyente, lo que refuerza nuestra posición en el sentido de que no puede entonces el contribuyente, unilateralmente, determinarse una categoría y por tanto el impuesto que le corresponde pagar, toda vez que esto es responsabilidad exclusiva del tesorero Municipal, lo cual debe cumplir a efectos de que el contribuyente conozca su situación frente al Municipio y por tanto su obligación.

Admitir que la empresa adeudada el impuesto desde enero de 1990, como lo establece la Resolución No. 34 V. F. de 19 de junio de 1996, confirmada a su vez por la resolución No. 810 V. F. de 16 de agosto de 1996, que sirvió de título ejecutivo en el presente caso, implicaría violar clara y expresamente lo estipulado por la Ley 106 y Acuerdos Municipales aplicables y culpar a mi representada por un error u omisión de la Administración.

Igualmente resulta oportuno advertir que tal como se expuso al inicio del presente escrito, la vía gubernativa se agotó con la Resolución No. 810 V. F. de 16 de agosto de 1996, expedida por el Tesorero Municipal, por lo que al contribuyente le queda todavía abierta la posibilidad de recurrir ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en una demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción para que la Sala entre a discutir lo que se le planteó a la Administración, en este caso la Tesorería Municipal y que la misma denegó. Sin embargo, la Administración procedió a ejecutar la Resolución sin esperar que el contribuyente hiciera uso del derecho que le asistía e incluso decretó medidas cautelares en su contra, que obligaron a mi representada a afianzar el monto de lo exigido por el Juzgado Ejecutor, lo que a nuestro juicio viola lo dispuesto en el Artículo 11 de la Ley 41 de 1 de julio de 1996 que señala: No se requerirá realizar el depósito a que se refiere el artículo 49 de la Ley 135 de 1943, para recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por razón de reclamaciones tributarias ...".

A pesar de que la ley permite al contribuyente que se considera afectado por una reclamación arbitraria e injusta de la administración, recurrir ante la Corte Suprema de Justicia sin necesidad de afianzar primero el monto de los impuestos exigidos, la Administración, utilizando la jurisdicción coactiva le fuerza a pagar o en el caso de mi representada a afianzar las sumas exigidas, llevándose de calle entonces lo dispuesto en el artículo 11 antes citado, lo que consideramos también constituye un indebido proceso de cobro en contra de mi representada.

Por otro lado y en defecto de la excepción antes presentada, aducimos a continuación otras excepciones a tener en consideración en el presente caso:

EXCEPCION DE CALCULO INDEBIDO DE RECARGOS

La resolución No. 810 V. F. de 16 de agosto de 1996 determina la suma a pagar por parte de mi representada en VEINTIDOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO BALBOAS (B/.22.785.00), desglosados en B/.12,300.00 en impuestos, B/.5,928.00 en concepto de recargos y B/.4,557,00 por 25%. En primer lugar, resulta importante que en toda actuación fiscal, la administración proporcione el mayor detalle posible acerca del procedimiento utilizado para determinar los importes exigidos al contribuyente. En el presente caso, el cálculo de recargos no ha sido explicitado ni en la Resolución 34 V. F. de 19 de junio de 1996, ni en la Resolución 810 V. F. de 16 de agosto de 1996, que sirve de título ejecutivo, ni en el Auto que libra mandamiento de pago.

Al respecto de lo anterior, cabe señalar que el monto de los recargos aplicables ha sido calculado violando las disposiciones legales que establecen tales recargos.

Así, el numeral 1o. del Artículo 83 de la Ley 106 de 1973, según el texto dado por el Artículo 41 de la Ley 52 de 1984, establece que los "impuestos, contribuciones, rentas y tasas fijadas por mes, deberán pagarse en la Tesorería Municipal respectiva, durante el mes correspondiente. Una vez vencido el plazo para el pago, el valor de éste sufrirá un recargo del 20% y un recargo adicional del 1% por cada mes de mora ...".

Corresponde establecer que el mencionado artículo 83, contiene dos conceptos diferentes. Por un lado, un recargo o sanción del 20% y por el otro, un interés indemnizatorio del 1% por cada mes de mora.

La liquidación de recargos formulada en contra de mi representada, se ha practicado como si ambos conceptos constituyeran una sola sanción para cada mes de mora. Así se puede observar que para el primer mes de mora se establece un cargo de 20%, para el segundo mes un recargo de 21%, para el tercer mes de mora un recargo de 22% y así sucesivamente, lo que resulta realmente inconcebible, siendo que en poco tiempo el monto a pagar en concepto de recargos puede triplicar el monto mismo de los impuestos adeudados.

De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 83, antes citado y en concordancia con lo que es el criterio consistentemente aplicado en la legislación fiscal panameña, el recargo del 20% debe aplicarse una sola vez sobre el impuesto determinado y luego adicionalmente, aplicar 1% sobre cada mes de mora.

Admitir el procedimiento de cálculo de recargos aplicado por la Tesorería Municipal, implicaría reconocer la posibilidad de que el Estado incurriera en casos de usura, lo que no se deriva ni del texto ni del espíritu de la Ley.

Por otro lado, en lo que respecta al recargo del 25% para el caso de la defraudación, es ampliamente reconocido tanto en la legislación tributaria patria, como en la comparada y en la doctrina, que los recargos sólo deben aplicarse sobre el monto del principal adeudado, es decir el impuesto y no sobre el impuesto y los recargos por morosidad, tal como se ha hecho en la liquidación de recargos y se repite en el auto que libra mandamiento de pago.

EXCEPCION DE PRESCRIPCION

El artículo 96 de la Ley 106 señala que "las obligaciones resultantes de los impuestos municipales prescriben a los cinco años de haberse causado". Esta disposición es confirmada por el Artículo 17 del Acuerdo Municipal No. 5 de 1980, por el Artículo 18 del Acuerdo No. 56 de 1990 y el Acuerdo Municipal vigente. En el presente caso, la Resolución No. 810 V. F. de 16 de agosto de 1996 que sirve de título ejecutivo y por la cual se libra mandamiento de pago en contra de mi representada, le determina impuestos municipales a pagar desde enero de 1990.

Por aplicación en el referido artículo 96 de la Ley 106 de 1973, es claro que en todo caso, los impuestos del contribuyente hasta junio de 1991, hubieran estado legalmente prescritos.

Por todo lo anteriormente expuesto, solicitamos se reconozca en primer lugar, la no existencia de la obligación impositiva por parte de mi representada y por ende la imposibilidad del cobro por parte de la Administración, mediante las Resoluciones y alcances efectuados y en consecuencia la terminación del proceso ejecutivo en su contra, con el consiguiente levantamiento de las medidas cautelares dictadas en el proceso.

En defecto de lo anterior, considerar probada la excepción de prescripción aducida en el presente escrito y el indebido proceso utilizado por la Administración y el juzgado ejecutor del Municipio de Panamá para el cálculo de los recargos que procedan".

  1. Postura del Juez Ejecutor del Municipio de Panamá y la vista Fiscal de la Procuradora de la Administración.

    La apoderada especial del Juez Ejecutor del Municipio de Panamá solicita a los magistrados de la Sala Tercera que declaren no probada la excepción de cobro indebido de la obligación, la excepción del cálculo indebido de recargos y excepción de prescripción de la obligación y se establezca la obligación de la Cía. de Mantenimiento Logil, S.A., a realizar la totalidad del pago de los impuestos morosos.

    Por su parte la Procuradora de la Administración contestó la excepción de cobro indebido de la obligación, de cálculo indebido de recargos y de prescripción propuesta por la apoderada del excepcionante mediante la Vista Nº 96 de 12 de marzo de 1997, en la que solicita a la Sala que se declare no probada la excepción de cobro indebido de la obligación, probada la excepción de cobro indebido de recargos y parcialmente probada la excepción de prescripción interpuesta.

  2. Decisión de la Sala.

    Evacuados los trámite que a ley corresponden, la Sala procede a resolver la presente controversia, evaluando la primera de las excepciones presentadas, la de cobro indebido de la obligación.

    La empresa Compañía de Mantenimiento Logil, S.A., se inscribió en el Municipio de Panamá el 27 de febrero de 1986, obteniendo el número de contribuyente 02-1986-0661 (f. 3).

    La obligación de declarar o determinar el inicio de actividades lucrativas pesa sobre la persona que establezca en cualquier distrito de la República un negocio o actividad gravable, tal como lo dispone el artículo 84 de la Ley 106 de 1973 cuyo contenido es el siguiente:

    "Artículo 84. Toda persona que establezca en los Distritos de la República cualquier negocio, empresa o actividad gravable está obligada a comunicarlo inmediatamente al Tesorero Municipal para su clasificación en inscripción en el registro respectivo".

    Cabe señalar que de acuerdo con el resultado de las investigaciones efectuadas por los auditores fiscales municipales se desprende que la empresa Compañía de Mantenimiento Logil, S.A., inició operaciones comerciales en calidad de "otras actividades lucrativas" antes de 1990, sin haberle informado al Tesorero Municipal el ejercicio de dicha actividad para que fuera calificada e inscrita en el registro respectivo, por lo que se constituyó en defraudadora fiscal municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley 106 de 1973.

    Por lo tanto, en razón de lo anteriormente expuesto la Sala concluye que no se ha probado la excepción de cobro indebido de la obligación.

    En cuanto a la excepción de cálculo indebido de recargos, es necesario señalar que esta S., mediante resolución de 18 de mayo de 1998, declaró parcialmente ilegal la resolución No. 34 V. F. de 19 de junio de 1996, modificada por la resolución No. 810 V. F. de 16 de agosto de 1996, en lo concerniente a la aplicación del 25% de sanción por defraudación, que deberá calcularse sobre la base del impuesto dejado de pagar por la empresa COMPAÑIA DE MANTENIMIENTO LOGIL, S.A., sin incluir los recargos y prescritos los impuestos causados en el período comprendido entre enero de 1990 y junio de 1991. No obstante, vale aclarar que el cálculo realizado por el Municipio de Panamá en base a la interpretación del numeral 1 del artículo 83 de la Ley 106 de 1973 es correcto, ya que el contenido de esta norma establece un recargo de 20% por cada mes de mora y uno acumulativo de 1%. Por lo tanto, no se ha probado que se haya dado el cobro indebido de los recargos establecidos por el artículo citado anteriormente.

    Finalmente, con respecto a la excepción de prescripción, la Sala observa que se ha producido el fenómeno jurídico de la sustracción de materia, pues en la resolución de 18 de mayo de 1998, citada anteriormente, esta S. declaró prescritos los impuestos causados en el período comprendido entre enero de 1990 y junio de 1991.

    En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA NO PROBADAS las excepciones de cobro indebido de la obligación y de cálculo indebido de recargos y DECLARA que se ha producido el fenómeno jurídico de la SUSTRACCION DE MATERIA con respecto a la excepción de prescripción.

    N. y Cúmplase.

    (fdo.) A.H.

    (fdo.) E.M.M.

    (fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

    (fdo.) J.S.

    Secretaria