Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 19 de Diciembre de 2011

Ponente:Winston Spadafora Franco
Fecha de Resolución:19 de Diciembre de 2011
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS:

El licenciado A.I.V.V. actuando en representación de INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORP., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N° 276 de 25 de agosto de 2009, emitida por la Dirección de Salas de Juegos del Ministerio de Economía y Finanzas, el acto confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.

Por medio del acto impugnado, la Directora de la Sala de Juegos, sancionó a la empresa demandante al pago de cincuenta mil balboas (B/.50,000.00), en concepto de multa por infringir el Decreto Ley 02 de 10 de febrero de 1998 y la Resolución No. 092 de 12 de diciembre de 1997.

Ante la interposición del recurso de reconsideración, la autoridad demandada, confirmó la decisión de primera instancia, advirtiendo que el operador INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORPORATION, realizó cambios en los miembros de Junta Directiva sin comunicarlo en forma inmediata a la Junta de Control de Juegos ni pedir la expedición correspondiente al certificado de idoneidad en el término reglamentario (fs. 5-7).

La inconformidad de la mencionada empresa con la sanción impuesta por las autoridades encargadas del control, fiscalización, regulación y supervisión de los juegos de azar y actividades que originen apuestas, cimienta la presentación de la demanda contencioso que pasamos a estudiar.

  1. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.

    A juicio del apoderado judicial de la sociedad INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORP., su representada comunicó dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la solicitud de cambios en la Junta Directiva y la obtención de los certificados de idoneidad de los directores, con la finalidad de actualizar los datos que reposaban en los archivos de la institución.

    En este sentido, asegura que la empresa INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORPORATION, envió a la Dirección de Salas de Juegos de la Junta de Control de Juegos, la información referente a los nombres de las personas que integraban la Junta Directiva, según Escritura Pública N° 14,148 de 30 de junio de 2009 así como las solicitudes de los certificados de idoneidad para los señores L.H. y A.L..

    Destaca en el libelo, que la Junta de Control de Juegos no le dio trámite a la solicitud de expedición de los referidos certificados de idoneidad ni inició un procedimiento administrativo de tipo sancionatorio, previa imposición de la multa. Continúa asegurando que su documentación, fue entregada oportunamente y pese a ello, se le multa sin realizar una investigación que revelara que la información de cambio de directiva, había sido entregada desde el 13 de mayo de 2009, al director en ese entonces, R.C.C..

    Por razón de lo expuesto, estima infringido los artículos 48 y 52 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000; 77, 87, 97 y 102 del Decreto Ley No. 2 de 10 de febrero de 1998; 22 y 24 de la Resolución No. 092 de 12 de diciembre de 1997.

  2. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO ACUSADO.

    De fojas 88 a 91 del expediente contencioso administrativo está legible el informe que remitiese la Junta de Control de Juegos, en cumplimiento del artículo 33 de la Ley 33 de 1946.

    En el mismo se sostiene que INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORPORATION, incumplió las normas que regulan la materia que relacionada a la operación de máquinas tragamonedas y casinos, toda vez que no proporcionó la información referente con los cambios a su Junta Directiva y la homologación para ejercer dichos cargos.

    Precisa, que la nota a través de la cual el señor L.H., como Presidente de la empresa demandante remitió en nombre propio la solicitud de idoneidad, no constituye el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 24 de la Resolución No. 092 de 12 de diciembre de 1997 ni el artículo 77 del Decreto Ley 2 de 10 de febrero de 1998, toda vez que esta gestión requería una respuesta o apoyo de los integrantes de la Junta Directiva, según la Cláusula Octava del Contrato No. 50 de 5 de marzo de 1998.

    Con fundamento en los argumentos expuestos, el funcionario acusado solicita a esta S. desestimar las pretensiones de INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORPORATION, y reconocer la legalidad del acto impugnado.

    Conocida la postura de la Junta de Control de Juegos, procedemos a examinar la Vista emitida por el colaborador de la instancia en torno a los hechos objeto de controversia.

  3. CRITERIO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

    El Procurador de la Administración por medio de la Vista Fiscal N° 679 de 18 de junio de 2010 hace sus descargos legales desvirtuando cada uno de los argumentos del apoderado judicial de la empresa INTERNATONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORP.

    En lo medular, sostuvo que es obligación de la Junta de Control de Juegos regular la operación de los casinos completos y verificar el cumplimiento de las normas que regulan la materia. Sobre el particular, sostuvo que se comprobó por parte de la autoridad demandada, la inobservancia de la sociedad INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORP., de las disposiciones que exigen al concesionario notificar al ente regulador el cambio de sus directores y solicitar el respectivo certificado de idoneidad.

    Recalca que el demandante infringió los artículos 22 y 24 de la Resolución N° 92 de 12 de diciembre de 1997 y 77 y 87 del Decreto Ley 2 de 10 de febrero de 1998, porque "omitió comunicar por escrito, a la entidad reguladora de la actividad con respecto a los cambios de dignatarios, directores o empleados de confianza, tal como lo contemplan estas disposiciones".

    Por último, asegura que esta omisión justifica la imposición de la sanción pecuniaria impuesta, por tanto, en la medida que los cargos de violación no se han probado, resulta conforme a derecho no acceder a la declaratoria de nulidad pedida (fs. 92-99).

    Previo estudio de las piezas procesales que integran el expediente contencioso administrativo de plena jurisdicción esta Superioridad pasa a emitir las siguientes consideraciones y seguidamente a resolver el fondo del problema jurídico que se nos ha planteado.

  4. CONSIDERACIONES Y DECISIÓN DE LA SALA.

    Se debate ante la Sala si INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORP., infringió o no las normas que le exigen en su calidad de administradora-operadora de casinos completos, poner en conocimiento de la entidad de administra esta actividad de azar en Panamá, los cambios en los cargos de la empresa como directivos y dignatarios e, incluso, pedir los certificados de idoneidad de los mismos.

    De conformidad con el artículo 22 de la Resolución No. 092 de 12 de diciembre de 1997, que reglamenta la operación de las Salas de Máquinas Tragamonedas, "cualquier administrador-operador", (entiéndase en este caso: INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMA) CORPORATION), está obligado a notificar en forma inmediata y por escrito, al Director de la Junta de Control de Juegos, el cese de un directivo. De igual manera, dispone la norma que deberá pedirse a esta autoridad un certificado de idoneidad dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de su contratación.

    En este sentido, sostiene el artículo 24 de la Resolución No. 092 de 12 de diciembre de 1997, que "Si el Administrador-Operador designa a otra persona para reemplazar al dignatario, director o Empleado de Confianza cesado, deberá notificar inmediatamente al Director la nueva designación, y hará que el nuevo dignatario, director o Empleado de Confianza presente al Director una solicitud de Certificado de Idoneidad dentro de los treinta (30) días calendarios siguientes a su designación".

    Del contenido de ambas normas resulta palmario que quien realice cambios en su junta directiva debe comunicarlo inmediatamente y en forma escrita a la Junta de Control de Juegos. De igual manera, que el administrador-operador está obligado a solicitar a la Dirección de dicha junta, en un término de treinta (30) días, el certificado de idoneidad que permite verificar que los nuevos directores y dignatarios son personas que velarán por el interés público y le darán un manejo íntegro a las finanzas y el comercio que se ejerce a través de la actividad de casinos completos.

    No obstante, en contravención a las referidas disposiciones legales, revelan las constancias de autos que INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMA) CORPORATION, no comunicó en forma escrita e inmediata a la Dirección de la Junta de Control de Juegos, los cambios de directores y dignatarios en su junta directiva. Consecuentemente, tampoco peticionó oportunamente los respectivos certificados de idoneidad que permitirían constatar la honorabilidad de quienes representan a la sociedad operadora de máquinas de tragamonedas u otros aparatos propios de un casino.

    En el proceso objeto de examen, INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORPORATION, al parecer, se limitó a comunicar en forma verbal, el día 13 de mayo de 2009, al otrora Director de la Junta de Control de Juegos (Cfr. f. 4 del expediente administrativo. Nota de 30 de junio de 2009) que se habían realizado cambios en la Junta Directiva de esta empresa. Además, el Director entrante -L.H., cuya inscripción no se había notificado de modo previo y escrito a la Junta de Control de Juegos, es decir, con apego a los lineamientos de ley, pedía en forma aislada (el 29 de junio de 2009), el decir, después de treinta (30) días de la irregular comunicación y ante requerimientos de la Junta de Control de Juegos, el otorgamiento de su idoneidad.

    Cabe destacar, que según certificación de 12 de agosto de 2009, para esa fecha la Junta Directiva estaba conformada por L.H. (Director/Presidente), J.M. (Director/Vicepresidente-Tesorero) y A.M. (Director/Secretario), en atención a la Escritura Pública N° 4475 de 25 de marzo de 2009 de la Notaría Novena de Circuito de Panamá, que protocolizaba el acta de reunión que decidió el cambio de Junta Directiva (fs. 9-10 del expediente administrativo). No obstante, para el 13 de mayo de 2009, el administrador-operador no lo había comunicado en forma escrita a la Junta de Control de Juegos ni había obtenido los respectivos certificados de idoneidad para sus nuevos directivos y dignatarios, pues reiteramos es hasta el 2 de julio de 2009, que el señor L.H., presenta para la aprobación del ente regulador de los casinos completos, el formulario de solicitud de idoneidad para su persona como presidente y representante legal de la empresa demandante.

    Precisados los hechos que llevan al demandante a afirmar que notificó a la Junta de Control de Juegos los cambios en su Junta Directiva, de conformidad con la Resolución No. 92 de 12 de diciembre de 1997, consideramos oportuno mencionar que las normas vigentes a la fecha de imponerse la pena pecuniaria en perjuicio de INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORPORATION, (25 de agosto de 2009), establecían claramente que los cambios o reemplazo de miembros de la Junta Directiva de cualquiera empresa administrador-operador de casinos completos, debía comunicarse en forma escrita a la Junta de Control de Juegos.

    Ante la realidad planteada advertimos que las constancias de autos demuestran que el agente económico INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMA) CORP., no cumplió con las comunicaciones oportunas exigidas a través los artículos 22 y 24 de la Resolución N° 92 de 12 de diciembre de 1997 para informar este cambio de Junta Directiva: L.H. (Director/Presidente), J.M. (Director/Vicepresidente-Tesorero) y A.M. (Director/Secretario).

    El hecho que el director entrante hubiese hecho una comunicación informal por la vía verbal, no eximía a la demandante de las obligaciones legales consistentes en avisar en forma escrita, los cambios en su Junta Directiva y peticionar la idoneidad de sus nuevos directivos en el término de los treinta (30) días siguientes a su designación.

    La omisión a que hemos hecho referencia suscita el incumplimiento de las normas que regulan los juegos de suerte y azar así como las actividades que originen apuestas contenidas en los artículos 77 del Decreto Ley 2 de 10 de febrero de 1998 y la Resolución No. 092 de 12 de diciembre de 1997 que reglamenta la operación de las Salas de Máquinas Tragamonedas Tipo "A" y Casinos Completos. Producto de esta inobservancia, el administrador-operador INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORPORATION, se hizo acreedor a la sanción que ordena el artículo 97 del referido Decreto Ley consistente en un multa que podía oscilar entre los mil (B/.1,000.00) y cincuenta mil (B/. 50,000.00) balboas.

    En el caso en estudio, el acto impugnado fijó una multa de cincuenta mil balboas (B/. 50,000.00) y los argumentos que expone el demandante para que el mismo sea revocado no logran probar que por medio de la Resolución No. 276 de 25 de agosto de 2009 se ha infringido alguna norma sobre la explotación de juegos de suerte y azar, o de actividades que generen apuestas. Por el contrario, colegimos que el Director de la Junta de Control de Juegos procedió a aplicar el derecho que rige la materia.

    Al respecto, adicionamos que la emisión del acto administrativo demandado se ciñó al debido proceso, permitiéndole al administrador-operador sancionado, presentar descargos sobre los motivos por los cuales no había comunicado formalmente los cambios en su junta directiva ni peticionado los respectivos certificados de idoneidad. Precisamos, que el derecho de defensa de la parte demandante fue garantizado a través de las Notas N° 106-01-765-S.E.J.C.J. de 17 de junio de 2009 y N° 106-01-895 S.E.J.C.J. de 10 de julio de 2009 suscritas por el respectivo secretario ejecutivo de la Junta de Control de Juegos así como por las respuestas remitidas por INTERNATIONAL THUNDERBIRD GAMING (PANAMÁ) CORP., a través de las Notas No. 0342-DC-29jun2009, No. 0343-DC-30jun2009, No. 0348-DC-08jul2009 y No. 0413-DC-18agos2009.

    En torno a la alegación de la parte actora, consistente en que la multa fue sustentada en una norma abolida, debemos señalar que si bien es cierto el Decreto Ley No. 2 de 10 de febrero de 1998, derogó los artículos 1043 y 1046 que se referían a las funciones de la Junta de Control de Juegos; el numeral 9 del artículo 12 de dicho Decreto Ley, estableció como atribución de esta Junta "dictar, derogar, modificar, complementar y actualizar los reglamentos concernientes a la operación de los juegos de suerte y azar y actividades que originen apuestas".

    Del citado texto, se desprende claramente que los reglamentos previamente dictados, entre ellos, el contenido en la Resolución N° 092 de 12 de diciembre de 1997, no quedaban derogados tácitamente, en virtud del principio de derecho que enuncia que "lo accesorio sigue la suerte de lo principal"; sino que requerían de un pronunciamiento expreso de la Junta de Control de Juegos. Ante la carencia de este dictamen, colegimos que la Resolución que reglamenta la operación de las salas de máquinas tragamonedas tipo "A" y casinos completos, tiene vigencia hasta tanto no sea modificada o derogada explícitamente por la Junta de Control de Juegos.

    Una vez determinado que el aviso verbal realizado por la empresa demandante, desatendió las normas vigentes sobre certificados de idoneidad y consentimiento, credenciales de trabajo y registro de proveedor que establece la Ley sobre Explotación de Juegos de Suerte y Azar y operación de las Salas de Máquinas Tragamonedas Tipo "A" y Casinos Completos; resolvemos que la parte actora no ha acreditado que la multa impuesta a través del acto impugnado, vulnera los artículos 48 y 52 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000; 77, 87, 97 y 102 del Decreto Ley No. 2 de 10 de febrero de 1998; 22 y 24 de la Resolución No. 092 de 12 de diciembre de 1997.

    Por consiguiente, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución N° 276 de 25 de agosto de 2009, emitida por la Directora de las Salas de Juegos de la Junta de Control de Juegos ni sus actos confirmatorios. Se NIEGAN las demás declaraciones pedidas.

    N.,

    WINSTON SPADAFORA FRANCO

    VICTOR L. BENAVIDES P. -- ALEJANDRO MONCADA LUNA

    KATIA ROSAS (Secretaria)