Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 12 de Agosto de 2015

PonenteNelly Cedeño de Paredes
Fecha de Resolución12 de Agosto de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El resto de los Magistrados integrantes de la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en calidad de Tribunal de segunda Instancia, conocen del recurso de apelación promovido por la firma de Abogados Aparicio, Alba y Asociados, como apoderados judiciales de K.M. (tercera interesada), dentro de la Demanda Contenciosa Administrativa de Nulidad, interpuesta por la licenciada A.O., actuando en representación de F.M., para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No.3-56-2014, de 4 de junio de 2014, dictada por la Dirección Provincial de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI). I.S. DEL RECURSO DE APELACIÓN En su escrito presentado el 20 de abril próximo pasado, el apoderado judicial de la señora K.M., sustentó el recurso impetrado, en los siguientes términos: "................ A. LA NATURALEZA DEL ACTO ATACADO NO ES SUSCEPTIBLE DE EXAMEN BAJO EL PROCESO CONTENCIOSO DE NULIDAD. El señor F.M.V. presentó formal Oposición a la solicitud de Adjudicación presentada por M.B. PIMENTEL DE VERDARA, respecto de la solicitud N.3-150-13 de 25 de marzo de 2013, cuya tramitación se está sustanciado, alegando infundadamente tener derechos posesorios sobre parte del globo de terreno que demanda en adjudicación la señora B.P. de V., lo que sin ser cierto, lo sitúa como persona presunta afectada por el acto impugnado. Esta situación obviamente, pone de manifiesto que la acción que debía promover no era la de NULIDAD sino la de PLENA JURISDICCIÓN, para lo cual ya incluso le venció en exceso el término de ley. La demanda de nulidad tiene por propósito solicitar a la S. Tercera, la anulación por ilegal de un acto administrativo de carácter general, impersonal, y que no afecta derechos personales o individuales, la demanda de plena jurisdicción, muy por el contrario, busca la misma declaratoria de nulidad por ilegal, pero de un acto administrativo individual que viola derechos subjetivos del demandante. Si este busca el reconocimiento de un mejor derecho para la obtención de la titulación de la tierra en cuestión, resulta obvio, reiteramos que equivocó la vía, amen (sic) de que el acto no es conclusivo o definitivo. En el negocio sub-judice, el acto de traspaso de derechos posesorios sólo afecta en esencia a aquellos que participan como vendedor y comprador, o eventualmente, si fuere el caso que no es para este negocio, los derechos de un tercero que aspire al mismo título de adjudicación, luego entonces no su ataque no su ataque que no se corresponde con la vía de la ACCIÓN DE NULIDAD planteada por el Actor que además está haciendo oposición por la vía ordinaria a la titulación dl referido globo alegando afectación de "sus derechos". ...... Para el caso nuestro, la autorización de un traspaso de derechos posesorios, dentro de un proceso de titulación o adjudicación de tierras, contenido en la Resolución Resolución (sic) N°3-56-14 de 4 de junio de 2014 dictada por la Dirección Provincial de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras con sede en Colón y que hace relación a la solicitud No.3-150-13 de 25 de marzo de 2013, cuya tramitación se está sustanciado, constituye, como en el caso UP-SUPRA citado, un acto preparatorio que no pone fin al asunto objeto de examen por parte de la ANATI ni impide su continuación, luego entonces la demanda ensayada no tiene viabilidad ni asidero jurídico y por tanto, pedimos sea denegada." II. OPOSICIÓN A LA APELACIÓN Por su parte, la defensa de la demandante en su condición de apoderada judicial, no presentó en el término requerido, escrito de oposición al recurso de apelación incoado, por la firma APARICIO, ALBA Y ASOCIADOS. III. DECISIÓN DEL TRIBUNAL Atendidos los argumentos de la parte recurrente, así como el escrito de apelación y confrontándose con las constancias procesales que obran en autos, esta Corporación pasa a resolver el recurso incoado en base a las siguientes consideraciones. Este Tribunal de segunda instancia debe aclarar con el debido respeto que, yerra la activista, al interpretar de manera errada su posición respecto al tipo de acción que ensaya, cuando señala que: "advertimos que no estamos en presencia de un acto de preparatorio, (sic) ya que por el contrario, el mismo dispone de un traspaso de derechos posesorios invocando para ello la Resolución CRA-009 de 18 de febrero de 1964 y el artículo 30 del Códigos Agrario, lo que define y pone término a una situación, la adjudicación promovida por una determinada persona, obviando para ello, los requisitos para que dicho traspaso se haga efectivo, tales como la inspección de traspaso de derechos posesorios, entre otros, aludidos por la Ley Agraria Nacional. Una cosa es lo que dice el formato de dicha Resolución impugnada, y otra, la verdad material y documental que existe en el expediente administrativo." A contrario sensu y, en una correcta hermenéutica jurídica, esta M. opina que le asiste la razón al tercerista interesado, cuando se refiere a la naturaleza del acto atacado, pues a juicio de éste, el mismo no es susceptible de un proceso contencioso de nulidad, -habida cuenta que el acto que hoy se demanda no es de carácter general, sino particular-; acto seguido también advierte que el acto impugnado no es definitivo, pues no concluye el proceso bajo cuya tramitación está siendo dictado y tampoco impide su continuación, por lo tanto tiene una naturaleza jurídica de acto preparatorio, para lo cual no es viable la acción contenciosa ensayada. Siendo estos dos los puntos sobre los cuales converge la apelación presentada, corresponde entonces hacer un prolijo análisis jurídico de estos aspectos observados. Veamos: Es necesario recalcar que dentro de nuestro ordenamiento positivo las demandas contencioso administrativas de plena jurisdicción y de nulidad tienen diferencias tanto en los requisitos exigidos para su presentación, como en las consecuencias o efectos que las mismas producen. La primera de ellas persigue, no sólo la declaratoria de nulidad del acto impugnado, sino el restablecimiento de los derechos subjetivos vulnerados, no importa si son de particulares o del Estado en su sentido más amplio; mientras que la demanda de nulidad tiene como objeto únicamente que la S. Tercera declare la nulidad del acto acusado, sin que se pueda hacer ninguna declaración o reconocimiento de derechos que se consideren vulnerados por el acto. La importancia de este requisito legal es básico, toda vez que nuestro sistema de lo contencioso administrativo adopta la clasificación entre demandas de plena jurisdicción tendientes a reparar el derecho particular violado además de la pretensión de nulidad del acto, y la demanda de nulidad, cuyo objeto central es la tutela del ordenamiento jurídico abstracto y no la protección de una situación jurídica concreta o derecho particular violado. Se desprende con meridiana claridad, que el recurrente equivocó la vía al interponer una demanda de nulidad, ya que lo procedente era promover una demanda de plena jurisdicción. De conformidad con el contenido del acto impugnado, éste afecta derechos subjetivos propios del señor F.M.V., en función de la "oposición" que éste presentara a la solicitud de Adjudicación ostentada por M.B.P.D.V., razón por la cual lo que cabía era una demanda de plena jurisdicción. Las demandas de plena jurisdicción conocen de situaciones concretas en donde la persona afectada por el acto puede ejercer la acción. En esta oportunidad, el señor F.M.V., es la persona que presuntamente ha sido alcanzada en sus derechos subjetivos por el acto administrativo impugnado. En este sentido, en reiteradas ocasiones la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, mediante autos de 17 de enero y 25 de julio de 1991, ha sostenido que si bien ambos tipos de demanda persiguen la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, la demanda contencioso administrativa de nulidad y la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción presentan diferentes características, las cuales se pueden describir en los siguientes términos: a) Finalidad: La demanda de nulidad cuestiona la legalidad del acto protegiendo dicha legalidad desde un punto de vista objetivo. Preserva el orden jurídico abstracto. La demanda de plena jurisdicción cuestiona la legalidad del acto administrativo protegiendo el derecho subjetivo del demandante lesionado por el acto de la administración en vías a la declaración de nulidad de dicho acto y el restablecimiento de ese derecho. Nuestra jurisprudencia ha aceptado que se formulen demandas de nulidad contra actos que crean situaciones jurídicas individuales tratándose de actos condición (por ejemplo, decretos de nombramiento de servidores públicos). b) Demandante: En la demanda nulidad puede demandar cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, domiciliada en Panamá. En la demanda de plena jurisdicción sólo puede demandar aquella persona cuyo derecho se vea lesionado por el acto administrativo impugnado. c) La pretensión: En la demanda de nulidad se pide únicamente la declaración de nulidad del acto administrativo. En la demanda de plena jurisdicción, además de la nulidad del acto, se demanda el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. d) Intervención de terceros en el proceso: En la demanda de nulidad cualquiera puede intervenir como tercero. En la demanda de plena jurisdicción sólo se le permite intervenir como tercero a quien demuestre un interés directo en el proceso. e) Facultades del juez: En la demanda de nulidad se confronta el acto impugnado con la norma infringida estando el juez facultado sólo para decretar la nulidad del acto impugnado y para dictar disposiciones en reemplazo de las anuladas. En la demanda de plena jurisdicción se confronta el acto impugnado, el derecho subjetivo lesionado y la norma infringida estando el juez facultado para decretar la anulación del acto y, además, para ordenar el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. f) Prescripción: En la demanda de nulidad no hay término de prescripción, puede interponerse en cualquier momento a partir de la notificación, expedición o publicación del acto administrativo. La demanda de plena jurisdicción prescribe dos meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto administrativo impugnado. g) Suspensión provisional: En la demanda de nulidad la jurisprudencia reciente ha sostenido que procede esta medida, cuando el acto impugnado en forma manifiesta pueda causar perjuicios a la colectividad, y si no respeta el principio constitucional que establece la separación de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial. En la demanda de plena jurisdicción es necesario probar la existencia de un perjuicio grave y actual para el demandante o que el acto sea manifiestamente contrario a la ley para que sea procedente la suspensión provisional del acto impugnado. h) Carácter del acto impugnado: La demanda de nulidad se interpone contra actos de carácter general o abstracto. La demanda de plena jurisdicción se interpone contra actos de carácter particular, que afectan situaciones jurídicas individuales o concretas. i) Naturaleza de la sentencia: En la demanda de nulidad la sentencia anulatoria es declarativa. En la demanda de plena jurisdicción, si se acoge la pretensión, la sentencia es de condena. j) Efectos de la sentencia: En la demanda de nulidad la sentencia anulatoria produce efectos erga omnes, es decir, contra todos en general. La demanda de plena jurisdicción afecta únicamente a quienes la interponen, es decir, tiene efectos inter-partes, al menos en lo que se refiere al restablecimiento del derecho ...". En contravención a los puntos anteriores, advertimos que a través de la presente demanda de nulidad, se demanda un acto administrativo, que sólo perjudica los intereses del señor F.M.V., quien en su momento se opuso a la supra citada Adjudicación. Es un hecho probado, que la Resolución N°.3-56-2014 de 4 de junio de 2014, no es un acto definitivo que termina o pone fin a una situación, a contrario sensu, el mismo es un acto de mero trámite que lo único que resuelve es autorizar a las partes para que efectúen el traspaso de los derechos posesorios y a que continúen con los respectivos trámites del globo de terreno donde se encuentran las mejoras objeto de dicha Resolución, sin que con ello, la ANATI haya emitido documento alguno de adjudicación de dicho globo de terreno. La tendencia predominante afirma el carácter procesal de la vía administrativa, considerando que los actos administrativos y actuaciones administrativas que no llegan a conformar actos administrativos propiamente como lo es en el presente caso, tienen una función diversa, responden a sus propias reglas de generación y eficacia, incluso - como afirman GARCÍA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ - cada uno sigue para su formación, procedimientos específicos distintos al principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente. Así, desde la visión doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una integración coordinada y racional de actos procedimentales dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la Administración en resguardo de los intereses públicos, con la participación de los diversos sujetos partícipes del proceso. Ahora bien, ya tenemos claro que el acto acusado de ilegal es un acto preparatorio, que no le pone término a la situación controvertida. Comúnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que contienen una manifestación de voluntad administrativa, el querer, la intención consciente y voluntaria de la autoridad -haciendo actuar a la ley-, que se forma con los elementos de juicio que conoce y el ordenamiento jurídico aplicable. Sin embargo, también son actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee una manifestación de su querer. De lo anterior se concluye que en este caso no se cumplen los presupuestos contenidos en el artículo 42 de la ley 135 de 1943, sobre los que ya reiteradamente se ha pronunciado esta S., señalando cuando estamos frente a un acto preparatorio o de mero trámite, y cuando son recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como apreciamos a continuación: "Esta S. ha expresado en fallos anteriores, que los actos preparatorios son aquellos cuyo contenido forma parte de un procedimiento administrativo, encaminado a adoptar una decisión final cuya condición puede variar. En el presente caso, por medio de un acto impugnado, el Contralor General de la Nación (sic) solicita al Director General de la Caja de Seguro Social, suspenda del cargo al Director Nacional de Contabilidad, de lo que se desprende que dicha solicitud no causa estado ni crea, modifica o extingue derechos subjetivos." (Auto del 26 de enero del 2001). "...de la simple lectura del libelo se desprende que la señora ENELBA DE CALIPOLITI fue suspendida del cargo y de los salarios como Directora de Educación de Panamá Oeste, mediante Resolución de 13 de octubre de 2000, por denuncias por supuestas irregularidades en la compra de materiales para las escuelas. Se observa que la recurrente luego de haber interpuesto los recursos que la ley le confiere al respecto, recurrió en demanda contencioso administrativa ante esta S. a fin de solicitar que dicho acto administrativo sea declarado ilegal y que por consiguiente sea reintegrada al cargo que ocupaba, y le sean pagados los salarios que dejo de percibir en atención a esta sanción. Visto lo anterior, este Tribunal de Segunda Instancia conceptúa que pese a que el acto impugnado vulnera derechos subjetivos de la petente, no constituye un acto definitivo, por lo que no es recurrible ante este Tribunal de Justicia. Esto es así ya que la separación del cargo de que fue objeto la señora ENELBA DE CALIPOLITI, constituye un acto preparatorio, que de manera reiterada este Tribunal ha señalado que no es acusable ante este Tribunal Contencioso, puesto que la misma no constituye una decisión definitiva, ni le pone termino a la situación controvertida. Por el contrario, es una medida provisional tomada por la Dirección General de Educación del Ministerio de Educación hasta tanto se emita un pronunciamiento definitivo que determine la responsabilidad disciplinaria en que supuestamente incurrió la recurrente. No obstante, es importante señalar que en caso de que el Órgano Ejecutivo por conducto del Ministerio de Educación tome la decisión de anular el nombramiento de la demandante, una vez comprobada su responsabilidad en el hecho ocurrido, de inmediato se entenderá que el acto preparatorio pierde su vigencia, es decir, es sustituido por el acto final, que en este caso sería la destitución, el cual sí es acusable ante esta S., previo agotamiento de la vía gubernativa." (Auto de 30 de agosto de 2001) Con respecto a este tema, la doctrina ha planteado la diferencia entre los actos que tienen efectos provisionales y efectos definitivos, determinando inclusive las esferas en las que pueden ser recurridos. Al respecto, el jurista R.D., nos expone que: "La provisionalidad del efecto jurídico hace al tiempo, es decir, desde cuándo y hasta cuando, en definitiva cuándo." "Los actos administrativos definitivos y los actos interlocutorios, provisionales o de mero trámite son siempre impugnables en sede administrativa, mientras que sólo son impugnables en sede judiciales los actos definitivos." (DROMI, R., El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, 3ra. Edición, p.24) De los razonamientos expuestos, se estima que efectivamente el acto acusado no es susceptible de impugnación por medio de la vía contencioso administrativa, toda vez que no le pone término a una situación controvertida, configurándose como un acto accesorio o de mero trámite. Adicionalmente, y en atención a lo que dispone el artículo 50 de la ley 135 de 1943, no puede dársele curso a la demanda incoada ya que la misma no cumple con los requisitos exigidos por la ley. Por todas las consideraciones anteriormente expuestas, esta Superioridad, prohíja los planteamientos señalados por el tercerista en su escrito de apelación, respecto a la inadmisión de la demanda contenciosa administrativa de plena nulidad interpuesta por la licenciada A.L.O.H., en representación de F.M.V., considerando que en el presente caso no estamos frente a un acto recurrible, sino por el contrario, un acto de mero trámite que no decide el fondo de ninguna controversia. En el caso que nos ocupa, el actor está solicitando la nulidad de una resolución que no reviste ni contiene las características propias de un acto administrativo recurrible, que lesione o afecta un derecho subjetivo debidamente probado. Así las cosas y, habiéndose determinado que el demandante ha confundido las acciones contenciosas de nulidad y plena jurisdicción, y que pretende hacer uso del recurso de nulidad, con miras a lograr el restablecimiento de un derecho subjetivo, propio de una demanda de plena jurisdicción, se procede a negarle su curso de conformidad con lo preceptuado en el artículo 50 de la Ley 135 de 1943. En mérito de lo expuesto, el resto de los Magistrados que integran la S. Contencioso Administrativa de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, PREVIA REVOCATORIA del Auto de 21 de noviembre de 2014, NO ADMITEN la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción interpuesta por la licenciada A.O., en representación de FELICITO MORÁN VALDÉS. N.. N.C. DE PAREDES LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)