Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 31 de Octubre de 2014

PonenteVictor L. Benavides P.
Fecha de Resolución31 de Octubre de 2014
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: La firma forense Bufete De Sanctis, actuando en nombre y representación de Asociación Cívica de Propietarios de Urbanización Punta Paitilla, ha presentado demanda contencioso administrativa de nulidad para que se declare nula, por ilegal, la Resolución N° 177-2008 de 21 de julio de 2008, dictada por el Ministro de Vivienda. A través de la Resolución de veinticuatro (24) de marzo de 2009, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo admite la demanda en cuestión y ordena correr traslado al Procurador de la Administración. LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO. En la demanda se formula una pretensión que consiste en que la Sala Tercera declare la nulidad por ilegal de la Resolución N° 177-2008 de 21 de julio de 2008, emitida por el Ministro de Vivienda. Sostiene la parte demandante que el acto administrativo acusado incurre en vicio de nulidad absoluta, según define el numeral 2 del artículo 52 de la Ley 38 de 2000. Asimismo, advierte que el acto administrativo incurre en desviación de poder, de acuerdo con el artículo 53 de la misma excerta legal. Por otro lado, señala que se ha producido la infracción del orden jurídico de manera directa por omisión en cuanto al artículo 34 en concordancia con el artículo 36 y 201 de la Ley 38 de 2000; y de manera directa por comisión en cuanto al literal c.1. del numeral 2, del Literal C, de la Resolución N° 8-86 de 28 de julio de 1986 del Ministerio de Vivienda en concordancia con el Literal D del artículo 11 del Decreto Ejecutivo N° 23 de 16 de mayo de 2007; y en lo que respecta a la norma 16 de la Resolución N° 112 de 22 de julio de 2003 en concordancia con el segundo párrafo del artículo 3 de la Resolución N° 13-91 ambas emitidas por el Ministerio de Vivienda. Las normas que se estiman vulneradas son del tenor siguiente: Ley N° 38 de 31 de julio de 2000. Artículo 52. Se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados, en los siguientes casos: 1. ... 2. Si se dictan por autoridades incompetentes. Artículo 53. Fuera de los supuestos contenidos en el artículo anterior, será meramente anulable, conforme a las normas contenidas en este Título, todo acto que incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y las Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, A. y A.as y demás Jefes y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición. Las actuaciones de los servidores públicos deberán estar presididas por los principios de lealtad al Estado, honestidad y eficiencia, y estarán obligados a dedicar el máximo de sus capacidades a la labor asignada. Artículo 36. Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la ley o los reglamentos. Artículo 201. Los siguientes términos utilizados en esta Ley y sus reglamentos, deben ser entendidos conforme a este glosario: 1.Acto administrativo. ... Todo acto administrativo deberá formarse respetando sus elementos esenciales: competencia, salvo que ésta sea delegable o proceda la sustitución; objeto, el cual debe ser lícito y físicamente posible; finalidad, que debe estar acorde con el ordenamiento jurídico y no encubrir otros propósitos públicos y privados distintos, de la relación jurídica de que trate; causa, relacionada con los hechos, antecedentes y el derecho aplicable; motivación, comprensiva del conjunto de factores de hecho y de derecho que fundamentan la decisión... Resolución N° 8-86 de 28 de julio de 1986. Requisitos para la preparación y tramitación de solicitudes para cambios de uso de suelo, líneas de construcción, retiro lateral o posterior, adosamiento a línea de propiedad, tolerancia en la densidad o altura de los edificios dentro de la norma vigente. C. Tramitación de solicitudes para cambios de uso de suelo, líneas de construcción, retiro lateral o posterior, adosamiento a línea de propiedad, tolerancia en la densidad o altura de los edificios dentro de la norma vigente. ... 2. Etapas del trámite: ... Criterios de decisión:c.1 Para cambios de zonificación, retiro lateral o posterior, adosamiento a línea de propiedad, tolerancia en la densidad o altura de los edificios dentro de la norma vigente. En base al informe técnico realizado, la Dirección General de Desarrollo Urbano promulgará una notificación aprobando o negando el cambio solicitado.c.2... Decreto Ejecutivo N° 23 de 16 de mayo de 2007. Artículo 11. Las solicitudes de cambio de zonificación o de uso de suelo deberán seguir el siguiente procedimiento:d. La Dirección de Desarrollo Urbano emitirá una Resolución para aprobar o negar las solicitudes que será firmada por el Director General de Desarrollo Urbano. Resolución N° 112 de 22 de julio de 2003. 16. MIXTO COMERCIAL URBANO DE BAJA INTENSIDAD: MCU1 · Usos permitidos: Edificaciones con fines comerciales y de servicios al por mayor y al por menor, solo en planta baja; además de usos residenciales de mediana y alta densidad. · Área mínima de lote: 800 m2. · ... Resolución 13-91 de 19 de febrero de 1991. Artículo Tercero: Excepciones para el uso residencial. ... -- Cuando un proyecto de grupo de lotes o de viviendas no cumpla con algunos de los requisitos de la norma vigente (área del lote, frente, fondo, retiro, etc.), el Ministerio de Vivienda estudiará el proyecto como caso especial; y en estos casos podrá aplicarse un margen de tolerancia de 10% hasta un máximo de cuatro lotes (4) por manzana. Estima la parte demandante, que se ha vulnerado el artículo 52 numeral 2 de la ley 38 de 2000, toda vez que la Resolución atacada incurre en vicio de nulidad absoluta por ser dictado por autoridad incompetente. Señala que los reglamentos establecen de manera clara la autoridad competente para aprobar o rechazar las solicitudes de cambios de uso de suelo o zonificación. Indica la parte demandante que tanto la Resolución 8-86 de 1986 y el Decreto Ejecutivo N° 23 de 2007, que reglamenta la Ley 6 de 2006, establecen que el funcionario competente para aprobar o improbar los cambios de zonificación es el Director General de Desarrollo Urbano. Advierte el actor que ni en la Ley 9 de 1973 que regula el Ministerio de Vivienda, ni el Decreto Ejecutivo N° 95 de 2007 que reestructura el Ministerio de Vivienda, ni en las actos administrativos citados en líneas que preceden mencionan ninguna excepción a esta potestad exclusiva del Director General de Desarrollo Urbano. Sostiene la parte demandante que en el acto administrativo cuestionado, se otorga una tolerancia en la superficie del 37.5%. No obstante, al otorgar esta tolerancia, el Ministro de Vivienda carece de competencia para ello. Aclara que la Resolución N° 08-86 establece competencia solamente para otorgar cambios en el uso de suelo, en las líneas de construcción, en los retiros y en la tolerancia en la altura y en la densidad dentro de las normas vigentes; empero, la tolerancia concedida se refiere a la superficie mínima del lote. Por otro lado, denuncia que ha concurrido desviación de poder, de conformidad con lo contemplado en el artículo 53 de la Ley 38 de 2000. Al respecto, enumera las irregularidades que a su juicio no tienen otra explicación jurídica que no sea la desviación de poder. Estas irregularidades son las siguientes: 1- El acto fue firmado por el Ministro de Vivienda, cuando debió ser firmado en primera instancia por el Director General de Desarrollo Urbano. 2- En el acto se otorga una tolerancia del 37.5% en la superficie del lote que modifica la norma de uso de suelo que rige el Corregimiento de San Francisco, que no existe en la resolución N° 08-86, ya que solo se permite tolerancia en la altura y en la densidad dentro de las normas vigentes. 3- El acto fue emitido sin esperar los treinta (30) días calendarios que exige el Decreto Ejecutivo N° 23 de 16 de mayo de 2007, para que la Junta de Planificación del Municipio de Panamá, emitiera su opinión técnica sobre el tema, la cual al llegar fue negativa. 4- La resolución impugnada se basó en un informe técnico contradictorio, pues por un lado recomienda la actividad de oficinas de servicios profesionales (opción que por definición excluye un salón de belleza) y al final permite el uso comercial (sólo para salón de belleza). 5- El texto de la resolución N° 177-2008 omite, en su parte motiva, el resultado de la consulta pública y los argumentos técnicos o legales que sustentan el no tomarlo en cuenta. En otro punto, arguye que la expedición de la Resolución 177-2008 de 21 de julio de 2008 vulnera de manera directa por omisión el artículo 34 en concordancia con el artículo 36 de la Ley 38 de 2000. Advierte que se ha vulnerado el principio de estricta legalidad que debe enmarcar a todos los procedimientos de la administración pública cono una garantía para los ciudadanos, concretamente la Resolución N° 8-86 de 1986 por incumplimiento de los criterios de decisión allí descritos; la Resolución N° 112 de 22 de julio de 2003 por otorgar un uso de suelo MCU1 a un lote cuya superficie es menor a la superficie mínima requerida; y finalmente, el Decreto Ejecutivo N° 23 de 16 de mayo de 2007. Sostiene la parte actora que se omitió el procedimiento señalado en el literal c.1, del numeral 2, del literal C, de la Resolución N° 8-86 de 28 de julio de 1986 emitida por el Ministerio de Vivienda en concordancia con el literal d del artículo 11 del...

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