Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 23 de Octubre de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:23 de Octubre de 2015
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

VISTOS: La licenciada S.D.S.S., quien actúa en su propio nombre y representación, ha presentado demanda contencioso-administrativa de nulidad para que se declare nulo, por ilegal, el Contrato N° AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A., para los "estudios, diseños y construcción de dos (2) pasos elevados vehiculares en la Ciudad de Panamá: intersección Avenida Ricardo J. Alfaro-Avenida de La Paz e intersección Carretera Transístimica-entrada a San Isidro, Provincia de Panamá". Mediante el acto administrativo demandado, la empresa Conalvías, S.A. se obligaba a realizar todos los trabajos de estudios y diseños del proyecto, reubicación de utilidades públicas y afectaciones, subestructura, estructuras y superestructuras, incluyendo rampas y losas de accesos, sub-bases y bases para pavimentos, rehabilitación y construcción de pavimentos, barreras de protección, señalización, drenajes, etc., para la realización de dicha obra. I. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA. Según la licenciada S.D.S.S., el Contrato N° AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A., infringe el artículo 46 de la Ley N° 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general; el artículo 29 de la Ley N° 6 de 1 de febrero de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano; y, el artículo 338 del Código Civil. En primer término, con relación a la violación del artículo 46 de la Ley N° 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general, alega que la Resolución de Gabinete N° 135 de 14 de noviembre de 2007, mediante la cual se autoriza la celebración del Contrato N° AL-1-164-07, indica que ésta empezaría a regir a partir de su aprobación, por lo cual empezó a regir antes de ser promulgada o publicada en la Gaceta Oficial, como exige la normativa sobre procedimiento administrativo. En segundo lugar, estima infringido el artículo 29 de la Ley N° 6 de 1 de febrero de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, toda vez que considera que en la ejecución del Contrato N° AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A., no se tomaron en consideración la existencia de retiros frontales, e ignorándose la disposición que establece que dichos retiros frontales podían convertirse en espacios públicos para fines públicos, siempre que se siguiese el procedimiento establecido en las regulaciones pertinentes. Finalmente, la parte actora considera que se ha producido la violación del artículo 338 del Código Civil, toda vez que considera que en el proyecto de adelantado a través del Contrato N° AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A., se ignoró el hecho que los propietarios de aquellas edificaciones que debían ser removidas dentro de retiros frontales de la propiedad, debían ser indemnizados antes de ser obligados a retirar las mismas. II. INFORME DE CONDUCTA DEL MINISTRO DE OBRAS PÚBLICAS. De la demanda instaurada se corrió traslado al Ministro de Obras Públicas a fin de que rindiera un informe explicativo de su actuación, el cual fue aportado mediante la Nota N° DM-AL-AAJCP-1534 de 7 de septiembre de 2009, que consta de fojas 20 a 22 del dossier, y el cual en su parte medular señala lo siguiente: "PRIMERO: Previo cumplimiento de las normas legales que preceden a una contratación, el Ministerio de Obras Públicas celebró con la empresa CONALVÍAS, S.A., el Contrato N° AL-1-164-07, el día 4 de diciembre de 2007, para los "ESTUDIOS, DISEÑOS Y CONSTRUCCIÓN DE DOS (2) PASOS ELEVADOS VEHICULARES EN LA CIUDAD DE PANAMÁ: INTERSECCIÓN AVENIDA R.J.A. - AVENIDA LA PAZ E INTERSECCIÓN CARRETERA TRANSÍSTMICA - ENTRADA A SAN ISIDRO, PROVINCIA DE PANAMÁ". SEGUNDO: Que de acuerdo a este Contrato, el Contratista se obliga formalmente a iniciar y concluir la ejecución de la obra dentro de los Quinientos Cuarenta (540) días calendario, contados a partir de la fecha de la Orden de Proceder, que es 30 de enero de 2008. TERCERO: La empresa Conalvías, S.A., luego de realizar el diseño del proyecto, determinó que se utilizaría el área de servidumbre vial en este sector. CUARTO: Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, la servidumbre vial de la Carretera Transístmica es un área de uso público y por ende, de uso exclusivo del Estado, y como tal corresponde a este Ministerio garantizar la protección e integridad de dicho espacio, más aún cuando se requiriere para la ejecución de una obra para beneficio colectivo. QUINTO: Que de conformidad a lo establecido por la Ley N° 35 de 1978, reformada por la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas, le concede facultades para construir, rehabilitar y administrar las vías públicas nacionales, incluyendo las servidumbres viales y pluviales; lo que establece que a efecto de garantizar la seguridad vial y del tránsito, se prohíbe la instalación de estructuras y anuncios publicitarios o de cualquier otra edificación en las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, que no constituyen infraestructuras para los servicios públicos. Es oportuno destacar que esta servidumbre data desde el año 1955, de conformidad a la Ley N° 41 de 15 de febrero de 1955, la cual fue abrogada con la entrada en vigencia de los Tratados Torrijos-Carter; no obstante, se mantuvo dicha servidumbre con la Resolución Ministerial N° 30-80 de 21 de octubre de 1980, dictada por el Ministerio de Vivienda. SEXTO: En el referido proyecto no se requería solicitar al Ministerio de Vivienda una servidumbre, ya que el mismo se desarrolla a lo largo de la servidumbre existente. SÉPTIMO: Es oportuno destacar que los diseños conceptuales del proyecto del puente vehicular en la Avenida R.J.A. (Patacón) y de la Carretera Transístmica a la altura de San Isidro, si bien formaban parte del mismo contrato, eran distintos en cuanto a la naturaleza de las tierras requeridas para su construcción, así el primero requería el uso exclusivo de propiedad privada sobre las cuales debió en modo justificativo establecerse una servidumbre vial (Resolución N° 173-2008 del 14 de julio de 2008). Por su lado el proyecto de los dos (2) retornos a nivel de San Isidro, involucró únicamente la utilización de terrenos determinados desde los años 50 como área de servidumbre de la Vía Transístmica, precisamente en atención a la posibilidad de desarrollo vial de esta vía. OCTAVO: En resumen, atendiendo a las pretensiones de la parte actora, la resolución a que se refiere la misma, cumplió con la formalidad de su publicación en la Gaceta Oficial tal como se citó entrando en vigencia dicho contrato con posterioridad a su publicación en la Gaceta Oficial dándose inicio a su ejecución con la Orden de Proceder el día 30 de enero de 2008 ...". III. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN. Mediante Vista Nº 1149 de 19 de octubre de 2010, el representante del Ministerio Público solicita a la Sala que no acceda a las pretensiones de la parte actora, y en consideración a ello, se declare la legalidad del Contrato N° AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A., para los "estudios, diseños y construcción de dos (2) pasos elevados vehiculares en la Ciudad de Panamá: intersección Avenida Ricardo J. Alfaro-Avenida de La Paz e intersección Carretera Transístimica-entrada a San Isidro, Provincia de Panamá". A su criterio, la demandante no ha cumplido con lo establecido en el artículo 784 del Código Judicial que establece que le corresponde a las partes probar los hechos que constituyen el supuesto de hecho de las normas que le son favorables, toda vez que no ha acreditado que como consecuencia de la supuesta modificación de los sitios en el que serían construidos los dos (2) pasos vehiculares, los Ministerios de Obras Públicas y de Economía y Finanzas, no le reconocieron el pago de una indemnización a los propietarios de los terrenos que se vieron afectados con la ejecución de la obra. IV. DECISIÓN DE LA SALA. Una vez cumplidos los trámites previstos para estos procesos, corresponde a los integrantes de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia pasar a dirimir el fondo del presente litigio. COMPETENCIA DE LA SALA: En primer lugar, resulta relevante señalar que esta Sala de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción contencioso-administrativa de nulidad promovida por la licenciada S.D.S.S., quien actúa en su propio nombre y representación, con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42a de la Ley N° 135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley N° 33 de 1946. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y PASIVA: En el caso que nos ocupa, la demandante es una persona natural que comparece en defensa del interés general en contra del Contrato N° AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A., para los "estudios, diseños y construcción de dos (2) pasos elevados vehiculares en la Ciudad de Panamá: intersección Avenida Ricardo J. Alfaro-Avenida de La Paz e intersección Carretera Transístimica-entrada a San Isidro, Provincia de Panamá", razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. Por su lado, el Ministerio de Obras Públicas es una entidad del Estado que, en ejercicio de sus atribuciones expidió el acto demandado, razón por la cual se encuentra legitimada como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de nulidad. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Y DECISIÓN DE LA SALA: Como se encuentra plasmado en párrafos anteriores, la disconformidad del recurrente radica en la celebración del Contrato N° AL-1-164-07 entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A., para los "estudios, diseños y construcción de dos (2) pasos elevados vehiculares en la Ciudad de Panamá: intersección Avenida Ricardo J. Alfaro-Avenida de La Paz e intersección Carretera Transístimica-entrada a San Isidro, Provincia de Panamá". La demandante considera que el acto administrativo impugnado infringe el artículo 46 de la Ley N° 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general; el artículo 29 de la Ley N° 6 de 1 de febrero de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano; y, el artículo 338 del Código Civil. En este sentido, esta Corporación de Justicia estima conveniente realizar un breve recuento de los hechos que se han suscitado a partir de la contratación celebrada entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A., antes de emitir una decisión sobre el fondo del asunto controvertido. En primer término, debe señalarse que el Contrato N° AL-1-164-07 fue suscrito el día 4 de diciembre de 2007, entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A.,en base a la autorización para su celebración otorgada a través de la Resolución de Gabinete N° 135 de 14 de noviembre de 2007 (publicada en la Gaceta Oficial N° 25,922 de 19 de noviembre de 2007). En virtud de este contrato, la empresa Conalvías, S.A. se obligaba a realizar todos los trabajos de estudios y diseños del proyecto, reubicación de utilidades públicas y afectaciones, subestructura, estructuras y superestructuras, incluyendo rampas y losas de accesos, sub-bases y bases para pavimentos, rehabilitación y construcción de pavimentos, barreras de protección, señalización, drenajes, etc., para los "estudios, diseños y construcción de dos (2) pasos elevados vehiculares en la Ciudad de Panamá: intersección Avenida Ricardo J. Alfaro-Avenida de La Paz e intersección Carretera Transístimica-entrada a San Isidro, Provincia de Panamá", de acuerdo a las especificaciones , planos o croquis establecidos por el Ministerio de Obras Públicas. Por su parte, en contraprestación por la ejecución de esta obra, impuestos y pago de afectaciones, el Ministerio de Obras Públicas se obligaba a cancelarle al contratista la suma de Veintisiete Millones Setecientos Sesenta y Cuatro Mil Setecientos Treinta y Dos Balboas con 00/100 (B/.27,764,732.00). Cabe indicar que, de acuerdo a la Cláusula Tercera del referido Contrato N° AL-1-164-07, el contratista Conalvías, S.A. se obligaba a iniciar y concluir la ejecución de la obra dentro de quinientos cuarenta (540) días calendario, contados a partir de la fecha de la orden de proceder. Ahora bien, es pertinente indicar que la licenciada S.D.S.S. interpuso la acción contencioso-administrativa de nulidad que nos ocupa, el día 22 de junio de 2009, es decir, casi un (1) año y medio después de la suscripción del Contrato N° AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A. Como quiera que la Cláusula Tercera del acto administrativo impugnado establecía que la duración del mismo era de quinientos cuarenta (540) días calendario, a simple vista pareciera inferirse que el mismo ha cumplido los efectos jurídicos que le son propios. A fin de verificar el cumplimiento del objeto del contrato este Tribunal, mediante Resolución de 7 de abril de 2015, dictó un Auto de mejor proveer a cargo del Ministerio de Obras Públicas a fin de que certificara la situación jurídica actual del Contrato N° AL-1-164-07 suscrito el día 4 de diciembre de 2007, entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A. En ese sentido, mediante Nota N° SG-AL-442-15 de 28 de mayo de 2015, emitida por el S. General del Ministerio de Obras Públicas, visible a foja 115 del expediente, la entidad pública señaló lo siguiente: "En respuesta al oficio No. 1286 de fecha 22 de abril de 2015, a través del cual nos solicitan informemos sobre la situación jurídica actual del Contrato No. AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A. ... le manifestamos que el referido contrato se encuentra cerrado, desde el pasado 31 de julio de 2013, cuando se emite el Acta de Aceptación Final, que recoge la terminación de la obra después de comprobar que se han cumplido con todos los requisitos del contrato de conformidad al artículo 87 de la Ley 22 de 27 de junio de 2006". (lo resaltado es de la Sala) Como se concluye tanto de la certificación extendida por el Ministerio de Obras Públicas, el Contrato N° AL-1-164-07 celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A. ha cumplido sus efectos jurídicos toda vez que, tal como lo indica el S. General de la entidad demandada, la obra contratada fue efectivamente terminada por la empresa Conalvías, S.A. En ese sentido, no podemos perder de vista que el acto en cuestión ya surtió sus efectos jurídicos, tomando en consideración que el mismo establecía su vigencia expresamente en un periodo quinientos cuarenta (540) días calendario, y a la fecha la contratación ya ha cumplido sus efectos, como bien lo indicara el S. General del Ministerio de Obras Públicas. La situación planteada permite concluir que se ha producido la extinción del objeto de la acción contencioso-administrativa de nulidad interpuesta por la licenciada S.D.S.S., configurándose el fenómeno conocido como sustracción de materia, en atención a la pérdida de vigencia del Contrato N° AL-1-164-07 suscrito el día 4 de diciembre de 2007, entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A. Con fundamento en lo anterior, estima la Sala que lo procedente es declarar la sustracción de materia en el presente caso, habiendo quedando demostrado en el proceso que el acto impugnado ha surtido sus efectos jurídicos. Por consiguiente, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA SUSTRACCIÓN DE MATERIA en la demanda contencioso-administrativa de nulidad interpuesta por la licenciada S.D.S.S., en su propio nombre y representación, contra el Contrato N° AL-1-164-07 celebrado el día 4 de diciembre de 2007, entre el Ministerio de Obras Públicas y la empresa Conalvías, S.A. Notifíquese, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE EN LA GACETA OFICIAL, ABEL AUGUSTO ZAMORANO NELLY CEDEÑO DE PAREDES -- EFRÉN C. TELLO C KATIA ROSAS (Secretaria)