Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 3 de Agosto de 2015

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución 3 de Agosto de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El L.J.G.B., quien actúa en su propio nombre y representación, ha presentado demanda contencioso-administrativa de nulidad a fin de que se declare nula, por ilegal, la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. Mediante el acto administrativo impugnado se resolvió lo siguiente: "PRIMERO: ORDENAR la remoción inmediata de todas aquellas estructuras y anuncios publicitarios ubicados dentro de la (sic) servidumbres viales y pluviales a nivel nacional que se encuentren sin la aprobación de la viabilidad para mantenerlas instaladas, en contravención a lo normado por el Artículo 4 de la Ley 11 de 2006. Se exceptúa de esta disposición, las servidumbres viales de los Corredores Norte y Sur, y de la Autopista Madden-Colón, las cuales se rigen por legislación especial. SEGUNDO: CONCEDER a los propietarios de las estructuras y anuncios publicitarios de que trata el Resuelto Primero de esta Resolución, para que proceda a su remoción, un término de tiempo el cual se detalla a continuación: A- Para estructuras y anuncios publicitarios ubicados dentro de las servidumbres viales de los proyectos que se enumeran a continuación, un término de quince (15) días calendario contados a partir de la publicación de la presente resolución en la Gaceta Oficial, para que procedan con su remoción: 1- Construcción del Boulevard de Soná, provincia de Veraguas. 2- Estudio, Diseño y Construcción de Puente Vehicular en la Intersección Vía Santos Jorge, Vía de la Amistad y A.V., Extensión de la Vía Marginal Este y Ampliación de la Vía de La Amistad. 3- Diseño y Construcción para la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera David-Boquete, provincia de Chiriquí. 4- Diseño y Construcción para la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera La Villa-Las Tablas, provincia de Los Santos. 5- Diseño y Construcción para la Rehabilitación y Ensanche de la Autopista Arraiján-Chorrera. 6- Diseño y Construcción para la Rehabilitación de la Carretera Divisa-Chitré. B- Para las estructuras y anuncios publicitarios ubicados dentro de las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional que se encuentren sin la aprobación de la viabilidad para mantenerlas instaladas, que no están listadas en el literal anterior, se les concede un término de noventa (90) días calendario contados a partir de la publicación de la presente resolución en la Gaceta Oficial, para que procedan con su remoción. Todos los gastos que se ocasione con la remoción de las estructuras y anuncios publicitarios ubicados dentro de las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional ordenadas en esta resolución, correrán por cuenta de sus dueños. TERCERO: ADVERTIR a los propietarios de las estructuras y anuncios publicitarios que se encuentran instalados dentro de las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional sin contar con la aprobación de la viabilidad para mantenerlas instaladas, que transcurrido los términos establecidos en el Resuelto Segundo, sin que hayan procedido a remover dichas estructuras y anuncios publicitarios, a que hace referencia la presente Resolución, que el Ministerio de Obras Públicas procederá a su remoción y/o demolición. CUARTO: ADVERTIR que los gastos en que incurra el Ministerio de Obras Públicas, en la remoción y/o demolición de las estructuras y anuncios antes señalado, se hará efectivo su cobro a través de jurisdicción coactiva de este ministerio ...". I. POSICIÓN DE LA PARTE ACTORA. NORMAS LEGALES QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LAS INFRACCIONES La pretensión formulada en la demanda por la parte actora consiste en que se declare nula, por ilegal, la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. En virtud de ello, a juicio de la parte actora han sido violados los artículos 35, 46, 47, 48, 52 (numeral 4), 62 y 89 de la Ley N°38 de 2000, sobre procedimiento administrativo general; el artículo 4 de la Ley N°11 de 27 de abril de 2006, por medio de la cual se reorganizó el Ministerio de Obras Públicas; el artículo 69 de la Ley N°106 de 8 de octubre de 1973, sobre el Régimen Municipal; el artículo cuarto del Decreto N°1768 de 6 de septiembre de 2000, emitido por la Alcaldía Municipal de Panamá, que reglamenta el Acuerdo Municipal N°72 de 26 de junio de 2000. En primer término, la parte demandante estima violado el artículo 35 de la Ley N°38 de 2000, sobre procedimiento administrativo general, que se refiere al orden jerárquico en que deben aplicarse las normas que serán utilizadas en las decisiones y demás actos que profieran, celebren o adopten las entidades públicas. En ese sentido, considera que la Ley N°11 de 2006 le permitió al Ministerio de Obras Públicas establecer la forma en que se concederían las autorizaciones para la instalación de estructuras publicitarias, y no para la imposición de la sanción de remoción de la publicidad ya instalada. En segundo lugar, el demandante considera infringido el artículo 46 de la Ley N°38 de 2000, mediante el cual se señala que las órdenes y demás actos administrativos en firme, del Gobierno Central o de las entidades descentralizadas, de carácter individual, tienen fuerza obligatoria inmediata, y serán aplicados mientras sus efectos no sean suspendidos, o se declaren contrarios a la Constitución Política, a la ley o a los reglamentos por los tribunales competentes. Así, estima que el acto acusado no se encuentra en firme, toda vez que existe un vacío en su procedimiento, para hacer su contenido ejecutable, el cual sería notificar personalmente a cada dueño de las respectivas vallas publicitarias que se encuentran dentro de la servidumbre pública. Por otro lado, se alega la violación del artículo 47 de la Ley N°38 de 2000, que establece la prohibición de establecer requisitos o trámites que no se encuentren reconocidos en las disposiciones legales y en los reglamentos dictadas para su debida ejecución. Considera la parte actora que el acto administrativo impugnado establece una obligación a cargo de un grupo indeterminado de empresas, rebasando de esta forma el marco de legalidad contenido en la Ley N°11 de 2006. Seguidamente, se estima violado el artículo 48 de la Ley N°38 de 2000, que dispone que las entidades públicas no iniciarán actuarán material alguna que afecte derechos o intereses legítimos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirve de fundamento jurídico. De esta forma, el licenciado J.G.B. considera que la Administración estaba obligada a iniciar proceso individuales y específicos, por medio de la formalización de un expediente administrativo, que les permitiera a cada una de las empresas defenderse, y en su oportunidad, recurrir los actos que le fueran adversos. En quinto lugar, la parte demandante estima violado el numeral 4 del artículo 52 de la Ley N°38 de 2000, que se refiere al vicio de nulidad absoluta en que se incurre cuando un acto administrativo se dicta con prescindencia de trámites fundamentales, que impliquen violación del debido proceso legal. En ese sentido, señala la parte actora que el acto impugnado debe ser declarado ilegal toda vez que el mismo pretende pasar por encima del proceso legal ya existente, sobre remoción de vallas, cuya competencia exclusiva descansa en los Municipios. Por otra parte, se denuncia la violación del artículo 62 de la Ley N°38 de 2000, que contiene los supuestos mediante los cuales las entidades públicas podrán revocar o anular de oficio una resolución en firme, a través de la cual se reconozcan derechos a favor de terceros. En ese sentido, considera que el Ministerio de Obras Públicas no puede desconocer (a través de una resolución de mero obedecimiento) la existencia previa de permisos municipales, que autorizan la colocación de anuncios publicitarios, violentando así derechos subjetivos de terceros. Seguidamente, en opinión del demandante, el acto administrativo contenido en la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, infringe el artículo 89 de la Ley N°38 de 2000, relativo a la notificación de las resoluciones que se emitan en un proceso en el que individualmente haya intervenido o deba quedar obligado un particular. En ese sentido, señala que el Ministerio de Obras Públicas omitió la obligación de notificar a los particulares que podían quedar afectados con el acto administrativo emitido. Por otro lado, se denuncia la infracción del artículo 4 de la Ley N°11 de 27 de abril de 2006 (que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas), que contiene la prohibición de instalar estructuras, anuncios publicitarios o de cualquier otra edificación en las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, que no constituyan infraestructuras para los servicios públicos. Así, estima el recurrente que el acto administrativo demandado entró a regular materias, cuyo rango normativo se encontraba privativamente establecido en la Ley N°11 de 2006. Por otra parte, el demandante considera infringido el artículo 69 de la Ley N°106 de 1973 (sobre el Régimen Municipal), mediante el cual se establece cómo estará compuesto el patrimonio municipal. Indica el recurrente que debía existir una comprobación técnica que una valla en particular atenta contra la seguridad vial, a fin que el Ministerio de Obras Públicas solicitara su remoción al Municipio respectivo, en respeto de los derechos de los Municipios y de los particulares. Por último, la parte actora estima violado el artículo cuarto del Decreto N°1768 de 6 de septiembre de 2000, emitido por la Alcaldía de Panamá, que indica que las personas naturales o jurídicas a quienes se les autorice la instalación de estructuras publicitarias, deben dispensar estricta observancia a las normas, medidas y retiros que al efecto exigen las autoridades competentes en materia de obras públicas. De esta forma, considera que el Alcalde Municipal es el funcionario que puede ordenar la remoción de vallas publicitarias en su circunscripción territorial, lo cual puede materializarse a petición del Ministerio de Obras Públicas, de darse las circunstancias establecidas en el artículo 4 de la Ley N°11 de 2006. II. INFORME DE CONDUCTA DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS De la demanda instaurada se corrió traslado al Ministro de Obras Públicas, para que rindiera un informe explicativo de su actuación, el cual fue aportado mediante Nota DM-AL-N°616 de 24 de febrero de 2014, que consta de fojas 29 a 33 del expediente, y el cual en su parte medular señala lo siguiente: "... El Órgano Ejecutivo a través del Ministerio de Obras Públicas, consciente de su responsabilidad dentro de su ejecución presupuestaria, mantiene la ampliación de todas las vías y carreteras a nivel nacional para garantizar una seguridad y fluidez del tránsito, sin que existan obstáculos como son los ya mencionados que se encuentran colocados en las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, por lo que requiere de esos espacios físicos para su cometido. R. primordial importancia resaltar el hecho de que, el uso de las servidumbres viales ha sido regulado por ley permitiendo dentro de las mismas, únicamente obras de infraestructuras para los servicios públicos, por lo que cualquier otra estructura edificada o colocada dentro de dichas servidumbres es ilegal. Es oportuno aclarar que la competencia del Ministerio de Obras Públicas en el caso que nos ocupa consiste en no permitir la colocación de estructuras o anuncios publicitarios en las servidumbres viales y/o pluviales y no nos compete el cobro por anuncios publicitarios que a bien tengan otorgar los Municipios. La prohibición específicamente consiste en no permitir que tales estructuras o anuncios publicitarios se establezcan sobre las servidumbres públicas a nivel nacional. La única excepción a esta prohibición tal como lo ordena el propio artículo 4 de la mencionada Ley, lo constituye las infraestructuras para los servicios públicos; más aún, el Decreto N° 687 de 11 de octubre de 1944 en su artículo 5, precisamente señala la prohibición de toda clase de construcciones en servidumbres públicas salvo las líneas telegráficas, telefónicas y las de transmisión eléctrica que autorice el Ministerio de Salubridad y Obras Públicas...". III. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN Mediante Vista Nº561 de 30 de octubre de 2014, el representante del Ministerio Público, solicita a la Sala que desestime las pretensiones de la parte actora, y en su lugar, se declare la legalidad de la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. A su criterio, la actuación de la entidad pública se efectuó ciñéndose a los parámetros legales, de manera que no han sido infringidas las normas invocadas por la parte demandante. En ese sentido, estima que la Resolución impugnada fue emitida para dar cumplimiento al mandato establecido en el artículo 4 de la Ley N°11 de 2006, que prohíbe la instalación de estructuras y anuncios publicitarios o cualquier otra edificación, en las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, mandato que fue declarado constitucional, a través de Sentencia de 31 de marzo de 2008, proferida por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia. IV. DECISIÓN DE LA SALA Una vez cumplidos los trámites previstos para estos procesos, corresponde a los integrantes de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia pasar a dirimir el fondo del presente litigio. COMPETENCIA DE LA SALA: En primer lugar, resulta relevante señalar que esta Sala de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la demanda contencioso-administrativa de nulidad promovida por el licenciado J.G.B., en su propio nombre y representación, con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97, numeral 1, del Código Judicial. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y PASIVA: En el caso que nos ocupa, el demandante es una persona natural que comparece en defensa de un interés general en contra de la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. Por su lado, el Ministerio de Obras Públicas es una entidad del Estado que, en ejercicio de sus atribuciones expidió el acto demandado, razón por la cual se encuentra legitimada como sujeto pasivo en la presente demanda contencioso-administrativa de nulidad. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Y DECISIÓN DE LA SALA: Como se encuentra plasmado en párrafos anteriores, la parte actora demanda la nulidad de la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, en virtud de la cual se ordenó la remoción inmediata de todas las estructuras y anuncios publicitarios ubicados dentro de las servidumbres viales y pluviales, que no contaran con aprobación para mantenerse instaladas. La Corte, al adentrarse en el estudio del expediente, de las constancias procesales y de la resolución demandada de ilegal, estima que debe declararse cosa juzgada dentro de la acción de nulidad promovida. En ese sentido, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, al conocer del proceso contencioso administrativo de nulidad promovido por el Licenciado JUAN A. KUAN GUERRERO contra el mismo acto administrativo, declaró mediante Resolución de 22 de abril de 2015, que no era ilegal, la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas Respecto al tema en estudio, observa la Sala que la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, objeto de la acción de nulidad que nos ocupa, obtuvo un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación de Justicia, el cual se considera final, definitivo y de obligatorio cumplimiento, de acuerdo a lo señalado en el artículo 99 del Código Judicial, y el artículo 206 de la Constitución Política de la República de Panamá, por lo tanto no puede estar sujeto a ningún otro tipo de recurso. Así, el artículo 99 Código Judicial, en cuanto a las resoluciones emitidas por la Sala Tercera, señala lo siguiente: "Artículo 99. Las sentencias que dicte la Sala Tercera, en virtud de lo dispuesto en esta Sección, son finales, definitivas y obligatorias; no admiten recurso alguno, y las de nulidad deberán publicarse en lo Gaceta Oficial". (lo resaltado es de la Sala Tercera). Por otra parte el artículo 206 de la Constitución Política de la República de Panamá, en cuanto a las decisiones emitidas por la jurisdicción contencioso-administrativa, establece lo siguiente: "Artículo 206. La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes: ... 2. La jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los actos, omisiones, prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos y autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades públicas autónomas o semiautónomas. A tal fin, la Corte Suprema de Justicia con audiencia del Procurador de la Administración, podrá anular los actos acusados de ilegalidad; restablecer el derecho particular violado; estatuir nuevas disposiciones en reemplazo de las impugnadas y pronunciarse prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o de su valor legal. Podrán acogerse a la jurisdicción contencioso-administrativa las personas afectadas por el acto, resolución, orden o disposición de que se trate; y, en ejercicio de la acción pública, cualquier persona natural o jurídica domiciliada en el país. ... Las decisiones de la Corte en el ejercicio de las atribuciones señaladas en este artículo son finales, definitivas, obligatorias y deben publicarse en la Gaceta Oficial". (lo resaltado es de la Sala Tercera) Como la declaratoria de legalidad de la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, a través de la Sentencia de 22 de abril de 2015 de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, no puede ser variada ni revisada mediante ningún otro recurso o pronunciamiento, este Tribunal se ve precisado a reconocer que se ha configurado el fenómeno conocido como cosa juzgada en el presente proceso, por lo que lo procedente es ordenar el archivo del presente expediente. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE HAY COSA JUZGADA dentro de la demanda contencioso-administrativa de nulidad promovida por el Licenciado J.G.B., en su propio nombre y representación, contra la Resolución N°AL-002-11 de 5 de enero de 2011, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, y ORDENA el archivo del expediente. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO NELLY CEDEÑO DE PAREDES -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)

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