Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 7 de Abril de 2015

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución 7 de Abril de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El licenciado J.G.A., quien actúa en nombre y representación de la ASOCIACIÓN UNIÓN DE PRODUCTORES DE PUBLICIDAD EXTERIOR (UPPEX), ha presentado Demanda Contencioso-Administrativa de Nulidad contra la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. Mediante el acto demandado, la Autoridad administrativa resolvió reglamentar el régimen de servidumbres públicas y sanciones por infracciones al Artículo 4° de la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, que reforma la Ley N° 35 de 1978, que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas, y se dictan otras disposiciones. I. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA. Según el apoderado judicial de la ASOCIACIÓN UNIÓN DE PRODUCTORES DE PUBLICIDAD EXTERIOR (UPPEX), la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, infringe el artículo 4 de la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, mediante la cual se reforma la Ley N° 35 de 1978 (que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas), y el artículo 1 de la Ley N° 106 de 1973, sobre Régimen Municipal. En primer término, con relación a la violación del artículo 4 de la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, alega que la Resolución demandada viola de forma directa por comisión la norma enunciada, toda vez que reglamenta asuntos o materias no contempladas en la disposición legal, como lo es lo concerniente a la remoción de las estructuras publicitarias, con lo cual queda en evidencia que el acto administrativo impugnado "rebasa el texto y espíritu del artículo y parágrafo que se pretende reglamentar". (foja 12 del expediente) En segundo lugar, señala infringido en concepto de violación directa por omisión, el artículo 1 de la Ley N° 106 de 1973, toda vez que considera que se desconoce el principio de autonomía de que gozan los municipios en aquellos asuntos que son de su competencia, como lo establecen los artículos 232 y 233 de la Constitución Política. II. INFORME DE CONDUCTA DEL MINISTRO DE OBRAS PÚBLICAS. De la demanda instaurada se corrió traslado al Ministro de Obras Públicas, para que rindiera un informe explicativo de su actuación, el cual fue aportado mediante Nota DM-AL-1939 de 26 de agosto de 2011, que consta de fojas 105 a 109 del dossier, y el cual en su parte medular señala lo siguiente: "La meritada resolución tiene su base legal en el literal "p" del Artículo 1 de la Ley No. 11 de 27 de abril de 2006, que reforma la Ley 35 de 1998 (sic) por la cual se reorganiza el Ministerio de Obras Públicas y la Ley 94 de 1973, sobre contribución por valorización ... De la norma transcrita, se tipifica el claro derecho del Ministerio de Obras Públicas, de reglamentar todo lo necesario para el cumplimiento de los fines que le son propios, incluyendo, la referida Ley N° 11 de 27 de abril de 2006 en todo su contexto. En virtud de la facultad reglamentaria asignada por el literal "p" de la Ley 35 de 1998 (sic), vigente a la fecha, el Ministerio de Obras Públicas procedió a emitir la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, por el cual reglamenta el régimen de servidumbres públicas y sanciones por infracciones al artículo 4 de la mencionada Ley N° 11 de 2006 ... De la norma transcrita, se desprende con total claridad que las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional sólo pueden ser utilizadas para la instalación de infraestructura que guardan relación con la prestación de los servicios públicos, tales como los de telefonía, acueductos y alcantarillados, eléctricos, etc... Como consecuencia de lo antes expresado, si las empresas propietarias de estas estructuras y anuncios publicitarios o de cualquier otra edificación, habiendo transcurrido el plazo de los seis (6) meses sin que hubiesen obtenido la aprobación de viabilidad, transgreden lo establecido por el referido artículo 4 de la ley 11 tantas veces mencionada, por lo que procede a la remoción inmediata de todas las estructuras que se encuentren en la situación planteada ... La prohibición específicamente consiste en no permitir que tales estructuras o anuncios publicitarios se establezcan sobre las servidumbres públicas a nivel nacional. La única excepción a esta prohibición tal como lo ordena el propio artículo 4 de la mencionada Ley, lo constituyen las infraestructuras para los servicios públicos, más aún; el Decreto No.687 de 11 de octubre de 1944 en su artículo 5, precisamente señala la prohibición de toda clase de construcciones en servidumbres públicas salvo líneas telegráficas, telefónicas y las de transmisión eléctrica que autorice el Ministerio de Salubridad y Obras Públicas. " III. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN. Mediante Vista Nº 871 de 22 de diciembre de 2011, el representante del Ministerio Público, solicita a la Sala que desestime las pretensiones del demandante, y en su lugar, se declare la legalidad de la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. A su criterio, la actuación de la autoridad pública se efectuó ciñéndose a los parámetros legales, de manera que no han sido infringidas ninguna de las normas invocadas por el demandante. En ese sentido, indica el señor Procurador de la Administración que, son asuntos de competencia del Ministerio de Obras Públicas, entre otros: la seguridad vial y del tránsito, así como lo concerniente al régimen de servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, así como la correspondiente ubicación de estructuras, anuncios publicitarios y demás edificaciones en estas áreas. Así, considera que la Autoridad administrativa emitió el acto impugnado, en cumplimiento de las funciones antes enunciadas. IV. DECISIÓN DE LA SALA. Cumplidos los trámites que corresponden a este tipo de proceso, procede la Sala a decidir el fondo de la pretensión planteada por el demandante. COMPETENCIA DE LA SALA: En primer lugar, resulta relevante señalar que esta Sala de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción contencioso-administrativa de nulidad promovida por la ASOCIACIÓN UNIÓN DE PRODUCTORES DE PUBLICIDAD EXTERIOR (UPPEX), a través de apoderado judicial, con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42a de la Ley N° 135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley N° 33 de 1946. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y PASIVA: En el caso que nos ocupa, la demandante es un ente integrado por profesionales idóneos, que comparece en defensa del interés general en contra de la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, razón por la cual se encuentra legitimada para promover la acción examinada. Por su lado, el Ministerio de Obras Públicas es una entidad autónoma del Estado que, en ejercicio de sus atribuciones expidió el acto demandado, razón por la cual se encuentra legitimada como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de nulidad. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Y DECISIÓN DE LA SALA: Como se encuentra plasmado en párrafos anteriores, la disconformidad del recurrente radica en la decisión, por parte del Ministerio de Obras Públicas, de aprobar una serie de normas relativas al régimen de servidumbres públicas y sanciones por infracciones al artículo 4 de la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, que reforma la Ley N° 35 de 1978, que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas. El apoderado judicial de la ASOCIACIÓN UNIÓN DE PRODUCTORES DE PUBLICIDAD EXTERIOR (UPPEX) plantea que la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, excede la competencia de dicha entidad estatal para reglamentar lo referente a la seguridad vial y del tránsito, así como lo concerniente al régimen de servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, así como la correspondiente ubicación de estructuras, anuncios publicitarios y demás edificaciones en éstas áreas. En ese sentido, la parte actora señala que el reglamento demandado rebasa el texto y el espíritu del artículo 4 de la Ley N° 11 de 2006 que desarrolla, pues a su criterio, dicha norma legal no faculta al Ministerio de Obras Públicas para imponer sanciones como producto de la instalación de estructuras y anuncios publicitarios, así como tampoco para ordenar su remoción. Por otro lado, con referencia a la infracción del artículo 1 de la Ley N° 106 de 1973 (sobre Régimen Municipal), que se refiere a la organización política autónoma de los municipios, el apoderado judicial de la demandante argumenta que la resolución atacada desconoce el principio de autonomía de los municipios, en lo relativo a las vías públicas urbanas. La Corte, al adentrarse en el análisis de los cargos de ilegalidad imputados, observa que los mismos no prosperan en base a las consideraciones que detallamos en las líneas siguientes. En este sentido, esta Corporación de Justicia estima conveniente realizar un estudio de las normas que regulan la competencia del Ministerio de Obras Públicas, con relación a las estructuras y anuncios publicitarios o de cualquier otra edificación que no constituyan infraestructuras para los servicios públicos: A) Sobre la competencia del Ministerio de Obras Públicas. La demandante considera que la actuación de la Administración desborda los límites de la competencia para dictar reglamentos relativos a la instalación de estructuras y anuncios publicitarios en las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, que no constituyan infraestructura para los servicios públicos. En ese sentido, es preciso señalar que la Ley N° 35 de 30 de junio de 1978, que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas, fue modificada y adicionada por la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006 y la Ley N° 94 de 1973 (sobre contribución por valorización). De esta forma, la Ley N° 11 de 2006 fue publicada en la Gaceta Oficial N° 25,535 de 2 de mayo de 2006. Dicha Ley, en su artículo 4, establece lo siguiente: "Artículo 4. A efecto de garantizar la seguridad vial y del tránsito, se prohíbe la instalación de estructuras y anuncios publicitarios o de cualquier otra edificación, en las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, que no constituyan infraestructuras para los servicios públicos, la cual podrá realizarse mediante aprobación escrita en la forma que determine el Ministerio de Obras Públicas. Los anuncios y las estructuras publicitarios podrán ser instalados en los lugares permitidos por la ley, y deberán cumplir con la obtención de los permisos municipales correspondientes. Parágrafo. Las estructuras y los anuncios publicitarios que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, se encuentren instalados y cuenten con el respectivo permiso alcaldicio de instalación, tendrán un plazo de hasta seis meses para obtener del Ministerio de Obras Públicas y de la alcaldía respectiva la aprobación de la viabilidad para mantenerse instalados. Cumplido el plazo antes señalado sin obtener la aprobación a que se refiere el presente parágrafo, se ordenará su inmediata remoción". Así, la norma citada prohíbe la instalación de estructuras publicitarias y anuncios publicitarios o de cualquier otra edificación en las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional. Adicionalmente, en su Parágrafo otorgaba un período de seis (6) meses como plazo para obtener del Ministerio de Obras Públicas y de la Alcaldía correspondiente, una aprobación de viabilidad para mantener las estructuras publicitarias que se encontrasen ya instaladas sobre servidumbres viales y pluviales. Con posterioridad, el Ministerio de Obras Públicas, mediante Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, reglamentó el Artículo 4 de la mencionada Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, y que constituye precisamente el acto administrativo impugnado a través de la acción contencioso-administrativa de nulidad que nos ocupa. Ahora bien, a través de la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, el Ministerio de Obras Públicas desarrolla el régimen de servidumbres públicas, así como las sanciones a quienes incumplan las disposiciones contenidas en la Ley y los reglamentos que rigen la materia. En este punto, resulta importante señalar que, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia de 31 de marzo de 2008, al resolver la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociación Unión de Productores de Publicidad Exterior (UPPEX), declaró constitucional, precisamente, el citado artículo 4 de la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, que reforma la Ley N° 35 de 1978 (que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas) y la Ley N° 94 de 1973 (sobre contribución por valorización), al considerar lo siguiente: "...el contenido de la norma demandada, como bien señala el Procurador de la Administración no le quita la potestad a los gobiernos locales de autorizar el uso de las servidumbres municipales, más bien lo que pretende es mantener la seguridad vial y del tránsito en todo el país, puesto que la disposición acusada tiene su aplicación en el ámbito nacional y no en determinado distrito. Por tanto, la norma es consecuencia del ejercicio de una función del Estado, creada a través del órgano productor de la norma jurídica y ejecutada por una entidad administrativa (Ministerio de Obras Públicas), que forma parte del Órgano Ejecutivo ... esta Corte considera que al dar la norma tal facultad al Ministerio de Obras Públicas, no va en contra de la autonomía dada por la Constitución a los gobiernos locales, como señala el activador constitucional ... De allí que, esta Corte coincide con el planteamiento esbozado por el Procurador de la Administración, al señalar que al crear la norma en cuestión la Asamblea Nacional emite una normativa legal que viene a formar parte de las disposiciones sobre Policía General (Policía Material), las cuales pueden ser creadas por este Órgano del Estado, en función de las atribuciones dadas por la Constitución, en búsqueda, como es el presente caso, de garantizar la seguridad vial y del tránsito en todo el territorio nacional, en función a lo que establece los artículos 1, 2 y 3 literales a, b y c, de la Ley 35 de 30 de junio de 1978 (Por la cual se reorganiza el Ministerio de Obras Públicas) ... Así que, no se puede desconocer que la norma bajo examen mantiene la facultad dada a los municipios de autorizar los permisos para la instalación de las referidas estructuras; ... es claro que lo establecido en el contenido del parágrafo del artículo demandado, es garantizar la seguridad vial y del tránsito, al requerir luego de la vigencia de la Ley, la obtención del trámite antes mencionado, lo que a criterio de esta Corte no va en contra del contenido de los artículos 246 numeral 1 y 243 de la Constitución (el primero se refiere a los ingresos de los municipios y el segundo respecto a la descentralización de los gobiernos locales) ...". (lo resaltado es de la Sala Tercera) En resumen, de un análisis de la normativa legal citada, así como del pronunciamiento esbozado por el Tribunal Constitucional patrio, queda claro que al Ministerio de Obras Públicas le corresponde por Ley garantizar y mantener la seguridad vial y de tránsito en todo el territorio nacional, tal como lo dispone la Ley N° 11 de 2006, que reforma la Ley 35 de 1978 (que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas). De igual forma, indicó el Pleno de la Corte Suprema de Justicia que dichas funciones no atentan contra las normas constitucionales que garantizan la autonomía y descentralización municipal así como las fuentes de ingresos de las Corporaciones municipales. Ahora bien, resulta conveniente analizar la facultad del Ministerio de Obras Públicas para expedir la Resolución N° 069-06 de 5 de junio de 2006 (que reglamenta el régimen de servidumbres públicas y sanciones por infracción al Artículo 4 de la Ley N° 11 de 2006), que deviene en el acto administrativo demandado, por considerarse precisamente que la entidad estatal carecía de competencia o potestad reglamentaria para regular y fiscalizar lo referente al régimen de servidumbres públicas, así como las sanciones a quienes incumplan las disposiciones contenidas en la Ley y los reglamentos que rigen la materia. En ese sentido, para dilucidar el problema jurídico planteado resulta necesario, formular algunos breves comentarios en torno a la llamada "potestad reglamentaria", para luego examinar la actuación adelantada por el Ministerio de Obras Públicas. B) Sobre la Potestad Reglamentaria y la expedición de la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. La potestad reglamentaria en nuestro país, concedida al Órgano Ejecutivo, deriva expresamente del contenido del numeral 14 del artículo 184 de la Carta Magna, que dispone que son atribuciones del Presidente de la República y el Ministro del ramo respectivo, desarrollar las leyes a fin de facilitar su ejecución, "sin apartarse en ningún caso de su texto ni de su espíritu". Como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Sala Tercera, el ejercicio de esa facultad de expedir normas reglamentarias se fundamenta en "la autonomía de que gozan las entidades públicas autónomas y sólo puede ser ejercida en el marco específico de los servicios y prestaciones que brindan". (Resolución de 21 de marzo de 2002 dictada dentro de la Demanda contenciosa-administrativa de nulidad interpuesta por J.B.Q., a través de apoderado judicial, para que se declaren nulas, por ilegales, las Resoluciones N° 34-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000, N° 35-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000 y N° 49-2000 D.G. de 26 de junio de 2000, expedidas por el Director General del Instituto Nacional de Deportes). En ese sentido, la propia Ley N° 11 de 2006, que reforma la Ley 35 de 1978 (que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas), señala en su artículo 3, como una de las funciones del Ministerio de Obras Públicas la de "dictar los reglamentos que sean necesarios para el cumplimiento de sus fines". De esta forma, dicha disposición legal se traduce en una facultad genérica conferida por el legislador a la entidad estatal, con el objeto de hacer efectivo el contenido de sus disposiciones, mediante la regulación de materias específicas contenidas en dicha Ley. Ahora bien, es preciso resaltar que la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, es de carácter estrictamente reglamentario, es decir, desarrolla la Ley N° 11 de 2006, que reforma la Ley 35 de 1978 (que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas), por medio de la cual se establecen medidas para garantizar la seguridad vial y del tránsito, en las servidumbres viales y pluviales a nivel nacional, que no constituyan infraestructura para los servicios públicos. En ese sentido, la norma de rango legal que da existencia jurídica al acto administrativo demandado es el artículo 4 de la citada Ley N° 11 de 2006, citado en párrafos anteriores, y objeto de pronunciamiento de constitucionalidad por parte del Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Al examinar el contenido de ambas normativas (la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, y el artículo 4 de la Ley N° 11 de 2006, que reforma la Ley 35 de 1978, que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas), es claro que la disposición reglamentaria no contraría el texto de la norma que le precede en jerarquía. La Sala estima oportuno indicar que la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, constituye un reglamento subordinado o de ejecución, que como bien indica el connotado tratadista argentino R.D., "son los que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la aplicación y el cumplimiento de las leyes". Agrega el doctor D. que "también se les llama de subordinación, como forma de expresar la relación normativo-jerárquica que existe entre el reglamento y la ley". (DROMI, R.. Derecho Administrativo, Undécima Edición, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2006, página 445). Tal y como lo señala el doctor D., los reglamentos de ejecución o subordinados, por constituir un complemento de la Ley, no pueden exceder o rebasar los límites de ésta, y en razón de ello, esta Corporación de Justicia comparte el criterio esgrimido por el señor Procurador de la Administración en el sentido que la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, no entra en contradicción con las funciones conferidas a dicha entidad estatal a través de la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, que reforma la Ley N° 35 de 1978. De esta forma, quedan desestimados los cargos de violación contra el artículo 4 de la Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, mediante la cual se reforma la Ley N° 35 de 1978 (que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas), y el artículo 1 de la Ley N° 106 de 1973, sobre Régimen Municipal, toda vez que no se ha logrado desvirtuar la legalidad del acto administrativo impugnado. Por lo antes expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución N° 069-06 de 5 de julio de 2006, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. FUNDAMENTO DE DERECHO: Ley N° 11 de 27 de abril de 2006, que reforma la Ley N° 35 de 1978, que reorganiza el Ministerio de Obras Públicas. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO VICTOR L. BENAVIDES P. -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)

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