Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 9 de Marzo de 2015

PonenteVictor L. Benavides P.
Fecha de Resolución 9 de Marzo de 2015
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS: El Licenciado Enrique De Obaldía, interpuso demandas contencioso administrativas de nulidad, en representación de la AUTORIDAD DE AERONAUTICA CIVIL, para que se declaren nulas, por ilegales, las Resoluciones No.110 de 4 de abril de 2008; No.272 de 25 de marzo de 2004; No.357 de 20 de abril de 2004; No.885 de 3 de diciembre de 2007; y, No.446 de 10 de julio de 2008, dictadas por el Municipio de Chame Posteriormente, como quiera que las demandas tienen la misma causa de pedir y por economía procesal, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, representada por el Magistrado Sustanciador ordenó el 13 de septiembre de 2013, con fundamento en los artículos 720, 721, 731 del Código Judicial y 36 de la Ley 33 de 1946, la acumulación de los referidos expedientes para que se tramiten conjuntamente y se resuelvan mediante una sola sentencia (f. 154). I. CONTENIDO DE LOS ACTOS IMPUGNADOS Mediante los resoluciones impugnadas con las demandas acumuladas, el Municipio de Chame dio en venta los siguientes inmuebles: - Resolución No. 110 de 4 de abril de 2008, mediante la cual el Municipio de Chame da en venta a FAN YIT CHEN un lote de terreno que segrega de la Finca No.241525 - Resolución No.272 del 25 de marzo de 2004, mediante la cual el Municipio de Chame da en venta a MEI MEI MOCK un lote de terreno que segrega de la Finca No.36729 - Resolución No.357 del 20 de abril de 2004, mediante la cual el Municipio de Chame da en venta un lote de terreno que segrega de la Finca No.36729 - Resolución No. 855 del 3 de diciembre de 2007, mediante la cual el Municipio de Chame da en venta a FAN YIT CHEN un lote de terreno que segrega de la Finca No.241525 - Resolución No.446 de 10 de julio de 2008, mediante la cual el Municipio de Chame da en venta a MEI MEI MOCK un lote de terreno que segrega de la Finca No.241525 II. LA PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA Y DISPOSICIONES QUE FIGURAN COMO INFRINGIDAS POR LAS ROSOLUCIONES DEMANDADAS El apoderado judicial de la parte actora solicita que la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia declare la nulidad de las resoluciones antes descritas y así proteger los intereses del Estado, los cuales deben privar sobre los intereses particulares. En los hechos de las demandas acumuladas, el apoderado señaló que mediante escritura pública el Municipio de Chame traspasó, en venta, una serie de lotes segregados de las Fincas No.241525 y No.36729, las cuales se encuentran dentro del Polígono del Aeropuerto de Chame, C.K.E.P.. Por lo tanto, considera que las ventas de los terrenos que se encuentran dentro del Polígono del Aeropuerto de Chame, son acciones que riñen con las normas nacionales e internacionales que regulan la aviación civil, toda vez que es imposible mantener las medidas de seguridad necesarias y, en consecuencia, la misma operación del Aeropuerto. Agrega que los artículos 2 y 3 (num. 5 y 6) de la Ley 22 de 29 de enero de 2003, Que crea la Autoridad de Aeronáutica Civil y deroga el decreto de Gabinete 13 de 1969, establecen claramente que la Autoridad de Aeronáutica Civil, como ente rector de la aviación civil en la República de Panamá, está obligada a garantizar las condiciones de seguridad y funcionamiento de los aeropuertos y aeródromos públicos y privados en el territorio nacional. Señalan, además, que la Autoridad de Aeronáutica Civil y la Corporación de Ingenieros Contratistas, S. A. (COINCO) suscribieron el Contrato de Obra No.023-2011, para la rehabilitación del Cercado Perimetral en el Aeropuerto de Chame, Provincia de Panamá, no obstante, los propietarios de las Fincas vendidas por el Municipio de Chame, han impedido que el contratista avance con la ejecución de la Rehabilitación del cercado perimetral, hecho que ha ocasionado graves daños y perjuicios a la Autoridad de Aeronáutica Civil. Que los trabajos de rehabilitación tienen como objetivo brindar la debida seguridad al recinto, para resguardar la inversión que la Autoridad de Aeronáutica Civil ha realizado con la instalación del nuevo sistema de luces de pista y evitar que un accidente que cobre vidas humanas, hecho que puede suceder al ser invadida la pista de aterrizaje. Indica que la Autoridad de Aeronáutica Civil nunca fue consultada ni notificada de la venta de los terrenos ubicados dentro del Polígono del Aeropuerto de Chame, actividad que el Municipio de Chame ha venido efectuando desde hace varios años, y que tuvieron conocimiento de ello, a raíz de que el contratista le ha informó sobre el motivo del no avance de la obra de rehabilitación del cercado perimetral. A juicio del apoderado judicial de la demandante, los actos administrativos impugnados violan, directamente por omisión, lo dispuesto en el literal a) del artículo 26 del Decreto de Gabinete 13 de 22 de enero de 1969, ya que el Municipio de Chame reconoce claramente un interés particular sobre los intereses del Estado. La norma en comento es del tenor literal siguiente: Artículo 26. el Patrimonio de la Dirección de Aeronáutica Civil consistirá de: a) Todas las fincas y terrenos que ocupan actualmente los Aeropuertos Nacionales de toda la República y los que en un futuro se destinen para la construcción de nuevos Aeropuertos. Así, considera el demandante que lo que corresponde en derecho es que las Fincas No.281436, No.277514 y No. 285673 segregadas de la Finca No.241525; así como las Fincas No.246053 y 246055 segregadas de la Finca No.36729, sean inscritas a favor de la Autoridad de Aeronáutica Civil y sean incorporadas al patrimonio de esa entidad. Que el traspaso de las citadas fincas a la Autoridad de Aeronáutica Civil y, por ende, a su patrimonio, garantiza la operación del Aeropuerto de Chame de acuerdo a las normas nacionales e internacionales que regulan la aviación civil. También señala el demandante que las Resoluciones impugnadas, mediante las cuales el Municipio de Chame da en venta los referidos lotes de terreno y que fueron segregados de las Fincas No. No.241525 y No.36729, violan gravemente lo dispuesto en el literal a) del artículo 26 del Decreto de Gabinete No.13 de 22 de enero de 1969, ya que en estos actos demandados el Municipio de Chame aplicó un criterio antijurídico que afecta gravemente el interés público. Que al reconocer el derecho del comprador sobre los derechos de la Autoridad de Aeronáutica Civil, como ente rector de la aviación civil en la República de Panamá, desprotege los intereses de la colectividad nacional, causando daños irreparables y creando una inseguridad jurídica. III. CONTESTACIÓN DE LOS TERCEROS INTERESADOS Admitidas las demandas se ordenó correr traslado de las mismas a los señores FAN YIT CHEN y MEI MEI MOCK, en calidad de propietarios de las fincas dadas en venta por el Municipio de Chame a través de las resoluciones que ahora se impugnan, quienes a través de apoderados judiciales, dieron contestación a las demandas de nulidad que nos ocupan. Así las cosas, aducen que actuando de buena fe y dentro del marco de la Ley, procedieron a comprar las fincas citadas al Municipio de Chame, tal y como se dejó constancias por medio de escrituras públicas. Que desde el momento de la compraventa, hasta el día de hoy, han actuado en su condición de dueños, dándole la función social que para tal efecto, la ley exige y, por ello, el Estado tiene la obligación de proteger sus bienes, tal y como lo mandata el artículo 47 de la Constitución Política. Agregan que desde el momento en que adquirieron la propiedad de las fincas, ninguna persona natural o jurídica le ha impedido el pleno goce de sus derechos. Señalan, también, que las acciones ejercidas por la Autoridad de Aeronáutica Civil atentan contra la seguridad jurídica que debe imperar en nuestro país, partiendo del hecho de que los inmuebles, objeto de este litigio, no forma parte del polígono donde se encuentra ubicada la pista de aterrizaje, que en un tiempo fue utilizado como aeropuerto de los norteamericanos en la segunda guerra mundial. Concluyen indicando que la demandante no agotó la vía gubernativa, tal como lo mandata la Ley y los reiterados fallos de la Corte Suprema de Justicia sobre estos casos. IV. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN El Procurador de la Administración contestó la demanda mediante las respectivas Vistas Fiscales, en las cuales advierte que entre las pruebas documentales que la entidad recurrente aportó, junto con sus demandas, se encuentran las copias autenticadas de las escrituras públicas por medio de las cuales el Municipio de Chame traspasó en venta a los señores Fan Yit C.n y M.M.M., los lotes de terrenos ya descritos, y copia de los planos visibles en cada expediente judicial, en los cuales se encuentra delimitado el polígono del aeropuerto del Distrito de Chame. No obstante, a juicio de la Procuraduría el contenidos de los documentos allegados al proceso no permiten determinar de manera clara y objetiva el espacio geográfico adjudicado, a título de propiedad a favor de los señores C. y M., por parte del Municipio de Chame delimitado en los planos antes indicados, es decir, dentro de la zona terrestre reclamada por la Autoridad de Aeronáutica Civil, como parte de su patrimonio. Por consiguiente, concluye la Procuraduría de la Administración que su concepto quedará supeditado a lo que pueda acreditarse en la etapa probatoria, tanto por la entidad demandante como por los terceros interesados a los que se le adjudicaron los terrenos, objeto de este proceso. V. EL INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO El Alcalde del Distrito de Chame rindió su informe de conducta, en cuya parte pertinente se expone que mediante Acuerdo Municipal No. 7 de 8 de septiembre de 1988, reformado por el Acuerdo No.9 de 11 de junio del año 2000, el Consejo Municipal del Distrito de Chame, declaró como terrenos municipales, una serie de fincas, entre ellas la Finca No.36729 correspondiente al corregimiento de Chame cabecera, de la cual se segrega la Finca No.241525 y de las cuales se segregan, a su vez, las fincas dadas en venta por medio de las resoluciones objeto de la presente demanda. Señala el informe, además, que en dichos Acuerdos Municipales se establecieron las áreas que se podían adjudicar a personas naturales o jurídicas mediante compra, previo cumplimiento de los procedimientos y requisitos que debían cumplir los interesados en adquirir un lote o área de terreno, ya sea turístico, comercial o urbano. Que también se estableció que se debía fijar un edicto por un periodo de quince días hábiles en tablilla municipal, notificando la venta; y, una vez desfijado, el mismo debía conceder un término de cinco días para que los interesados o posibles afectados presentaran oposición a éstos actos. Sin que se presentara ninguna oposición, por lo que se procedió a elevar las transacciones a escritura pública, tal como lo mandata el artículo 10 del Acuerdo Municipal. De igual forma, indica el informe que la propiedad de las fincas formaban parte del patrimonio del Municipio de Chame. Por ello, se dispuso vender dichos bienes, tal como lo mandata el artículo 17 de la Ley 106 de 1973, donde establece que es competencia exclusiva del Consejo, entre otras, las siguientes: Artículo 17. 1.. ... 7. Disponer de los bienes y derechos del Municipio y adquirir los que sean necesarios," 8... 9. Reglamentar el uso, arrendamiento, venta y adjudicación de solares o lotes y demás bienes municipales que se encuentren dentro de las áreas y ejidos de las poblaciones, y demás terrenos municipales Destaca que, para proceder a la venta de los bienes inmuebles, se tomó como referencia el Plano No.80402-83297 de 6 de abril de 2004, debidamente aprobado por el Ministerio de Vivienda y la Dirección General de Catastro. Añade que antes de proceder con la venta de los bienes inmuebles descritos, nunca se presentaron por parte de la Autoridad General de Aeronáutica Civil una solicitud para adquirir algún terreno, para ser utilizado como pista de aterrizaje u otra actividad similar. Que es la Dirección General de Aeronáutica Civil, quien ocupa de hecho un terreno de 16 hectáreas que ha cercado y que pertenece a una de las fincas propiedad del Municipio de Chame. VI. DECISIÓN DE LA SALA Evacuados los trámites legales, la S. procede a resolver la presente controversia, previa las siguientes consideraciones. Este Tribunal Colegiado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el texto del artículo 97, numerales 1 y 3 del Código Judicial y el artículo 42b de la Ley N° 135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley N° 33 de 1946, es competente para conocer este tipo de acciones. Bajo estos preceptos, la S. se pronunciará respecto a las demandas contencioso-administrativas de nulidad incoadas (acumuladas) contra las Resoluciones No.110 de 4 de abril de 2008, No.272 de 25 de marzo de 2004, No.357 de 20 de abril de 2004, No.885 de 3 de diciembre de 2007 y No.446 de 10 de julio de 2008, dictadas por el Municipio de Chame Los actos administrativos demandados, están contenidos en las ya mencionadas Resoluciones, a través de las cuales el Municipio de Chame dio en venta unos lotes de terrenos a favor de los señores FAN YIT CHEN y MEI MEI MOCK. Ahora, de un análisis minucioso de las pretensiones y hechos en que la parte actora fundamenta las demandas de nulidad, se infiere que el problema jurídico que se plantea ante esta jurisdicción de lo contencioso-administrativo, radica en la ilegalidad incurrida por el Municipio de Chame, al expedir Resoluciones por medio de las cuales dio en venta, a favor de particulares, lotes de terreno que pertenecen a la Autoridad de Aeronáutica Civil, de conformidad con lo señalado por el literal a) del artículo 26 del Decreto de Gabinete 13 de 22 de enero de 1969, el cual establece que son patrimonio de la institución "Todas las fincas y terrenos que ocupan actualmente los Aeropuertos Nacionales de toda la República y los que en un futuro se destinen a la construcción de nuevos Aeropuertos..." En consecuencia, alegan que las transacciones realizadas por el Municipio de Chame, violan la disposición citada, por cuanto aplican un criterio antijurídico que afecta gravemente el interés público. Que el reconocer el derecho de los compradores sobre los derechos de la Autoridad de Aeronáutica Civil, como ente rector de la aviación civil en Panamá, desprotege los intereses de la colectividad nacional, causando daños irreparables y creando una inseguridad jurídica. Atendiendo al planteamiento anterior, a la S. le corresponde examinar si el procedimiento para la venta de los terrenos municipales a un peticionario particular infringe la normativa invocada por el demandante. Previo estudio de las piezas procesales incorporadas al expediente judicial, hemos podido percatarnos que el procedimiento para la venta de los terrenos por parte del Municipio de Chame se realizó con apego a las disposiciones de la Ley 106 del 8 de octubre de 1973 (Sobre el Régimen Municipal) y con fundamento en el Acuerdo Municipal No.9 de 11 de junio de 2002 (Por el cual se modifica el Acuerdo No.7 de 8 de septiembre de 1988), a través del cual el Consejo Municipal del distrito de Chame, declaró, como terrenos municipales, una serie globos de tierra concedidos en título de Propiedad, por el Gobierno Nacional de la República de Panamá, al Municipio de Chame, entre ellas, la Finca No.36729, correspondiente al corregimiento de Chame cabecera, de la cual se segrega la Finca No.241525, de las cuales, a su vez, se segregaron las fincas dadas en venta por medio de las Resoluciones objeto de la presente demanda. Asimismo, dispone el referido acuerdo que el Alcalde del Distrito de Chame está facultado para actuar en nombre y representación del Municipio de Chame, en la venta de terrenos. Las disposiciones de la Ley 106 que facultan al Municipio para el traspaso o venta de tierras a particulares es el siguiente: Artículo 17. Los Consejos Municipales tendrán competencia exclusiva, para el cumplimiento de las siguientes funciones: 1. ... ... 8. Disponer de los bienes y derechos del Municipio y adquirir los que sean necesarios. ... 10. Reglamentar el uso, arrendamiento, venta y adjudicación de solares y demás bienes municipales que se encuentren dentro de las áreas y ejidos de las poblaciones, y demás terrenos municipales. De conformidad con el mencionado instrumento legal, el cual fue regulado mediante Acuerdo, el Consejo Municipal del Distrito de Chame, autorizó al Alcalde para la venta de lotes de terreno (Fincas No.281436, 246053, 246055, 277514 y 285673) segregados de las fincas No.36729 y de la finca No.241525, a favor de los señores Fan Yit C. y M.M.M.. Por su parte, señalan los informes remitidos por el Alcalde Municipal del Distrito de Chame que para proceder a la venta de los bienes inmuebles en cuestión, se tomó como referencia los planos No.80402-113478 de 31 de marzo de 2008 (para la finca No.281436); el No.80402-83297 de 6 de abril de 2004 (para la finca No.246053); el No.80402-83297 de 18 de abril de 2004 (para la finca 246055); el No.80401-112518 de 27 de noviembre de 2007 (para la finca No.277514); y, el plano No.80401-114005 de 7 de julio de 2008 (para la finca No.285673), todos aprobados por el Ministerio de Vivienda y la Dirección General de Catastro, Sección de Tierras del Ministerio de Hacienda y Tesoro. Ahora bien, alega la parte demandante que las pruebas presentadas en el presente proceso acreditan ampliamente que la Alcaldía del Municipio de Chame, al adjudicar a título de propiedad lotes de terrenos, a favor de particulares, ubicados en el Celaje, distrito de Chame y que formaban parte de las fincas No.36729 y la No.241525, violan flagrantemente el literal a) del artículo 26 del Decreto de Gabinete 13 de 22 de enero de 1969, el cual señalaba que dentro del patrimonio de la antigua Dirección de Aeronáutica Civil, se encuentran todas las fincas y terrenos que ocupaban los aeropuertos nacionales de la República y los que, en el futuro, se destinaran a la construcción del mismo. No obstante, no podemos soslayar el hecho de que la prueba denominada como "Plano de GLOBO DE TERRENO, QUE SERÁ SEGREGADO DE LA FINCA No.36729, TOMO 901, FOLIO, PROPIEDAD DEL MUNICIPIO DE CHAME A FAVOR DE AERONAUTICA CIVIL de fecha abril de 2001, firmado por E.M., Alcalde Municipal del Distrito de Chame y A.G., Director de Infraestructura Aeroportuaria de la Dirección de Aeronáutica Civil" aportada por la parte actora y que reposa de fojas 37, 196, 350, 500 y 657 del expediente, fue negada por medio de los respectivos autos de prueba, toda vez que las mismas tratan de documentos que no cumplen con lo establecido en el artículo 833 del Código Judicial. Por consiguiente, con el propósito de esclarecer este aspecto la S. dictó el 18 de septiembre de 2014, auto para mejor proveer, visible de fojas 775 a 777, por conducto del cual se ofició al Ministerio de Vivienda y a la Dirección General de Catastro del Ministerio de Economía y Finanzas, quienes aprobaron los planos que fueron utilizados como referencia por el Municipio de Chame para realizar los trámites de venta de los globos de terreno en disputa, para que ambas designasen (cada una) un perito a fin de practicar una diligencia de Inspección Judicial sobre los predios adjudicados por el Municipio de Chame a los señores Fan Yit C. y M.M.M., mediante las resoluciones objeto de la demanda contencioso administrativa de nulidad que ocupa la atención de la S. y así poder aclarar, de forma definitiva, si los terrenos vendidos presentan las características denunciadas por la Autoridad de Aeronáutica Civil. Asimismo, se ordenó el trasladado a las partes de la presente resolución, con el objeto de que designasen a los peritos que participarían de la diligencia de inspección. Es de observar que, a pesar que el Licenciado J. delC.M. apoderado judicial de los señores Fan Yit C. y M.M.M., terceros interesados en este proceso, designó al Ing. R.R.D.C. como perito de éstos, para la práctica de la diligencia ordenada por esta S., el mismo no compareció a la Inspección Judicial programada para el 18 de diciembre de 2014. (cfr. f.808) Por su parte, el Ingeniero N.C., perito designado por la Autoridad de Aeronáutica Civil, el 5 de enero de 2015, rindió su informe en el cual concluye que las fincas adjudicadas en venta por el Municipio de Chame (281436, 285673, 277514, 246053 y 246055) se encuentran ubicadas dentro de los predios (terrenos) del Aeródromo de Chame. Igualmente, el perito del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, P.E.B.B., Técnico en Topografía, concluye que "Pudimos constatar efectivamente que las cinco fincas 256187, 246053, 281436, 285673 y la 277514, se encuentran dentro del polígono del aeropuerto de Chame (ver gráfica del levantamiento se hizo de todo al área)" (cfr. f. 900) Asimismo, la T.L.V. de Beckwith, perito designada por la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI), en su informe señala que las fincas No.281436, 277514, 285673, 246055 y 246053, las cuales fueron segregadas de las fincas No.36729 (tomo 901, folio 404) y la No.241525 (rollo 1 Asiento 1) se encuentran ubicadas dentro de la poligonal ocupada por la pista de aterrizaje del aeropuerto de Chame, la cual se encuentra en parte cercada con alambre de ciclón y tubos galvanizados. Ahora bien, tal y como advirtió el perito de la Autoridad recurrente los informes rendidos, con sus respectivas conclusiones, son el resultado de la evaluación exhaustiva y minuciosa de las pruebas aportadas por la demandante y todas las partes involucradas, así como de la investigación documentada que fuera adjuntada con cada uno de los informes rendidos ante esta S.. De esta circunstancia se deduce que los terrenos adjudicados en venta por parte del Municipio de Chame a favor de los señores Fan Yit C. Y M.M.M., se encuentran dentro de los predios del polígono del Aeropuerto de Chame. Ante el marco de referencia expuesto, la S. concluye que, tal como lo denuncia el recurrente, la Resoluciones las Resoluciones No.110 de 4 de abril de 2008; No.272 de 25 de marzo de 2004; No.357 de 20 de abril de 2004; No.885 de 3 de diciembre de 2007; y, No.446 de 10 de julio de 2008, dictadas por el Municipio de Chame, devienen ilegales porque con esta actuación se desconoció el Patrimonio de la Autoridad de Aeronáutica Civil, de conformidad con lo que establece el literal a) del artículo 26 del Decreto de Gabinete No.13 de 22 de enero de 1969, reconociendo un interés particular sobre los intereses del Estado. Finalmente, es pertinente anotar que la adjudicación hecha a favor de los señores FAN YIT CHEN Y MEI MEI MOCK, por conducto de la actuación recurrida, va en detrimento de garantizar la operación y el funcionamiento del citado Aeropuerto de acuerdo a normas nacionales e internacionales de Aviación Civil, que satisfacen a toda la colectividad nacional. En razón de lo expuesto, la S. es del criterio que ha quedado demostrada la ilegalidad de las resoluciones impugnadas por contravenir lo dispuesto por el artículo 26 (literal a) del Decreto de Gabinete No.13 de 22 de enero de 1969. En consecuencia, la S. Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SONILEGALES las Resoluciones No.110 de 4 de abril de 2008; No.272 de 25 de marzo de 2004; No.357 de 20 de abril de 2004; No.885 de 3 de diciembre de 2007; y, No.446 de 10 de julio de 2008, dictadas por el Municipio de Chame. N., cúmplase y publíquese, VICTOR L. BENAVIDES P. LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO KATIA ROSAS (Secretaria)

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