Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 17 de Marzo de 2016

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:17 de Marzo de 2016
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS: El licenciado A.E.S.G., en nombre y representación de SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO, ha interpuesto proceso sumario, con la finalidad de que se declaren nulo, por ilegal, el Decreto Número 1897 de 26 de diciembre de 2014, del Órgano Ejecutivo por conducto del Ministerio de Salud, el silencio administrativo y para que se hagan otras declaraciones. I. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA Como primer hecho de la demanda, se señala que la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO, inició labores el 5 de abril de 2010, en el Ministerio de Salud, en el cargo de Administradora I, asignada al distrito de Gualaca; y con posterioridad fue traslada en calidad de préstamo a la oficina de la Gobernación de Chiriquí, en virtud a una solicitud de la Autoridad Nominadora, para realizar funciones relacionados con el Ministerio. Igualmente, se sostiene que mediante el Decreto No. 1340 de 22 de noviembre de 2011, se hace un reajuste salarial a la señora Montenegro; y que mediante Decreto No. 414-P de 22 de julio de 2014, toma posesión para ejercer el cargo de Administrador I, con funciones de Asistente Administrativo Grado 9-0 con sueldo mensual de B/.837.90, y que a partir del 1 de abril de 2013 se le ascendió a Administrador I con funciones de Asistente Administrativo Grado 9-1, con un sueldo mensual de B/.927.90. Añade, que mediante Nota # 702-DMP-MINSA-CH-2014, suscrita por el Director del Sistema Regional de Salud de Chiriquí, se le asigna como Asistente Administrativa del Centro de Salud de Gualaca. Así mismo, sostiene el apoderado judicial que su representada durante el tiempo que ejerció funciones se desempeñó con honestidad, profesionalismo y puntualidad, lo que consta en el expediente que reposa en la Oficina Institucional de Recursos Humanos, del Ministerio de Salud, y con los distintos aumentos salariales que se le hicieron efectivos desde enero de 2011. También, se señala como hecho de que se interpuso recurso de reconsideración con apelación en subsidio, contra el Decreto Número. 1897 de 26 diciembre de 2014, el cual solo fue notificado mediante nota; sin embargo, hasta la fecha de presentación de la presente demanda no se le dio repuesta ni positiva, ni negativa, acogiéndose entonces a la institución de silencio administrativo. Bajo ese marco, sostiene el apoderado judicial de la actora que el Decreto demandado es ilegal, porque fue notificado mediante nota firmada por el Jefe de Recursos Humanos de la Región de Salud; no establece ninguna causal justificativa conforme a la ley 39 y 127 de 2013; y no reconoce que al cargo que ocupaba su representada no se le puede aplicar el criterio de libre nombramiento y remoción. Por otro lado, manifiesta el apoderado judicial que su representada se encuentra amparada por la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, que adopta normas de protección para las enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzca discapacidad laboral, debido a que es paciente de hipertensión arteria, diabetes mellitus II (Insulina Requirente), alergia respiratoria (Farinjolarintis). II. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. En primer lugar, se estima infringido por el Decreto Número. 1897 de 26 de diciembre de 2014, el artículo 1 de la Ley 127 de 2013, que establece el Régimen de Estabilidad Laboral para los Servicios Públicos, que se cita como sigue: "Artículo 1. Los servidores públicos al servicio del Estado nombrados en forma permanente o eventual, ya sea transitorio, contingente o por servicios especiales, con dos años de servicios continuos o más, sin que se encuentren acreditados en alguna de las carreras que establece el artículo 305 de la Constitución Política de la República de Panamá, entre las que se encuentra la Carrera Administrativa, gozarán de estabilidad laboral en su cargo y no podrán ser despedidos sin que medie alguna causa justificada prevista por la ley y según las formalidades de ésta. A los servidores públicos amparados por este artículo, no les será aplicable la discrecionalidad de libre nombramiento y remoción." Citada la norma, el apoderado judicial sostiene que no se observó que de acuerdo a la misma, para destituir a un servidor público con dos años de servicios, sin importar que sea eventual o permanente, debía hacerse mediante una causa justificada y que en esa circunstancias no aplica la discrecionalidad de libre nombramiento y remoción, razón por la cual se produjo una violación directa por omisión. La siguiente norma que estima la parte actora infringida por el Decreto Número 1897 de 26 de diciembre de 2014, corresponde al artículo 2 de la Ley 39 de 2013, modificado por el artículo 4 de la Ley 127 de 2013, que se cita de la siguiente manera: "Artículo 4. El artículo 2 de la Ley 39 de 2013 queda así: Los servidores públicos al servicio del Estado, que son destituidos de sus cargos sin que medie causa justificada de despido prevista por la ley según las formalidades de ésta. Tendrán derecho a solicitar el reintegro a su cargo o, en su defecto el pago de una indemnización, la cual será calculada con base al último salario devengado y conforme a la escala prevista en el artículo 225 del Código de Trabajo, por cada año laborado al servicio del Estado en forma continua, aunque sean en diferentes entidades del sector público. El derecho del servidor de reclamar el reintegro prescribe a los cinco días hábiles contados a partir de la notificación del despido y el de reclamar el pago de la indemnización por razón del despido injustificado prescribe al término de sesenta días calendarios contados a partir de la notificación del despido." Esa norma dice haberse infringido en forma directa por omisión, por cuanto que se destituyó a la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO sin que mediara causa justificada, a pesar de que el reintegro se solicitó en el recurso de reconsideración. Por otro lado, se estima que también se han infringido los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, los cuales solamente se citan de la siguiente manera: "Artículo 1. Todo trabajador nacional o extranjero a quien se le detecte enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral tiene derecho a mantener su puesto de trabajo en igualdad de condiciones a las que tenía antes del diagnóstico médico. Artículo 2. El procedimiento de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, parcial no podrá ser invocado como una causal de despido por las instituciones públicas, ni por los empleadores particulares, si el trabajador cumple con los requisitos para mantenerse laborando en un cargo que sea compatible con su jerarquía, fuerza, preparación, destreza y con su nueva condición. Parágrafo: Para los efectos de esta Ley, las enfermedades crónicas, involutivas y degenerativas se entenderán así: 1. Enfermedades Crónicas: Son las que, una vez diagnosticadas, su tratamiento que lleva más allá de los tres meses, es solo paliativo y ni curativo, lo que lleva implícita la cronicidad entre ellas diabetes Mellitus, lesiones tumorales malignas (cáncer), Hipertensión Arterial y Síndrome de Inmunodeficiencia adquirida 2. ..." Artículo 4. Los trabajadores afectados por las enfermedades descritas en esta ley, solo podrán ser despedidos o destituidos de sus puestos de trabajo por causa justificada y previa autorización judicial de los juzgados Seccionales de Trabajo o tratándose de funciones adscritas a la Administrativas, le corresponderá a la Junta de Apelación de Carrera Administrativa, invocando para ello alguna causa justa prevista en la ley de acuerdo con los procedimientos correspondientes. Aquellos servidores públicos que no se encuentren bajo protección de la Carrera Administrativa solicitarán su reintegro a través de la vía ordinaria. Los servidores públicos incorporados a los regímenes especiales harán su solicitud de conformidad con la legislación especial vigente." III. PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA Las pretensiones de la parte actora consisten en que se declare nulo por ilegal, el Decreto Ejecutivo No. 1897 de 26 de diciembre de 2014, y que a consecuencia de ello, se ordene su reintegro al cargo que ocupaba en el Ministerio de Salud; y se le paguen los salarios caídos, ajustes, sobresueldos y otros emolumentos dejados de percibir. IV. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO. De fojas 55 a 56 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, suscrito por el Viceministro de Salud Encargado, en el que se señala fundamentalmente que la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO, con cédula de identidad personal 4-169-606, fue nombrada en el Ministerio de Salud el 5 de abril de 2010, y fue destituida mediante el Decreto 1897 de 26 de diciembre de 2014, con fundamento en la Ley 9 de 20 de junio de 1994, debido a que el cargo que ocupaba era de libre nombramiento y remoción por parte de la autoridad nominadora. De dicha ley el funcionario demandado, se refiere a la definición dispuesta en la misma de los servidores públicos de libre nombramiento y remoción que señala que son aquellos que trabajan como personal de secretaría, asesoría, asistencia o servicio inmediatamente adscritos a los servidores públicos que no forman parte de ninguna carrera y que, por la naturaleza de su función, están sujeto a que su nombramiento esté fundado en la confianza de sus superiores y a la perdida de dicha confianza acarre la remoción del puesto que ocupa. Así mismo,que la parte actora por medio de apoderado judicial interpuso recurso de reconsideración, en virtud del cual se emitió la Resolución Administrativa No. 092 de 7 de julio de 2015, que decidió mantener en todas sus partes el Decreto 1897 de 26 de diciembre de 2015. Añade, que la actora adjuntó al recurso de reconsideración una copia simple de certificación de la Caja de Seguro Social de 14 de mayo de 2014, que indica que la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO padece de Diabetis Mellitus, Hipertensión Arterial, E.L., Lumbalgia y Obesidad; pero no se cumple con las condiciones dispuestas en el artículo 5 de dicha ley, modificado por el artículo 11 de la Ley 4 de 25 de febrero de 2010, que establece que la protección que brinda la ley a las personas que padecen de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan capacidad laboral, se otorgará siempre y cuando sea expedida una Certificación por una Comisión Interdisciplinaria, de lo contrario no es obligación de la institución reconocer la protección de la ley; y que por ello, se dispuso la remoción de la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO. V. OPINIÓN DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN El Procurador de la Administración, mediante su Vista Fiscal No. 952 de 9 de octubre de 2015, visible de fojas 57 a 62 del dossier, le solicita a los Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que declaren que no es ilegal, el Decreto No. 1897 de 26 de diciembre de 2014, emitido por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Salud, ni su acto confirmatorio, y que se desestimen las demás pretensiones. Esa petición la sustenta el Procurador de la Administración, anotando primero que contrario a lo argumentado por el apoderado judicial de la demandante, la jurisprudencia de esta S. Tercera, ha sido que la potestad discrecional permite a la autoridad nominadora o al jefe máximo de la institución, remover aquellos funcionarios que no se encuentren amparados por una ley especial o de carrera que les garantice una estabilidad en el cargo, sin que para ello sea necesario la configuración de una causa de naturaleza disciplinaria. Y que la destitución de los servidores públicos de libre nombramiento y remoción, sustentada en la potestad discrecional de la entidad nominadora, se entiende enmarcada en el debido proceso legal, siempre que la entidad cumpla con el deber de notificar al afectado su decisión emitida indicando además, los recursos que proceden en contra del acto destitutorio, y el término del cual dispone para presentarlos. Plantea el Procurador de la Administración, en cuanto a la aplicación de la Ley 127 de 2013, que al establecerse en su artículo 6 que la ley empezaría a regir a partir de 1 de abril de 2014, se entiende de manera clara que la ley no tiene carácter retroactivo, porque la propia norma no tiene interés social; y segundo, porque a través de su propio articulado se establece que la misma entrará a regir en una fecha posterior a su publicación. Y que por ello, la protección a la estabilidad laboral en el cargo y el reconocimiento de los beneficios que la misma establece ante la terminación laboral, sea producto de renuncia o destitución dependerá que se haya cumplido previamente con el término mínimo de servicio continúo establecido en esta ley, el cual deberá computarse a partir de la entrada en vigencia de la Ley 127 de 2013, y no desde el momento en que el funcionario empezó a prestar servicios en la institución. Igualmente, señala el Procurador de la Administración que no comparte el planteamiento de la parte actora de las supuestas violaciones a la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, modificada por la Ley 4 de 25 de febrero de 2010, por cuanto que si bien dicha ley reconoce ciertos beneficios a las personas que se encuentran padeciendo de determinadas enfermedades, esa condición debe ser acreditada de manera formal; y a foja 34 del expediente reposa una nota de 6 de mayo de 2014, en la que se certifica que la señora Semidia del Rosario Montenegro fue atendida por Diabetis Mellituis, H.A., E.L., Lumbalgia y Obedecidad, cuando el mecanismo idóneo para acreditar la existencia de la condición crónico, involutiva y/o degenerativa ya propia ley debe ser una comisión interdisciplinaria nombrada para tal fin, de lo contrario no es obligación de la institución reconocer la protección que brinda esta ley. V. ANÁLISIS DE LA SALA Y DECISIÓN DE LA SALA. Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la S. a decidir el fondo del asunto previo a las consideraciones que se expresan a continuación. La señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO la cual siente su derecho afectado por el Decreto 1897 de 26 diciembre de 2014, está legitimada activamente. De las constancias procesales queda determinado que la señora Semidia del Rosario Montenegro ejerce funciones como funcionaria permanente en el Ministerio de Salud, desde el 5 de abril de 2010, desempeñándose en los cargos de Asistente Administrativo y Administrador I, conforme se lee a fojas 44-52 y 54 del expediente administrativo. Ahora bien, consta a foja 57 del expediente administrativo, el Decreto Número. 1897 de 26 de diciembre de 2014, el cual solo dispone dejar sin efecto el nombramiento de Semidia Del Rosario Montenegro, con cédula de identidad personal No. 4-169-606, como Administrador I, posición No. 25453, planilla 84, a partir de su notificación. El apoderada legal de la parte actora argumenta que el acto demandado deviene de ilegalidad porque cuando se le destituyó del cargo de Administrador I que ejercía en el Ministerio de Salud, gozaba de estabilidad laboral en virtud de que la Ley 127 de 2013, que establece un régimen de estabilidad laboral para los servidores públicos, dispone que toda persona nombrada de forma permanente o eventual con dos años de servicios continuos o más sin que se encuentren acreditados en alguna de las carreras establecidas en el artículo 305 de la Constitución Política, gozarán de estabilidad laboral en su cargo y no podrán ser despedidos sin que medie alguna causa justificada. Sin embargo, según la autoridad demandada al caso de la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO le aplica la Ley 9 de 20 de junio de 1994, considerando que el cargo que ocupaba es de libre nombramiento y remoción por parte de la autoridad nominadora; y que no cumple con el requisito dispuesto en la Ley 59 de 2005, modificada por la Ley 4 de 25 de febrero de 2010, que protege a las personas que padecen de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, en cuanto a que la discapacidad debe ser certificada por una Comisión Interdisciplinaria nombrada para tal fin, lo que no se atendió en este caso. Por su parte el Procurador de la Administración, considera que al caso, no le aplica la Ley 127 de 2013, considerando que ésta no puede regular hechos o situaciones producidas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, porque es sabido que las normas no tienen efecto retroactivo, de acuerdo a nuestra Carta Magna; que el cargo que ocupaba la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO, es potestad discrecional de la autoridad nominadora, en virtud de lo cual no era necesario invocar ninguna causal de naturaleza disciplinaria. El artículo 305 de la Constitución Política, enumera aquellas carreras quedan instituidas en la función pública y permite que se determinen ley. El texto de dicha norma es el siguiente: "Artículo 305: Se instituyen las siguientes carrera en la función pública, conforme a los principios de méritos: 1. La Carrera Administrativa. 2. La Carrera Judicial. 3. La Carrera Docente. 4. La Carrera Diplomática y C.. 5. La Carrera de las Ciencias de la Salud. 6. La Carrera Policial. 7. La Carrera de las Ciencias Agropecuarias. 8. La Carrera del Servicio Legislativo. 9. Las otras que la Ley determine. La Ley regulará la estructura y organización de estas carreras de conformidad con las necesidades de la Administración." La Ley 127 de 31 de diciembre de 2013, establece un régimen especial para adquirir la estabilidad por antigüedad, al disponer lo siguiente: "Artículo 1. Los servidores públicos al servicio del Estado nombrados en forma permanente o eventual, ya sea transitorio, contingente o por servicios especiales, con dos años de servicios continuos o más, sin que se encuentren acreditados en alguna de las carreras que establece el artículo 305 de la Constitución Política de la República de Panamá, entre las que se encuentra la Carrera Administrativa, gozarán de estabilidad laboral en su cargo y no podrán ser despedidos sin que medie alguna causa justificada prevista por la ley y según las formalidades de ésta." De la disposición jurídica citada interpreta la S. que aquellos funcionarios al servicio del Estado nombrados en forma permanente o eventual ya sea transitorio, contingente o por servicios especiales con dos años de servicio continuo o más, que no están acreditados por algunas de las carreras públicas dispuestas en el artículo 305 de la Constitución Política gozarán de la estabilidad laboral en su cargo, lo que implica que no pueden ser destituidos sin que medie causal legal que lo justifique. Dicho de otra manera, aquellos funcionarios que cuando entrara en vigencia la ley en referencia, tuvieran dos años continuos en un cargo le asiste derecho a la estabilidad laboral, sin señalarse nada sobre el nombramiento. A nuestro criterio, al señalar la norma en análisis que los servidores públicos nombrados al servicio del Estado con dos años de servicios continuos, comprende a aquellos que ya estaban nombrados con la entrada en vigencia de la Ley 127 de 2013, y que cumplían con la condición de los dos años continuos, pues, situación distinta sería que la norma expresara que dicha condición se computaría, para aquellos nombramientos consumados con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, lo que no ocurre en este caso. Lo antes expuesto, nos permite concluir que con la Ley 127 de 2013, se establece en nuestro orden jurídico un nuevo régimen de estabilidad laboral para los servidores públicos, que se obtiene con el mero transcurso del tiempo, al no establecerse otra condición, para aquellos funcionarios que no pertenecen a algunas de las carreras dispuestas en la Constitución. Así las cosas, este Tribunal considera que la normativa en referencia introduce un cambio importante ya que permite que funcionarios con dos años de servicios continuos en el Estado, ingresen a un régimen de estabilidad laboral, impidiendo expresamente aplicar el criterio de libre nombramiento y remoción, sobre el cual es que la S. ha sostenido que el funcionario en esta condición está sujeto a la potestad discrecional de la autoridad nominadora; y que era necesario que el funcionario acreditara que ingresó al cargo que ocupaba a través de un concurso de méritos, con al respectiva certificación de carrera administrativa No obstante, es importante destacar también que esa posición ha experimentado cambios al sostenerse en la sentencia de 17 de abril de 2015, lo siguiente: "... Con respecto a la falta de motivación del acto impugnado, se advierte que la Orden de General DG-BCBRP-No.221-12 de 12 de noviembre de 2012, incumple con la garantía del debido proceso establecida en el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y los artículos 31, 34, 155 y 201 de la Ley No.38 de 2000, sobre procedimiento administrativo, que señalan que las actuaciones administrativas de todas las entidades públicas deben efectuarse con arreglo al debido proceso y que la motivación del acto es de uno de los aspectos fundamentales para la emisión de un acto administrativo; inclusive para cuando se trate de un acto discrecional, tal como lo establece el capítulo segundo, numeral 4 de la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del ciudadano en relación con la administración pública, en donde Panamá es firmante y que señala que "el principio de racionalidad se extiende a la motivación y argumentación que debe caracterizar todas las actuaciones administrativas, especialmente en el marco de las potestades discrecionales." (lo resaltado es de la S.). En ese sentido, así lo establece con claridad el artículo 155 de la Ley 38 de 2000, que señala que serán motivados, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho los actos que afecten derechos subjetivos. En ese contexto, el Doctor en Derecho español F.C.B., en su libro La Tutela Judicial Efectiva, ha señalado que la finalidad de la motivación, que en un Estado Democrático de Derecho legítima la función jurisdiccional, es múltiple ya que: 1. Permite el control de la actividad jurisdiccional por parte de la opinión pública, cumpliendo así con el requisito de publicidad. 2. Logra el convencimiento de las partes, eliminando la sensación de arbitrariedad y estableciendo su razonabilidad, al conocer el por qué concreto de la resolución. 3. Permite la efectividad de los recursos. 4. Pone de manifiesto la vinculación de la autoridad a la Ley. En cuanto a la motivación de un acto administrativo, R.P. en su obra Derecho Administrativo I: Parte General, la conceptualiza de la siguiente manera: "Se entiende que un acto administrativo se encuentra motivado en el caso en que su parte dispositiva o resolutiva establezca de forma clara, expositiva y detallada los motivos, razones o fundamentos que justifican que la Administración Pública adopte una determinada decisión en base a lo contemplado previamente en la Ley." (Parada, R.. Derecho Administrativo I: Parte General, 17ava edición, España, Editorial Marcial Pons, 136-137)." Como bien apunta el D.J.J.J.B., en su obra Derecho Administrativo, Tomo I, Principios Generales de DerechoAdministrativo, la finalidad de la motivación es: "1. Servir de mecanismo de control del acto administrativo, que es en la mayoría de los casos en las que más se requiere. 2. Se precisa con mayor certeza y exactitud el contenido propio de la voluntad expresada por la Administración Pública. 3. C. como elemento justificativo de la actividad administrativa ante la opinión pública en general". (J.B.J.J., Principios Generales de Derecho Administrativo, Tomo I, Cultural Portobelo, Panamá, 2001, página 215) Las consideraciones anteriores, nos llevan a concluir que si bien, en el asunto bajo estudio, la destitución acusada fue concebida con fundamento en la facultad discrecional de la autoridad nominadora. No menos cierto, es que ésta adolece de un elemento indispensable para la conformación del acto administrativo, como lo es la motivación o explicación razonada de los hechos y fundamentos jurídicos que sustentan la decisión. ...". Las consideraciones anteriores, nos llevan a concluir que si bien la autoridad demandada concibe la destitución acusada como parte de la facultad discrecional de la autoridad nominadora, tal planteamiento también adolecería de un elemento indispensable para la conformación del acto administrativo, como lo es la motivación o explicación razonada de los hechos y fundamentos jurídicos que sustentan la decisión, ello atendiendo que el acto destitutorio solamente dispone que se deja sin efecto el nombramiento. Ahora bien, encontramos que la funcionaria demandante fue nombrada como funcionaria permanente en el cargo de Administrador I desde el 5 de abril de 2010, y fue destituida el 26 diciembre de 2014, es decir, cuando ya tenía más de los dos años dispuestos para obtener la estabilidad laboral, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 127 de 2013. Bajo ese marco de ideas, debemos referirnos a aquellos funcionarios que la Ley excluye de este régimen de estabilidad laboral, que quedan enunciados en el artículo 2 de la Ley 127 de 2013, dentro del cual vemos no figura el cargo de Administrador I o la posición que ocupaba la señora Montenegro, al momento de que fue destituida. Lo antes expuesto nos permite concluir, que cuando entró en vigencia la Ley 127 de 2013, aquel servidor público con dos años de servicios continuos nombrado de forma eventual o permanente, que no están dentro de los funcionarios excluidos de este régimen, ya gozan de un régimen de estabilidad laboral determinado por ley y no podrán ser destituidos sino por causal justificada. Luego entonces, que la situación de que el funcionario público era de libre nombramiento, por el sólo hecho de no haber entrado a ocupar el cargo por concurso de méritos, desaparecería para aquellas funcionarios que cumplen con lo dispuesto en la Ley 127 de 2013, y que no se encuentran dentro de las excepciones dispuestos por la misma ley. En el caso que nos ocupa, este Tribunal es del criterio que la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO, gozaba de estabilidad laboral de acuerdo con el nuevo régimen, razón por la cual era necesario que la autoridad demanda lo destituyera, solamente por causal legal, lo vemos no se dio en este caso, y queda aceptado por la propia administración al señalar que la señora Montenegro era una funcionario de libre nombramiento y remoción, en virtud de la cual no era necesario que se le destituyera alegando causal. Resumido el recorrido procesal de la presente causa, revisado y analizado en caudal probatorio aportado por las partes, esta S. considera que el Decreto Número. 1897 de 26 de diciembre de 2014, ha desatendido el procedimiento establecido en los artículos 1 y 2 de la Ley 127 de 2013. De acuerdo a lo anteriormente expuesto, a criterio de la S. se encuentra probado el cargo de violación alegado por la parte actora y contenido en los artículos 1 y 2 de la Ley 127 de 2013. De allí, que resulta innecesario entrar a analizar el restos de los cargos de ilegalidad. No obstante lo anterior, la S. estima importante referirse al otro punto respecto a las normas de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005, que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermeras crónicas involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, a lo que la entidad demandada y el Procurador de la Administración han planteado en cuanto a la condición de que para que aplique esa protección se hace necesario que las condiciones físicas o mentales sean expedidas por la Comisión Interdisciplinaria creada para tal fin, por cuanto que este Tribunal ha sentado una posición, al sostenerse en un extracto de la sentencia de 22 de enero de 2015 lo siguiente: ".... Ahora, si bien es cierto que la demandante no acreditó ante la entidad demandada su condición a través del certificado previsto en el artículo 5 de la Ley 59 de 28 de diciembre de 2005 (G.O. # 25,457 de 4 de enero de 2006) "Que adopta normas de protección laboral para las personas con enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral", reformado por el artículo 11 de la Ley 4 de 25 de febrero de 2010 "Que reforma la Ley 12 de 1998, que desarrolla la Carrera del Servicio Legislativo y dicta otras disposiciones" (G.O.# 26477-C de 25 de febrero de 2010), que establece que dicho certificado debe ser expedido por una comisión interdisciplinaria, estima la S. que ésta probó su condición de salud por medio de la certificación médica antes citado, la cual fue suscrito por un centro de atención médica del Estado. Dentro de este contexto, el incumplimiento en la presentación de la certificación expedida por la Comisión Interdisciplinaria que refrende la condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, no le es atribuible a la parte actora, pues es el resultado de la inactividad de la administración al no nombrar a la Comisión Interdisciplinaria que debe expedir dicha certificación. Con respecto al tema de la inactividad de la administración el autor P.E.P., expuso lo siguiente: "... De modo tal que para que medie inactividad administrativa deben reunirse las siguientes tres condiciones: a. La existencia de una obligación de obrar normativamente impuesta. Es preciso que la omitida sea una obligación, un deber concreto, y no un deber que opere en forma genérica o difusa. Si bien corresponde al legislador y a la propia Administración dictar las normas que fijen las pautas o criterios a los que ella debe someterse y cuyo quebrantamiento generará su deber de responder, ello no siempre es así. La ausencia de regulaciones específicas y concretas que fijen la forma en que la Administración deberá llevar a cabo su quehacer como también los niveles mínimos del servicio, ocasiona un delicado problema para los jueces al momento de evaluar si el comportamiento administrativo fue regulador o irregular y, por ende, configuró una falta de servicio. En tales casos, la Administración responderá cuando transgreda o no alcance los estándares medios y comparativos de actuación que deberán ser fijados por los tribunales, lo cual trae aparejado un serio riesgo, pues si se fijan ficticiamente los niveles de normalidad de los servicios por encima de lo que acontece en la realidad se producirá la admisión generalizada de la responsabilidad estatal, y si, por el contrario, el parámetro se determina muy por debajo del rendimiento real, la responsabilidad pasará a ser algo excepcional. Por tal motivo, para la determinación de estos estándares de rendimiento medio del servicio deben ponderarse factores que varían en cada época según el grado de sensibilidad social y de desarrollo efectivo de los servicios públicos. Es evidente, entonces, que no existe una pauta fija y única aplicable en todos los tiempos y lugares.b. El incumplimiento de la actividad debida por la autoridad administrativa, lo cual puede deberse a la total pasividad de la Administración (omisión absoluta), como al carácter deficiente o insuficiente del obrar administrativo (omisión relativa).c. Que la actividad que la Administración omitió desarrollar era materialmente posible, pues como dice Nieto: "el derecho se detiene ante las puertas de lo imposible". Para que nazca el deber de responder es preciso que la Administración haya podido evitar la producción del daño mediante el ejercicio de sus funciones de policía. Es preciso, en suma, que surja la posibilidad de prever y evitar el perjuicio que otro sujeto causa." () Asimismo, el jurista F.O.C., en la obra "Cuestiones de Responsabilidad del Estado y del Funcionario Público" (Ediciones RaP, Argentina, 2008, p.147), expone lo siguiente: "Así existirá responsabilidad estatal por omisión cuando el Estado, en ejercicio en ejercicio de las funciones que le son propias, omita antijurídicamente la realización de actos o hechos que, de haberse llevado a cabo, hubieren resultado razonablemente idóneos para evitar el daño en definitiva sucedido." Por lo tanto, esta S. es del criterio que la falta de presentación de la certificación expedida por la Comisión Interdisciplinaria que refrende la condición física o mental de las personas que padezcan enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas que produzcan discapacidad laboral, no le es imputable a la demandante, ya que el Estado no ha nombrado a la Comisión Interdisciplinaria que debe expedir dicha certificación. Dentro de la litis planteada, estima La S. que se produjo lo que la doctrina considera buena fe, desde que la parte actora tenía la legítima confianza que se encontraba amparada por un régimen especial de estabilidad para el trabajador discapacitado y que sólo podía ser despedida mediante la comprobación de una causa legal que amerite su remoción. ...". Hecho tales planteamientos, debemos referirnos a la otra petición de la demanda referente al pago de los salarios dejados de percibir por la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO, desde la destitución hasta el reintegro. Esta Corporación de Justicia no puede acceder a lo pedido puesto que la S. Tercera de la Corte ha reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá, que los derechos de los servidores públicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en una ley formal, que los fije, determine y regule. En consecuencia, el pago de los salarios caídos para que pueda hacerse valer, debe ser reconocido a través de leyes con carácter general o específico, que otorguen al servidor público tal prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensión que en relación a este punto intente hacerse efectiva contra el Estado, sólo prosperará en el caso que exista una norma con rango de la ley formal aplicable de manera directa al caso, que lo haya dispuesto de manera expresa. En este caso específico, se debe advertir que ni la ley que establece el régimen de estabilidad laboral de los funcionarios públicos, a la que hemos hecho referencia previamente ni la Ley del Ministerio de Salud establecen norma legal alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a funcionarios de dicho ministerio destituidos, por tanto, la autoridad demandada no está obligada al pago de los salarios caídos en esas circunstancias y en particular en el caso del acto administrativo cuyo sentido y alcance se ha solicitado. Sobre la base de lo expuesto y argumentado que existen elementos jurídicos para declarar la nulidad del acto demandado, y acceder a la pretensión de reintegro de la señora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO. Por consiguiente, la S. Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que es ilegal, el Decreto Número 1897 de 26 de diciembre de 2014, emitido por el Órgano Ejecutivo por conducto del Ministerio de Salud y, ORDENA el reintegro de laseñora SEMIDIA DEL ROSARIO MONTENEGRO, con cédula de identidad personal No. 4-169-606, en el cargo que desempeñaba en el momento en que se hizo efectiva su destitución o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución; y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por la demandante. N.. ABEL AUGUSTO ZAMORANO CECILIO CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ KATIA ROSAS (Secretaria)