Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 2 de Mayo de 2017

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución 2 de Mayo de 2017
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El doctor J.A.C. actuando en representación de PROYECCIÓN DUAL PANAMÁ, S.A., (PRODUPA), ha interpuesto demanda Contencioso Administrativa de Nulidad para que se declaren, nulos, por ilegales, los artículos 12 (numeral 7), 16, 36, 54 y 80 del Acuerdo N°138 de 22 de septiembre de 2015, emitido por el Consejo Municipal de Panamá, publicado en Gaceta Oficial N°27911 de 19 de noviembre de 2015.

Mediante el Acuerdo No. 138 de 22 de septiembre de 2015, el Consejo Municipal del distrito de Panamá, se regula las distintas modalidades de publicidad exterior dentro del Distrito de Panamá.

  1. PRETENSION DE LA PARTE ACTORA.

    El demandante solicita a este Tribunal que del acuerdo en comento, se declaren nulos por ilegales, los artículos 12 (numeral 7), 16, 36, 54 y 80.

  2. HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA DEMANDA.

    Sostiene el apoderado judicial, que el Consejo Municipal de Panamá, adoptó el Acuerdo 138 de 22 de septiembre de 2015, y su representada es una sociedad dedicada a la publicidad exterior desde hacía más de 12 años, especializada en estructuras publicitarias unipolares, por la cual resulta afectada directamente por la entrada en vigencia de dicho acuerdo.

    Así mismo, que su representada mantiene en el Distrito de Panamá, una diversidad de estructuras publicitarias, las cual cuentan con sus permisos, otorgados por la Alcaldía de Panamá, cumpliendo con la normativa vigente al momento en que se requirió la solicitud; y la aplicación de la normativa adoptada por el Consejo Municipal ocasiona una grave afectación al ejercicio de la actividad económica de la empresa Proyección Dual, S.A.

    NORMAS ALEGADAS POR EL DEMANDANTE, COMO INFRINGIDAS.

    La primera figura como violado corresponde al artículo 1 de la Ley 5 de 2007. Esa norma se estima que es violada por el artículo 12 del Acuerdo 138 de 2015, y lo cita la parte así:

    "Artículo 12: Se establece en la Dirección Legal y Justicia de la Alcaldía de Panamá, el Registro Único de Publicidad Exterior (en adelante (RUPE), para la inscripción de las personas naturales o jurídicas, titulares o permiso.

    Todas las personas naturales o jurídicas que requieren solicitar permiso o autorización para la colocación de anuncios publicitarios dentro del Distrito de Panamá, deberán inscribirse en el RUPE, mediante memorial que deberá ser presentado en la Secretaria Judicial de la Dirección de Legal y Justicia de la Alcaldía de Panamá, el cual debe cumplir con los siguientes requisitos:

    1. Fianza de cumplimiento. El contribuyente deberá mantener vigente la fianza de cumplimiento, para garantizar el pago de los tributos municipales derivados de la actividad de publicidad exterior dentro del Municipio de Panamá y deberá garantizar de igual forma el pago de la remoción de cualquier estructura de propiedad del titular del permiso que no cumpla con los requisitos establecidos en el presente Acuerdo.

      El monto de la fianza será determinado por el número de anuncios publicitarios que el contribuyente tenga, de la siguiente manera:

      a.Para las empresas que tengan de uno (1) hasta veinticinco (25) anuncios publicitarios, la fianza será de Cincuenta Mil Balboas (B/.50,0000.00).las empresas que tengan veintiséis (26) hasta cincuenta (50) anuncios publicitarios, la fianza de Cien Mil Balboas (B/.100,000.00).

      1. Para las empresas que tengan de cincuenta y uno (51) a cien (100) anuncios publicitarios la fianza será de Doscientos Mil Balboas (B/.200,000.00).

        c.Para las empresas que tengan de ciento uno (101) a doscientos (200) anuncios publicitarios, la fianza será de Trescientos Mil Balboas (B/.300,000.00).

      2. Para las empresas que tengan más de doscientos anuncios (200) publicitarios, la fianza será de Cuatrocientos Mil Balboas (B/.400.000.00)

        La fianza de cumplimiento podrá ejecutarse una vez que el titular del permiso incumpla en el pago de los impuestos de publicidad por más de noventa.

    2. "

      Por su parte, el artículo que se estima violado el artículo 1 de la Ley 5 de 2007, sobre el aviso de operación, señala:

      Artículo 1 Aviso de Operación. Toda persona natural o jurídica podrá realizar actividades comerciales o industriales dentro del territorio nacional, sujeta a lo establecido en la presente Ley y sus reglamentos y con las limitaciones que establece la Ley y sus reglamentos y con las limitaciones que establece la Constitución Política; por consiguiente, ningún servidor público podrá oponerse a la operación de un negocio que haya cumplido todos los requisitos legales.

      El Aviso de Operación es un proceso requerido para el inicio de una actividad comercial o industrial en el territorio de la República e incluye pero no se limita, al Registro Único del Contribuyente ante la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas.

      En consecuencia, ninguna institución de la Administración Pública o Gobierno Local podrá exigir, permiso, visto bueno, registro o aprobación alguna para iniciar a ejercer una actividad comercial o industrial, salvo las excepciones taxativamente establecidas por esta Ley o a través de la ley especial o lo relacionado con la disposición de bienes del Estado o los bienes municipales.

      La infracción de la citada norma se explica en los términos que sigue:

      Obsérvese que la norma legal dispone que ningún gobierno local (Municipio) podrá exigir requisitos distintos a los establecidos en la Ley 5 de 2007, para el ejercicio del comercio o la industria en el territorio nacional.

      El acuerdo impugnado impone al contribuyente, es decir a las empresas publicitarias, la nueva obligación de adquirir una Fianza de cumplimiento, la cual el contribuyente tendrá que tener vigente para garantizar el pago de los impuestos municipales, lo que además de ser una carga adicional para el contribuyente, es una imposición que atenta contra el ejercicio de una actividad económica, pues se trata de una exigencia no prevista en la Ley.

      No encontramos precedente en nuestro sistema jurídico que contemple semejante exigencia, por lo cual la misma, no solo es ilegal, sino que también constituye un precedente nefasto para el ejercicio del comercio o la industria en nuestro país.

      Siguiendo el orden del demandante, en segundo lugar se cita como violado, el artículo 34 de la Ley 38 de 2000, en esta ocasión por el artículo 16 del Acuerdo 138 de 22 de septiembre de 2015. Veamos:

      El artículo 34 de la Ley 38 de 2000, señala:

      "Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a las normas de uniformidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, A. y Alcaldesas y demás Jefes y Jefas de Despacho velaran, respecto de las dependencias que dirija, por el cumplimiento de esta disposición.

      Las actuaciones de los servidores públicos deberán estar presididas por los principios de lealtad al Estado, honestidad y eficiencia, y estarán obligados a dedicar el máximo de sus capacidades a la labor asignada."

      Ahora bien, el artículo 16 del Acuerdo 138, que se estima viola la citada norma expresa:

      Artículo 16. Una vez cumplidos los requisitos y trámites de manera completa descritos en el presente Acuerdo, la Autoridad Urbanística Local otorgara, mediante resolución, el permiso de instalación del anuncio publicitario solicitado dentro de un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles contados a partir de la presentación de la solicitud respectiva.

      En caso de denegación o desaprobación del permiso solicitado para anuncio o instalación de publicidad exterior, la Autoridad Urbanística Local lo notificará por medio de resolución irrecurrible.

      El costo por el permiso para la colocación de anuncios publicitarios se fija en la suma de cien balboas (B/.100.00) y deberá ser cubierto mediante pago en efectivo o cheque certificado a favor del Tesoro Municipal al momento de otorgase el permiso respectivo.

      Sostiene el demandante, que el artículo 16 del Acuerdo 138 es contrario al artículo 34 de la Ley 38 de 2000, que consagra el debido proceso en las actuaciones ante las instancias públicas, en las que se debe garantizar en todo momento la defensa de los derechos y garantías de los administrados, puesto que de otro modo se estaría estableciendo una dictadura. Sin embargo; el referido artículo 16 dispone que la resolución que emite la Autoridad Urbanística Local, denegando una solicitud es irrecurrible, impidiendo de esta forma que la negativa de aprobación del permiso solicitado, pueda ser revisado por una autoridad superior.

      En tercer lugar, señala el demandante que el artículo 36 del Acuerdo Municipal 138, viola el artículo 46 de la Ley 38 de 2000. Esta última norma expresa:

      "Artículo 46: Las órdenes y demás actos administrativos en firme, del Gobierno Central o de las entidades descentralizadas de carácter individual, tienen fuerza obligatoria inmediata, y serán aplicados mientras sus efectos no sean suspendidos o no se declaren contrarios a la Constitución Política, a la ley o a los reglamentos generales por los tribunales competentes.

      Los decretos, resoluciones y demás actos administrativos reglamentarios o aquellos que contengan normas de efecto general, solo serán aplicables desde su promulgación en la Gaceta Oficial, salvo que el instrumento respectivo establezca su vigencia para un fecha posterior."

      Del artículo 36 del Acuerdo 138 de 22 de septiembre de 2015, señala el actora debe declarase ilegal lo que sigue:

      Artículo 36. Los elementos de publicidad exterior se clasifican en las siguientes categorías y deben cumplir con las especificaciones técnicas contenidas en la denominada cartilla de publicidad exterior, las disposiciones contenidas en este Acuerdo y sus anexos.

      1. Tipo A...

      2. Tipo B; Vallas Unipolares.

      Los elementos tipo B. deberán cumplir con las siguientes Características, medidas y distancias:a....b....

      La distancia mínima contra anuncios publicitarios de cualquier tipo será de cien metros (100 mts) lineadas en el sentido del tráfico vehicular.h...

      En el concepto de infracción sostiene el recurrente que el artículo 36 del Acuerdo 138 dispone que los anuncios levantados sobre vallas unipolares deben estar a una distancia menor a 100 metros lineales, en el sentido del tráfico vehicular, con relación a otros elementos publicitarios (Mupis, pantallas, postres y otros), exigencia que afecta a las vallas existentes, porque éstas, deben moverse o eliminarse, lo que constituye una medida antijurídica trayendo graves perjuicios económicos a la demandante. Y que esos requisitos no existían al momento que se otorgaron los permisos para colocar las estructuras sobre la cual se colocan dichos anuncios.

      La parte actora también estima que el artículo 80 de la Ley 106 de 1973, es violado por el artículo 54 del Acuerdo No. 138 de 22 de septiembre de 2015. Tenemos el referido artículo 80 expresa:

      Artículo 80: Los Municipios pueden establecer sanciones aplicables a los defraudadores, morosos o remisos en los pagos de sus rentas, impuestos, tasas y contribuciones.

      El municipio tendrá jurisdicción coactiva para el cobro de los créditos en concepto de morosidad por las contribuciones, impuestos y tasas de contribuyentes, y será ejercida por el Juez Ejecutor que se designe o por los Tesoreros Municipales en donde exista un Juez Ejecutor.

      Ahora bien el artículo 54 del acuerdo, cuya ilegalidad se pide contiene:

      Artículo 54. El titular el permiso y el propietario del terreno en que se instaló la estructura serán responsables por las estructuras publicitarias y sujeta del proceso administrativo en su contra.

      Al explicarse cómo se produce la infracción, sostiene la actora que la ley 106 de 1973, dispone que los municipios solo pueden adoptar medidas contra los contribuyentes, aquellos que aparecen registrados como deudores de rentas, impuestos, tasas y contribuciones municipales; y el artículo 54 referido al disponer que el propietario del terreno sobre el cual se instaló la estructura publicitaria es responsable solidariamente de faltas en que incurra el dueño del anuncio es una situación antijurídica, puesto que el propietario del inmueble tiene que responder por hechos ajenos. Se añade que, como puede ser posible que el arrendador de un lote, una pared o una azotea, tenga responsabilidad administrativa frente a la Alcaldía, sino ha violado ninguna norma, responsabilidad que nada más debería exigirse frente al infractor.

      Finalmente, se cita como violado también el artículo 46 de la Ley 38 de 2000, citado previamente, por el artículo 80 del Acuerdo 138 de 2015. Este último artículo expresa:

      "Artículo 80. Se concede un plazo de hasta ciento veinte días (120) calendarios, contados a partir de la entrada en vigencia del presente Acuerdo para que se adecuen las estructuras publicitarias unipolares que contengan más caras de ña cantidad permitida en el numeral 2 del artículo 36 de este Acuerdo."

      Considera el demandante que al exigirse a las empresas publicitarias, la adecuación de todos los elementos publicitarios a nuevos requerimientos, tamaños o medidas en un término de noventa días calendarios a partir de la vigencia del acuerdo, se constituye en una violación a la norma contenida en el artículo 46 de la ley 38 de 2000, que consagra el principio de irretroactividad de las normas administrativas, cuando no existe la posibilidad de los actos reglamentarios se apliquen de manera retroactiva afectando relaciones administrativas prexistentes a la vigencia de una nueva normativa. Y que la norma violada establece que las disposiciones normativas reglamentarias solo se podrían aplicar a los nuevos permisos o autorizaciones que se expidan a partir de la vigencia del acuerdo municipal; y no existe la posibilidad en el ordenamiento panameño que los actos administrativos reglamentarios, se apliquen de manera retroactiva afectando relaciones administrativas prexistentes, a la vigencia de la nueva normativa.

      Cabe advertir, que al Presidente del Consejo Municipal de Distrito de Panamá, se le corrió traslado, para que rindiera dentro del término de cinco días un informe explicativo de conducta relacionada con la actuación de las normas acusadas de ilegal, sin embargo; no se recibió en esta S. lo requerido.

  3. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.

    Mediante la vista número 1071 de 7 de octubre de 2016, el Procurador de la Administración solicitó a los Magistrados de esta S., que se sirvan declarar que no son ilegales, los artículos 12 (numeral 7), 16, 36, 54 y 80 del Acuerdo N°138 de 22 de septiembre de 2015, emitido por el Consejo Municipal de Panamá.

    La petición del Procurador de la Administración, se sustenta primero en que el requisito dispuesto en el artículo 1 de la Ley 5 de 2007, es aplicable a las personas naturales o jurídicas que aperturen una empresa; mientras que el ámbito de aplicación del Acuerdo 138 de 22 de septiembre de 2015, es para aquellas empresas instaladas y en operación, que se dediquen a explotar comercialmente la actividad de anuncios publicitarios en estructuras conocidas como vallas publicitarias dentro del distrito de Panamá; y por ello, el mismo acuerdo dispone que su finalidad es regular la instalación, uso y control de las estructuras y anuncios de publicidad exterior instalados y colocados o fijados dentro del distrito de Panamá.

    Y que el numeral 7 del artículo 12 del acuerdo 138, lo que pretende con la fianza de cumplimiento es garantizar el pago de tributos en caso de incumplimiento o de procurar el pago de remoción por cualquier estructura, cuando el titular del permiso no cumpla con lo establecido en ese acuerdo. Además que el mismo artículo 1 de la ley 5 de 2007, dispone una excepción taxativa, al establecer salvo excepciones establecidas por esta ley o a través de ley especial, permitiendo que una ley especial establezca nuevos requisitos; y en ese sentido siendo los acuerdos municipales ley material en el distrito, el acuerdo 138 vendría a ser la ley especial, que regula lo concerniente a la modalidad de las publicidades o anuncios que se instalen, coloquen o fijen dentro del distrito.

    En lo que respeta a la infracción de los artículos 34 y 46 de la Ley 38 de 2000, señala el Procurador de la Administración que tampoco han sido vulnerados por el Acuerdo Municipal 138 de 2015, manifiesta que este acuerdo como ley material aplicable para poder optar por un permiso de instalación de una o varias publicitarias, por cuanto que contiene el procedimiento regulatoria en dicha materia.

    Y que al analizar el concepto de infracción del artículo 80 de la Ley 106 de 1973, considera que no le asiste la razón a la recurrente porque al efectuar el juicio valorativo del Acuerdo 138, se establecen obligaciones tanto para el titular del permiso como para la persona propietaria del predio donde coloca las estructuras, estableciéndose una responsabilidad solidaria en caso de incumplimiento de dicho acuerdo.

    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.

    De conformidad con lo establecido en los artículos 206 de la Constitución Política y 97 del Código Judicial, a la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo le están atribuidos los procesos que se originan de actos, omisiones, prestaciones defectuosas, deficientes de los servidores públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten o expidan o en que incurran en el ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos o autoridades nacionales o provinciales, municipales y de las entidades públicas autónomas o semiautónomas.

    Surtidas las etapas procesales de rigor, esta Sala entra a resolver el fondo del negocio en cuestión, sobre la base de las consideraciones siguientes:

    Como ha quedado señalado previamente, el demandante acusa de ilegal, determinados artículos del Acuerdo 138 de 22 de septiembre de 2015, del Consejo Municipal de Panamá; y los cargos de ilegalidad propuestos contra las normas de ese acuerdo, atañen a los artículos 1 de la Ley 5 de 2007, 34 y 46 de la Ley 38 de 2000 y 80 de la ley 106 de 1973, lo cual se plantea en el orden que sigue.

    El primer cargo de ilegalidad planteado por el recurrente, es contra el artículo 12 del Acuerdo 138 de 22 de septiembre de 2015, que alude al artículo 1 de la Ley 5 de 2007, sobre el aviso de operación, fundamentándose en que dicho artículo 12 al establecer la obligación de adquirir una fianza de cumplimiento impone una condición, que atenta contra el ejercicio de la actividad económica.

    Según lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 5 de 2007, toda persona natural o jurídica para ejercer actividades comerciales e industriales deberá sujetarse a esta ley y sus reglamentos y con las limitaciones que establece la Ley y la Constitución; y que por ello, ningún servidor público puede oponerse a la operación de un negocio que cumpla con los requisitos legales.

    Ahora bien, al confrontar el referido artículo 1 de la Ley 5 de 2007, con el numeral 7 del artículo 12 del Acuerdo 138 de 2015, el cual establece una fianza de cumplimiento con la finalidad de garantizar el pago de tributos municipales derivados de la actividad de publicidad y del pago de la remoción de cualquier estructura y establece montos por cantidad de anuncios publicitarios, conceptúa la Sala, que atendiendo la concepción de fianza de cumplimiento, la norma acusada de ilegal exige una garantía al contribuyente de tributos municipales derivados de la actividad de publicidad dentro del Municipio de Panamá, para garantizar el pago de esos tributos y el pago por remoción de aquellas estructuras que no cumplan con los requisitos o condiciones previstos en el Acuerdo 138 de 22 de septiembre de 2015.

    Así las cosas a nuestro parecer, son distintas las condiciones para poder ejercer la actividad comercial, y la prohibición de que un servidor público se oponga a la operación de un negocio que cumplan con las condiciones legales, y otra son las obligaciones que surgen en virtud del ejercicio de esa actividad comercial ya establecida, como lo es el pago de impuestos, y las maneras de garantizar el cumplimiento de esa obligación; y la de procurar un pago por la remoción de aquellas vallas publicitarias que no atiendan lo exigido al acuerdo municipal, respectivo. De ahí, que no vemos como guardaría relación, la garantía por incumplimiento del pago de los tributos que es una obligación que surge del ejercicio de una actividad económica, y el pago por la remoción de aquella publicidad que no atiende las condiciones legales, con que se esté limitando el ejercicio de la actividad comercial,

    A lo anterior, estimamos importante acotar que por disposición Constitucional, en su artículo 242 numeral 9, Los Acuerdos Municipales tienen fuerza de Ley dentro del respectivo Municipio; y que el artículo 17 numeral 15 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973, modificada por la Ley 37 de 2009, y esta última reformada por la Ley 66 de 2015, reconoce competencia a los Consejos Municipales para regular todas las cuestiones relativas al ámbito impositivo y general de la vida en estas entidades políticas.

    Sobre la base de lo anterior, este Tribunal estima que existen elementos jurídicos suficientes para descartar el cargo de ilegalidad contra el numeral 7 del artículo 12 del Acuerdo 138, con relación al artículo 1 de la Ley 5 de 2007.

    Siguiendo el orden, corresponde entrar a examinar el cargo de ilegalidad endilgado al artículo 34 de la Ley 38 de 2000, sobre Procedimiento Administrativo General, supuestamente violado por el artículo 16 el Acuerdo No. 138 de 22 de septiembre de 2015, fundamentado en que al no permitir recurrir las decisiones de la Autoridad Urbanística Local, que deniega o desaprueba un permiso solicitado, limita a ser revisado por una autoridad superior, vulnera la garantía del debido proceso legal, frente al hecho que por disposición legal las funciones administrativas deberán realizarse sin menoscabo del debido proceso legal.

    Para este análisis precisa acotar que ciertamente según lo expuesto en el artículo 242 de nuestra Constitución Política,"... Es función del Consejo Municipal, sin perjuicio de otras que la Ley señale, expedir, modificar, reformar y derogar acuerdos y resoluciones municipales, y en concordancia esa función se desarrolla en los artículos 9, 14 y 38 de Ley 106 de 1973, del régimen municipal que establecen lo siguiente:

    Artículo 9: La jurisdicción del municipio se extiende al respectivo distrito, el cual será denominado y delimitado por la Ley.

    Artículo 14: Los Consejos Municipales regularán la vida jurídica de los Municipios por medio de Acuerdos que tienen fuerza de Ley dentro del respectivo Distrito.

    Artículo 38: Los Concejos dictarán sus disposiciones por medio de acuerdos o resoluciones que serán de forzoso cumplimiento en el distrito respectivo tan pronto sean promulgadas, salvo que ellos mismos señalen otra fecha para su vigencia.

    No obstante, considera este Tribunal que no puede obviarse que la Ley 38 de 2000, constituye la normativa marco para el procedimiento administrativo general y que de manera supletoria resulta aplicable ante los vacíos en el procedimiento sobre materias específicas, en atención a lo dispuesto en los artículos 37 y 202 de la citada ley, al expresar lo siguiente:

    Artículo 37. Esta Ley se aplica a todos los procesos administrativos que se surtan en cualquier dependencia estatal, sea de la administración central, descentralizada o local, incluyendo las empresas estatales, salvo que exista una norma o ley especial que regule un procedimiento para casos o materias específicas. En este último supuesto, si tales leyes especiales contienen lagunas sobre aspectos básicos o trámites importantes contemplados en la presente Ley, tales vacíos deberán superarse mediante la aplicación de las normas de esta Ley.

    ...

    "Artículo 202. Los vacíos del Libro Primero de esta Ley, serán llenados con las normas contenidas en el Libro Primero del Código Judicial.

    Las disposiciones del Libro Segundo de esta Ley serán aplicadas supletoriamente en los procedimientos administrativos especiales vigentes, en los términos previstos en el artículo 37. Los vacíos del procedimiento administrativo general dictado por la presente Ley se suplirán con las normas de procedimiento administrativo que regulen materias semejantes y, en su defecto, por las normas del Libro Segundo del Código Judicial, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los procedimientos administrativos."

    Tenemos que el artículo 34 de la Ley 38 de 2000, dispone medularmente cómo deben efectuarse las actuaciones administrativas y señala aquellos principios que las rigen, garantizando la realización oportuna de la función administrativa sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad.

    El numeral 31 del artículo 200 de la Ley 38 de 2000, define el debido proceso legal como: "Cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en materia de procedimiento, que incluye los presupuestos señalados en el artículo 32 de la Constitución Política: el derecho a ser juzgado conforme a los trámites legales (dar derecho a audiencia o ser oído a las partes interesadas, el derecho a proponer y practicar pruebas, el derecho a alegar y el derecho a recurrir) y el derecho a no ser juzgado más de una vez por la misma causa penal, policiva, disciplinaria o administrativa."

    Frente a ese escenario, este Tribunal estima que al establecerse en el artículo 16 del Acuerdo No. 138 de 22 de septiembre de 2015, que la denegación de la solicitud de permiso de publicidad es irrecurrible, incumple con uno de los presupuestos que complementan la figura del debido proceso legal, lo que lleva a este Tribunal a concordar con el demandante, en que es ilegal el artículo 16 del Acuerdo 138 de 2000, pero, solo en la parte que dispone que es irrecurrible, pues la Sala estima que el Consejo Municipal de Panamá, no debió disponer en los términos anotados en el artículo 16 del Acuerdo objeto de examen, que la decisión que niegue una solicitud de permiso de publicidad, es irrecurrible, cuando desde la vigencia de la precitada Ley Nº106 de 1973 y de lo aludido en el referido artículo Constitucional, supone el rango que sus decisiones deberán estar subordinadas a la Constitución y a las leyes.

    El tercer cargo de ilegalidad endilgado, con relación al artículo 46 de la Ley 38 de 2000, supuestamente violado por el artículo 36 del Acuerdo No. 138 de 2015, con sustento en que los requisitos dispuestos en esta norma del acuerdo en comento, no existían al momento de que se otorgaron los permisos para colocar las estructuras sobre el cual se colocan los anuncios publicitarios, afectando de esta forma las vallas existentes, puesto que implica que las existentes deben moverse y eliminarse, esteTribunalconcuerda con el planteamiento del Procurador de la Administración en cuanto a que no encuentra alguna relación entre ambas normas, que permita hacer una confrontación lógica jurídica, de ahí, que no puede prosperar este cargo de ilegalidad.

    En ese mismo contexto, debemos referirnos al cargo de ilegalidad, sobre que el artículo 80 del Acuerdo No. 138 de 2000, viola el artículo 46 de la Ley 38 de 2000, señalando que viola el principio de irretroactividad, al aplicarse la norma municipal a los permisos expedidos con anterioridad a la entrada en vigencia de dicho acuerdo. Sin embargo, este Tribunal, considera que el impugnante no hace un planteamiento claro que le permita hacer una confrontación de las referidas normas, a efecto de determinar la ilegalidad, por tanto, también debe descartar el cargo de ilegalidad del artículo 80 del Acuerdo 138, contra el artículo 46 de la Ley 38.

    Por último, este Tribunal se refiere al cargo endilgado al artículo 80 de la Ley 106 de 1973, contra el artículo 54 del Acuerdo No. 38 de 2015.

    De conformidad con el artículo 54 del Acuerdo No. 138 de 22 de septiembre de 2015, el titular del permiso y el propietario del terreno en que se instaló la estructura serán responsables por las estructuras publicitarias y sujeto del proceso administrativo en su contra.

    Por su parte, el artículo 80 de la Ley 106 de 1973, expresa:

    "Artículo 80: Los Municipios pueden establecer sanciones aplicables a los defraudadores, morosos o remisos en el pago de sus rentas, impuestos, tasas y contribuciones.

    El municipio tendrá jurisdicción coactiva para el cobro de los créditos en concepto morosidad de las contribuciones, impuestos y tasas de contribuyentes, y será ejercida por el Juez Ejecutor que se designe o por los tesoreros municipales en donde no exista J.E.."

    En la infracción de la citada norma arguye la actora que los municipios solo pueden adoptar medidas contra los contribuyentes, o sea los que aparecen registrados como deudores en las rentas, impuestos, tasas y contribuyentes municipales; y al disponer el artículo 54 del referido acuerdo, que tanto el titular como el propietario del terreno sobre el cual se instaló la estructura publicitaria son responsables solidariamente de las faltas en que incurra el dueño del anuncio es una situación antijurídica, lo que implica que el propietario del inmueble debe responder por hechos ajenos.

    De ese cotejo, este Tribunal interpreta que se tratan de dos situaciones distintas, lo expuesto en las normas confrontadas, pues por un lado, la norma violatoria refiere a que además del titular, los propietarios del inmueble sobre el cual se instale una estructura publicitaria, es responsable por las estructuras publicitarias y que pueden ser sujeto a un proceso sancionador; y por otro lado, el artículo que se estima violado refiere a las sanciones a que pueden estar sujetos expresamente los defraudadores, morosos en los pagos de sus rentas, tasas, impuestos y contribuciones, lo que a nuestro criterio son sanciones por hechos distintos, por un lado el propietario del inmueble donde se instala un anuncio publicitario, y otro las sanciones a que podría estar sujeto el contribuyente, que no cumplan con sus obligaciones de contribuyente. Por tanto, que a criterio de este Tribunal no prospera el cargo de ilegalidad contra el artículo 80 de la Ley 106 de 1973.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARAN, QUE ES NULO PARCIALMENTE POR ILEGAL, el Acuerdo 138 de 22 de septiembre de 2015, el artículo 16, solamente en su párrafo segundo en la parte que contiene: "irrecurrible"; y que NO SON NULOS POR ILEGALES, los artículos 12 (numeral 7) 36, 54 y 80 de dicho acuerdo, dentro de la demanda de nulidad presentada por el doctor J.A.C. actuando en representación de la sociedad PROYECCIÓN DUAL PANAMÁ, S.A., (PRODUPA).

    N.,

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)

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