Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 28 de Septiembre de 2018 (caso Nulidad de la Corte Suprema de Justicia - Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, de 28 de septiembre de 2018)

Ponente:Cecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha de Resolución:28 de Septiembre de 2018
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS:

El día 21 de mayo de 2018, el Licdo. E.V.B. actuando en nombre y representación de MARÍA FLORIDA BARUCO DE LEON, procedió a interponer demanda contenciosa-administrativa de nulidad, para que se declarara nulo, por ilegal, el pliego de cargos de la licitación por mejor valor con evaluación por separada nº 2015-0-09-0-08-lv-003832 de 26 de mayo de 2015 (diseño y construcción de la rehabilitación y ensanche de la carretera Pedregal-Gonzalillo-Transístmica), emitido por el Ministerio de Obras Públicas.

El Magistrado sustanciador de la causa, a través del Auto de fecha treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018), procedió dentro de la fase de admisibilidad a determinar si la presente acción podía ser admitida. Así las cosas, se percata que la acción interpuesta no podía ser admitida, toda vez que la parte actora solicita solamente la ilegalidad del pliego de cargos de la licitación por mejor valor con evaluación separada Nº 2015-0-09-0-08-LV-003832.

Aunado a lo anterior, indica el Magistrado Sustanciador de la Causa que el Pliego versa sobre las condiciones o las cláusulas que se plasman con anterioridad a la adjudicación del acto y la consecuente ejecución del contrato, las cuales serán eficaces jurídicamente sólo cuando se recojan en el propio contrato, siendo el mismo el acto del cual surgen consecuencias jurídicamente impugnables o que causan estado, por cuanto que es aquel que constituye derechos y obligaciones para los contratantes, por lo cual no es viable la admisión de la presente demanda, al no ser un acto definitivo o providencia de trámite que haga imposible su continuación, tal como lo exige el artículo 42 de la Ley 135 de 1943.

Del examen del portal "PanamaCompra", se observa que el acto público que contiene el pliego de cargos demandado, ya fue adjudicado y se suscribió el respectivo contrato, por lo cual al tratarse de una acción de nulidad, no tendría efecto jurídico la declaratoria de ilegalidad del respectivo pliego de cargos. Como quiera que el pliego de cargo acusado de ilegal, no se refiere a un acto que resuelve el asunto de manera definitiva, ni es una resolución definitiva o providencia de trámite que haga imposible su continuación, en base al artículo 42 de la Ley 135 de 1943, la consecuente nulidad que se pretende del acto que se demanda, no revocaría la adjudicación del acto público, ni el correspondiente contrato.

En virtud del artículo 50 de la Ley 135/1943, el Magistrado Sustanciador determinó que no se le podía dar curso a la demanda que careciera de las formalidades antes indicadas, por lo cual dispuso no admitir la presente demanda contenciosa administrativa de nulidad.

Frente a la inadmisión de la demanda contenciosa-administrativa de plena jurisdicción, el apoderado judicial de la parte actora, el Licdo. E.V.B. sustentó y presentó recurso de apelación en contra del Auto de fecha 31 de mayo de 2018, que no admitió la presente causa.

  1. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN:

    El apoderado judicial de la parte actora sustenta su recurso de apelación ante el resto de los Magistrados que integran el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y Laboral, a fin de que se admita la presente acción de Plena Jurisdicción, en base a las siguientes generalidades que a continuación se expondrán.

    La Sra. M.F.B. DE LEÓN es una ciudadana preocupada por el uso incorrecto de los fondos del Estado asignados a obras y megaobras como es el caso del proyecto denominado Diseño y Construcción de la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera Pedregal-Gonzalillo-Transístimica.

    Al considerar la Sra. M.B. DE LEÓN que la obra se realiza al margen del interés social que señala el Ministerio de Obras Públicas, efectuó las comparaciones entre lo que se pretendía construir versus lo señalado en el Pliego de Cargos demandado, observando que las reglas claras y precisas a cumplirse por parte de los proponentes, no han sido acatadas para este tipo de contrataciones.

    Que el acto impugnado que es el Pliego de Cargos de la Licitación por Mejor Valor con Evaluación Separada Nº 2015-0-09-0-08-LV-003832 de 26 de mayo de 2015, para el Diseño y Construcción de la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera Pedregal-Gonzalillo-Transístimica, fue demandado a través de una acción de nulidad, al afectar una colectividad, más aún cuando no se cumplen con los principios de Transparencia en la Contratación Pública.

    Si bien es cierto, un Pliego de Cargos, si bien es cierto pareciera ser un acto preparatorio que termina en un contrato formal, y que luego se publica en el portal Web PanamaCompra, en forma adjudicado; no es menos cierto que no deja de ser un acto administrativo, que por el contrario, a nuestro criterio, si causa estado.

    A criterio del apoderado judicial de la parte actora, la definición del Pliego de Cargos concede la creación y transmisión de una relación jurídica regida por el Derecho Administrativo, y que cuenta con cada uno de los elementos que involucra la creación y posterior emisión de un acto administrativo; es decir, competencia, finalidad, causa, motivación, procedimiento y forma, que están contenidos en el Pliego de Cargos de la Licitación por Mejor Valor con evaluación separada Nº 2015-0-09-0-08-LV-003822 del 26 de mayo de 2015.

    Al encontrarnos frente a una acción popular de nulidad, se está legitimados como ciudadanos para demandar el incorrecto ejercicio de nuestras disposiciones legales y reglamentarias. La acción de nulidad, está destinada a corregir faltas al incorrecto ejercicio de la Ley y de sus Reglamentos, ya que el acto impugnado se ha dictado en contravención del Principio de Transparencia y la Ley de Transparencia, que deben regir los actos de las contrataciones que ejercite el Estado Panameño.

    Al tratarse de un acto administrativo, que decide una instancia y crea una situación jurídica, la cual atenta contra los derechos de la colectividad, es perfectamente acusable ante esta jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que se persigue la tutela de los derechos de los ciudadanos.

    Por las razones anteriormente expuestas, el Licdo. E.V.B., actuando en nombre y representación de MARÍA FLORIDA BARUCO DE LEÓN, solicita al resto de los Magistrados que conforma la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia que revoquen la resolución del 31 de mayo de 2018, mediante la cual el Magistrado Sustanciador no admitió la presente demanda Contenciosa-Administrativa de Nulidad contra el Pliego de Cargos de la Licitación por Mejor Valor con Evaluación Separada Nº 2015-0-09-0-08-LV-003832 de 26 de mayo de 2015, Diseño y Construcción de la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera Pedregal - Gonzalillo - Transístmica, y que en su lugar se proceda admitir la misma.

  2. POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN EN RELACIÓN A LA OPOSICIÓN DE LA APELACIÓN:

    La Procuraduría de la Administración a través de la Vista Número 913 de 3 de agosto de 2018, ha formulado escrito de oposición al recurso de apelación presentado por el Licdo. E.V.B. en representación de MARÍA FLORIDA BARUCO DE LEÓN. En este sentido, la prenombrada vista se opone al Recurso de Apelación presentado por la parte actora, en base a las siguientes razones.

    De conformidad con lo expuesto por el Magistrado Ponente, el Artículo 2 (numeral 33) del Texto Único de la Ley 22 de 2006, vigente para el momento en que se expidió el Pliego de Cargos, define dicha figura jurídica de la siguiente manera:

    "Conjunto de requisitos exigidos unilateralmente por la entidad licitante en los procedimientos de selección de contratista para el suministro de bienes, la construcción de obras públicas o la prestación de servicios, incluyendo los términos y las condiciones del contrato que va a celebrarse, los derechos y las obligaciones del contratista y el procedimiento que se va a seguir en la formalización y ejecución del contrato. En consecuencia, incluirá las reglas objetivas, justas, claras y completas que permita la mayor participación de los interesados en igualdad de condiciones."

    Así las cosas, el Pliego de Cargos se refiere a las condiciones o cláusulas que se pactan antes de la adjudicación del acto y la consecuente ejecución del contrato, de lo que se entiende que serán eficaces jurídicamente únicamente cuando se plasmen en el propio contrato, siendo este acto el que surte consecuencias jurídicas impugnables o que causa estado, al constituir los derechos y obligaciones para los contratantes, por lo que el pliego de cargos no es un acto definitivo o una providencia de trámite, de allí que la demanda no pueda ser admitida, ya que se solicita la ilegalidad de un acto que no pone fin al proceso.

    El Magistrado Sustanciador de la causa señaló un aspecto interesante dentro de la providencia apelada, en el sentido que la presente acción no debe ser admitida ya que al examinarse el portal "PanamaCompra", se determinó que el acto público que contiene el pliego de cargos (sic) demandado aquí, ya fue adjudicado y se suscribió el respectivo contrato, en virtud del cual teniendo que trata de una acción de nulidad, no tendría ningún efecto jurídico la declaratoria de ilegalidad del respectivo pliego de cargos.

    La Sala Tercera, ha sido consistente en señalar que si la persona que demanda, no cumple con los elementos o las exigencias procesales mínimas que la ley exige para acudir a la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, no es posible invocar el ejercicio de la Tutela Judicial Efectiva, ya que la misma no puede ser usada como un medio para acceder a la justicia de manera abusiva.

    Por las anteriores razones expuestas, la Procuraduría de la Administración le solicita al Resto de los Magistrados, que se sirvan CONFIRMAR el Auto de 31 de mayo de 2018, mediante el cual no se admite la demanda contencioso administrativa de nulidad promovida por el Licdo. E.V.B., actuando en representación de MARÍA FLORIDA BARUCO DE LEÓN, a partir de la cual solicita que se declare nulo, por ilegal, el Pliego de Cargos de la Licitación por Mejor Valor con Evaluación Separada 2015-0-09-0-08-LV-003832 de 26 de mayo de 2015, Diseño y Construcción de la Rehabilitación y Ensanche de la carretera Pedregal-Gonzalillo-Transístmica.

  3. DECISIÓN DE LA SALA TERCERA:

    El resto de los Magistrados que integran la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo y L. en grado de apelación, les corresponde entrar a analizar el recurso de apelación formulado por el Licdo. G.V.B., quien actúa en nombre y representación de MARÍA FLORIDA BARUCO, a partir del cual se solicita la revocatoria del Auto de fecha treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018), proferido por el Magistrado Sustanciador de la Causa.

    De igual manera, el Tribunal de apelaciones procede a analiza el recurso de apelación presentado por la parte actora, así como la vista 913 de 3 de agosto de 2018 suscrita por la Procuraduría de la Administración en donde se solicita que se confirme la no admisión de la presente demanda contenciosa administrativa de nulidad; para lo cual este Tribunal en grado de apelación arriba a las consideraciones que a continuación se detallan.

    Al proceder a revisar las constancias procesales que obran dentro del presente proceso, el resto de los Magistrados que integran el Tribunal de Apelación es del criterio que la presente demanda no debe de ser admitida, tal como lo ha indicado el Magistrado sustanciador de la causa a través del Auto de fecha treinta y uno (31) de mayo de 2018, ya que la parte actora procedió únicamente a impugnar el Pliego de Cargos de la Licitación por Mejor Valor con Evaluación Separada Nº 2015-0-09-0-08-LV-003832 de 26 de mayo de 2015, para el diseño y construcción de la Rehabilitación y Ensanche de la Carretera Pedregal-Gonzalillo-Transístimica, a través de una demanda de nulidad.

    Con relación a las demandas presentadas ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia a través de las cuales se demanda solamente el pliego de cargos de un determinado acto de contratación pública, este Despacho ha sido enfático a través de varias decisiones, dentro de las cuales podemos mencionar la sentencia de veintisiete (27) de julio de 2006, en la que se sustuvo lo siguiente:

    "La viabilidad de las acciones-contencioso administrativas, como vemos, está sujeta a la naturaleza propia del acto. Dado lo expuesto, en el negocio subjudice, el acto administrativo impugnado, el Pliego de Cargos del Concurso No. PRE-01-06 ATTT,por tratarse de un acto administrativo que no causa estado, no cumple con las formalidades establecidas en la Ley 135 de 1943, específicamente, lo regulado en su artículo 42; ya que no es posible concebir el Pliego de Cargos como una decisión final, puesto que aún no se han constituido derechos y obligaciones para los contratantes, por lo que no estamos en presencia de un acto con carácter definitivo, muy por el contrario, nos encontramos ante un acto preparatorio o de mero trámite.

    Conforme lo enunciado, esta máxima Corporación de Justicia ha sentado de manera sistemática que un acto definitivo es aquel que pone fin a la actuación administrativa, es decir, aquellos que deciden el fondo de un asunto, ya sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica; y que los actos preparatorios o de mero trámite son aquellos cuyo contenido forma parte de un procedimiento administrativo, encaminado a adoptar una decisión final cuya condición puede variar. Sobre el punto son pertinentes los Autos de 20 de septiembre de 1996 y de 16 de junio de 1998, que en su parte medular establecen lo siguiente:

    "Los actos preparatorios conocidos también como de mero trámite, según el tratadista L.R.R. son "aquellos que se expiden como parte de un procedimiento administrativo que se encamina a adoptar una decisión o que cumplen un requisito posterior a ella..."(R.L., Derecho Administrativo General y Colombiano; Sexta Edición. Editorial Temis. Bogotá, Colombia, 1990; pág.204).

    En reiterada jurisprudencia, esta Superioridad ha establecido que contra los actos preparatorios no cabe acción alguna, dado que su contenido forma parte de un procedimiento administrativo encaminado a adoptar una decisión final, cuya condición puede variar. La única excepción, que permite a la Sala Tercera entrar a conocer actos preparatorios o de mero trámite es que en estos casos se decida el fondo del asunto, de modo que le ponga término o hagan imposible su continuación, situación que no se presenta en este caso." (Auto de 20 de septiembre de 1996)

    "Estamos frente a un mero acto preparatorio en donde se han fijado las pautas a seguir, para la posterior formalización del respectivo contrato de concesión. Es decir, se señala que el Director de la Autoridad Portuaria está autorizado para suscribir un contrato de concesión con la empresa COLON... El futuro contrato de concesión entre el Director de la Autoridad Portuaria Nacional y la empresa COLON PORT TERMINAL S. A., de celebrarse en el plazo de treinta (30) días, por ser un contrato administrativo definitivo podrá ser impugnado por los afectados a través de una demanda contencioso administrativa, si consideran que no se cumplieron con los requisitos legales establecidos para su validez." (Auto de 16 de junio de 1998)

    El fundamento jurídico del criterio esgrimido ha sido detallado en párrafos precedentes sin embargo, por lo sensitivo del tema, cabe señalar la interpretación que le ha dado esta augusta Corporación de Justicia al artículo 23 de la Ley 56 de 1995, que guarda una relación directa con el tema en estudio y que se refiere a las precalificaciones en cuanto a que la resolución de precalificación no es un acto definitivo, veamos:

    "".....debemos señalar, en primer lugar, que el acto de "precalificación", lo mismo que el llamado "certificado de postor", constituyen requisitos previos a la celebración del contrato administrativo con la entidad licitante e inclusive, requisitos previos a la celebración de la licitación pública. Así se desprende del contenido de los artículos 22 y 23 de la Ley 56 de 1995, ubicados en el Capítulo IV de la misma excerta legal, denominado "DE LOS REQUISITOS PREVIOS". Para mayor ilustración veamos la parte pertinente de ambas normas:

    "Artículo 22. Certificado de postor. Para participar en los procedimientos de selección de contratistas con el Estado, se requiere que el proponente compruebe que posee el certificado de postor. A tal efecto, el Ministerio de Hacienda y Tesoro procederá a expedir el certificado, previo cumplimiento por el solicitante, de los siguientes requisitos: ...".

    "Artículo 23. Precalificaciones. En los casos que sea requerido en el pliego de cargos, los proponentes deberán ser previamente precalificados. La entidad licitante designará comisiones de precalificación de proponentes ...". (Subrayados de la Sala).

    En concordancia con este último precepto transcrito, el artículo 24 de la misma Ley señala lo siguiente:

    "Artículo 24. Estructuración del pliego de cargo. La entidad licitante de que se trate elaborará, previamente a la celebración del procedimiento de selección de contratista, el correspondiente pliego de cargos, que contendrá:

    1. Los requisitos para participar en el respectivo proceso de selección.

    ...

    9. La obligación de presentar el certificado de postor, o de someterse a la precalificación cuando proceda.

    ...". (Subrayado de la Sala).

    Tal como puede apreciarse, la precalificación constituye uno de los requisitos que en ciertos casos contiene el pliego de cargos, que deben llenar, por tanto, quienes aspiran a participar en el proceso de selección de contratistas.

    Ciertamente, el último párrafo del artículo 23 ibidem señala que "Toda persona que haya sido precalificada tendrá derecho a presentar propuestas", sin embargo, tal circunstancia no convierte a la resolución de precalificación en un acto definitivo, dado que el procedimiento de precalificación tiene por objeto, precisamente, escoger a quienes participarán en la celebración de un acto público posterior, que podría concluir con su adjudicación a uno de los proponentes o, por el contrario, con la declaratoria de deserción del mismo si las propuestas presentadas son gravosas o riesgosas para el Estado, si son contrarias a los intereses públicos, etc. (art. 46 ibidem).

    Refuerza todo lo anotado, el hecho de que en los procedimientos de selección de contratistas, la Ley Nº 56 de 1995 sólo autoriza el acceso ante la jurisdicción contencioso-administrativa para recurrir contra la resolución que adjudica la licitación, el concurso o la solicitud de precios, es decir, contra la resolución final o definitiva. Así se desprende del contenido del artículo 45 ibidem, cuya parte pertinente se transcribe a continuación:

    "Artículo 45. Adjudicación de la licitación pública, del concurso o de la solicitud de precios.

    El jefe de la entidad contratante, o el funcionario quien se delegue, si considerase que se han cumplido las formalidades establecidas por la ley, mediante resolución motivada adjudicará, en un plazo perentorio, la licitación pública, el concurso o la solicitud de precios o lo declarará desierto en los casos señalados en el artículo 46.

    ...

    La adjudicación no se considerará perfeccionada hasta que haya obtenido las autorizaciones o aprobaciones requeridas. Sin embargo, las personas que se consideren agraviadas con la decisión, podrán recurrir por la vía gubernativa, conforme a las reglas del procedimiento fiscal, sin perjuicio de acudir a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para promover la acción contencioso-administrativa que corresponda".

    Tal como puede apreciarse, la parte final de la disposición transcrita faculta a las personas que se consideren afectadas con la adjudicación del acto público para recurrir contra el mismo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, previo agotamiento de la vía gubernativa. Esta facultad, sin embargo, no está legalmente prevista para el caso de la resolución de precalificación de proponentes, respecto de la cual no cabe recurso alguno, tal como declara la parte final del artículo 23 de la citada Ley Nº 56 de 1995." (Auto de 2 de octubre de 1998)

    Como se desprende de lo trascrito, la Ley permite a la entidad contratante, en este caso la ATTT, a que precalifique las empresas que participaran en la Licitación Pública tendiente a adoptar una decisión final, de acuerdo a lo previsto en el artículo 45 de la Ley 56 de 1995, estableciendo que esta decisión no será susceptible de impugnación ante la vía contencioso-administrativa, dejando este accionar sólo contra la resolución que adjudica la licitación, el concurso o la solicitud de precios, es decir, contra la resolución final o definitiva.

    Aunado a lo expresado, cabe señalar, con fines docentes, lo que la doctrina ha manifestado en cuanto al Pliego de Cargos, en tal sentido expone Palacio Hincapié que el "...pliego debe conjugar el equilibrio entre el interés publico que persigue la Entidad y el interés particular de quienes pretenden colaborar como contratistas. Esas reglas deben ser claras, justas, precisas e inmodificables, una vez que haya ocurrido la apertura de las propuestas y debe mantenerse durante la ejecución del contrato, pues a ellas deberá sujetarse el proponente en la elaboración de la oferta. Es obvio que antes del cierre de la licitación, como se dijo sobre la aclaración de dudas a los proponente, la Entidad puede introducir modificaciones jurídicas, técnicas y de detalle, al pliego pero dichas modificaciones deben darse a conocer a todos los que han retirado pliego de condiciones, no sólo para asegurar la igualdad de los oferentes, sino para que puedan ajustar sus propuestas. Tales modificaciones se hacen mediante las denominadas adendas. (PALACIO HINCAPIÉ, J.A.. "La Contratación de las Entidades Estatales". Primera Edición. Librería J.S.R.L.. Medellín, Colombia. 1997. Pág. 157)

    Por su parte J.A. comenta "hasta el momento de la adjudicación nos encontramos en el seno de las denominadas "actuaciones preparatorias" o "expediente de contratación".....; con la adjudicación se perfecciona el contrato y nace al mundo jurídico". "La Ley, al precisar que sólo la adjudicación perfecciona el contrato, impone una doble consecuencia: de manera negativa señala que las actuaciones anteriores, sea cual sea el procedimiento o forma de adjudicación, han de ubicarse en la fase precontractual; y de manera positiva supone que, a partir de ese momento, el contrato existe y obliga como tal..."(J.A., E.. "Comentarios a la Legislación de los Contratos de las Administraciones Públicas". Segunda Editorial Aranzadi. 2002. Pág. 573)

    Adicional a lo detallado, resulta, a juicio de esta Corporación, interesante mencionar lo que el Derecho Comparado ha señalado sobre el tema, de forma tal que el Tribunal Supremo Español en Sentencias de 13 de mayo de 1982 y de 4 de noviembre de 1997 estableció lo siguiente:

    "...la Administración lo que hace al publicar el pliego (de condiciones) es anunciar que estaría dispuesta a considerar las proposiciones de contratos que se le hicieran por los particulares dentro de ciertas bases" (Sent. 13-5-1982)

    "...Cuando se dice que las cláusulas contractuales son la ley del contrato se quiere expresar, de modo paradigmático, la naturaleza básica, esencial y prioritaria de las mismas a la hora de interpretar el contrato de que forman parte". (Sent. 4-11-de 1997)

    En esta misma línea, y de forma análoga la Junta Consultiva de Contratación Administrativa Española a través del Informe 71/99 de 11 de abril de 2000, precisa que:

    "...la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece que los pliegos de cláusulas administrativas incluirán los pactos y condiciones definidoras de los derechos y obligaciones que asumirán las partes del contrato..... éstos carecen del carácter de norma jurídica, constituyendo parte del clausulado del contrato, habida cuenta que si no fuera así, por el principio de jerarquía de normas, no podrían contener aquéllos tales estipulaciones contrarias. ... son documentos que establecen los pactos y condiciones, derechos y obligaciones que asumen las partes, es decir, el contexto en el que se desarrollará el vínculo jurídico que entre ambas se formaliza por la presentación de la proposición y la consecuente adjudicación del contrato".

    Como viene expuesto, el Pliego de Cargos se trata de condiciones o cláusulas que se plasman con anterioridad a la ejecución del contrato, teniéndose que serán eficaces jurídicamente tan solo cuando se recojan en el propio contrato de adjudicación por lo cual se tiene a éste último como el acto que surte consecuencias jurídicas impugnables o que causa estado por ser éste el que constituye derechos y obligaciones para los contratantes.

    A la luz de las opiniones jurídicas vertidas, la presente demanda resulta inadmisible pues no se ajusta a los presupuestos procesales propios de las demandas contencioso-administrativas, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 135 de 1943 y en razón de las consideraciones anotadas, así debe declararse."

    Así las cosas, el resto de los Magistrados que conforman el Tribunal de Apelaciones comparten el mismo criterio vertido por el Magistrado Sustanciador de la Causa cuando indica que la presente demanda no puede ser admitida, toda vez que la parte actora solamente se limita a solicitar la ilegalidad del pliego de cargos de la licitación por mejor valor con evaluación separada Nº 2015-0-09-0-08-LV-003832, a través de la presente demanda de nulidad.

    En este mismo orden de ideas, deben el Resto de los Magistrados que integran el Tribunal de Alzada con fines de docencia aclararle a la parte actora, que el pliego de cargos es lo que en derecho administrativo se conoce como la figura de un acto administrativo de mero trámite, el cual constituye un acto procesal obligatorio que se lleva a cabo para la continuación del proceso de licitación, toda vez que dentro de dicho instrumento de contratación se establecen los derechos y obligaciones de las partes; sin embargo, el mismo no causa ningún estado a favor de ninguno de los proponentes, toda vez que a ninguno de los mismos se le ha escogido o adjudicado para otorgarle el contrato público para el que se les convoca a participar como proponentes. Así las cosas, es el contrato final y definitivo de adjudicación el que viene a constituir el acto administrativo final que en tal sentido debería ser el que puede ser objeto de impugnación ya sea por la acción de nulidad o de plena jurisdicción, dependiendo de las circunstancias.

    Con respecto a la obligatoriedad de impugnar los actos administrativos definitivos, el artículo 42 de la Ley 135/1943 establece lo siguiente:

    "Para ocurrir en demanda ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo es necesario que se haya agotado la vía gubernativa, lo que se entenderá cuando los actos o resoluciones respectivas no son susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en los artículos 33, 38, 39 y 41, o se haya decidido, ya se trate de actos o resoluciones definitivas o de providencias de trámite, si estas últimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación."

    (Las negrillas son de la Sala)

    Ligada con esta temática bajo objeto de análisis, el resto de los Magistrados que integran el Tribunal de Apelaciones observan que a través del Auto de fecha treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018), el Magistrado Sustanciador de la Causa advierte que al procederse a examinar el portal "PanamaCompra" se evidencia que el acto público que contiene el pliego de cargos demandado, ya fue adjudicado, por lo cual se suscribió el correspondiente contrato administrativo entre el Estado y la persona adjudicada, lo que reafirma con mayor claridad las consideraciones previamente señaladas, en el sentido que el accionante debió de haber impugnado el acto administrativo definitivo que lo constituía el contrato de obras, y no así el pliego de cargos de la licitación por mejor valor con evaluación separada Nº 2015-0-09-0-08-LV-003832, al tratarse el primero de los documentos antes indicados un acto en firme y definitivo.

    Finalmente, el artículo 50 de la Ley 135/1943 establece que frente al incumplimiento de estas exigencias solicitadas o exigidas por Ley, lo pertinente es no darle curso a aquellas demandas en las que incurran en dichas deficiencias. Así las cosas, la norma en comento establece expresamente que:

    "Artículo 50. No se dará curso a la demanda que carezca de alguna de las anteriores formalidades, y su presentación no interrumpe los términos señalados para la prescripción de la acción."

    Por consiguiente, el resto de los Magistrados que integran el Tribunal de Apelación concuerdan con lo que dispuso por el Magistrado sustanciador de la causa, en el sentido que la parte accionante no cumplió con el requisito establecido en el artículo 42 de la Ley 135/1943, por lo que de conformidad con lo expuesto en el artículo 50 de la Ley 135/1943, lo pertinente es CONFIRMAR la no admisión de la presente demanda contenciosa-administrativa de Nulidad, al no cumplirse con las disposiciones mínimas establecidas dentro del procedimiento para la admisión y tramitación de las correspondientes demandas dentro de la jurisdicción contenciosa-administrativa.

  4. PARTE RESOLUTIVA:

    En consecuencia, el resto de los Magistrados de la Sala Tercera que integran el Tribunal de Apelación, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMAN el Auto de treinta y uno (31) de mayo de 2018 que no admitió la presente demanda Contencioso-Administrativa de Plena Jurisdicción, interpuesta por el Licdo. E.V.B. actuando en nombre y representación de MARÍA FLORIDA BARUCO DE LEÓN, para que se declare nulo, por ilegal, el pliego de cargos de la licitación por mejor valor con evaluación por separada nº 2015-0-09-0-08-lv-003832 de 26 de mayo de 2015 (diseño y construcción de la rehabilitación y ensanche de la carretera Pedregal-Gonzalillo-Transístmica), emitido por el Ministerio de Obras Públicas.

    N.,

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME

    LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)