Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 15 de Noviembre de 2018 (caso Nulidad de la Corte Suprema de Justicia - Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, de 15 de noviembre de 2018)

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:15 de Noviembre de 2018
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 
CONTENIDO

VISTOS:

En primer lugar, resulta necesario señalar que esta Sala de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción contencioso-administrativa de nulidad promovida por el apoderado judicial de H.S., con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42a de la Ley 135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley 33 de 1946.

Legitimación activa y pasiva:

En el caso que nos ocupa, el acto atacado es de carácter objetivo e impersonal, H.S., como persona natural comparece en defensa de la legalidad, en ejercicio de una acción popular, contra la Resolución No. 13 (2015) de 23 de marzo de 2015, emitida por la Alcaldía Municipal del Distrito de Santiago.

Por su lado, el acto demandado fue emitido por la Alcaldía Municipal del Distrito de Santiago, entidad local, por disposición de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973, y sus modificaciones, por lo que interviene como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso administrativo de nulidad.

En cuanto a la actuación de la Procuraduría de la Administración, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 38 de 2000, interviene en este proceso en interés de la Ley.

Problema Jurídico:

Ahora bien, la Sala observa que en este caso, el problema jurídico consiste en determinar si Alcaldía Municipal del distrito de Santiago, siguió el debido proceso para emitir la Resolución No. 13 (2015) de 23 de marzo de 2015.

Para realizar este análisis, la Sala examinará Ley 106 de 8 de octubre de 1973, reformada por la Ley 52 de 12 de diciembre de 1984, sobre Régimen Municipal, y Código Agrario.

Análisis

Surtidos los trámites que la Ley establece, y encontrándose el negocio en estado de fallar, procede esta M. a resolver la presente controversia, sujeta a las siguientes consideraciones.

El demandante alega que la Alcaldía del Municipio de Santiago, adjudicó un lote de terreno a favor S.R.S.C. y E.C.C.P., privando así al señor H.S. de su propiedad, sin existir un interés de utilidad pública, como lo estipula el artículo 338 del Código Civil; a pesar que dicho lote le fue otorgado por la misma autoridad local hace treinta y cinco (35) años, y, sobre el cual ha construido viviendas de uso familiar, y ha instalado pequeñas actividades comerciales, por tales razones, el acto atacado, es ilegal.

En este punto, conviene subrayar, que no debe perderse de vista, con relación a estos hechos, que en nuestro ordenamiento jurídico rige el principio de "presunción de legalidad" de los actos administrativos, lo cual significa no sólo que éstos se consideran ajustados al ordenamiento jurídico, sino también que quien alega su ilegalidad debe demostrarla plenamente.

En ese sentido, debe recordarse que el acto administrativo es concebido como aquella declaración o acuerdo de voluntad expedida o celebrado por una autoridad u organismo público con la finalidad de crear, modificar, transmitir o extinguir una relación jurídica, que por su contenido y alcance queda sometida al Derecho Administrativo (numeral 1 del artículo 201 de la Ley 38 de 2000).

De esta forma, los actos administrativos vistos desde la función que están llamados a cumplir, buscan concretar o materializar la actuación que desarrolla la Administración para dar cumplimiento a la satisfacción de los intereses generales y públicos que le han sido confiados.

En virtud de ello, resulta evidente que, esos actos administrativos, por definición, tienen que ajustarse estrictamente a lo dictado en la Constitución y la Ley. Este principio de legalidad de las actuaciones administrativas está contemplado expresamente en los artículos 34 y 36 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general, que establecen lo siguiente:

"Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán... con apego al principio de estricta legalidad".

"Artículo 36. Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la Ley o los reglamentos". (Lo resaltado es de la Sala Tercera)

De lo anterior, se desprende que lo que se busca con el principio de estricta legalidad, es garantizar que la actuación de las autoridades públicas se sujete a un conjunto de reglas y normas previamente establecidas, de forma tal que se evite toda arbitrariedad o abuso de poder que pueda afectar a los administrados.

En ese orden de ideas, y en seguimiento de lo establecido en el numeral 1 del artículo 201 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, el acto administrativo debe atender los siguientes elementos vitales para su formación:a) Competencia; salvo que ésta sea delegable o proceda la sustitución.b) Objeto; el cual debe ser lícito y físicamente posible.c) Finalidad; acorde con el ordenamiento jurídico y en ningún momento puede encubrir otros propósitos públicos o privados distintos de la relación jurídica de que se trate.d) Causa; la cual debe ser relacionada con los hechos, antecedentes y el derecho aplicable.e) Motivación; que debe reflejar el conjunto de factores de hecho y de derecho que fundamentan la decisión.f) Procedimiento; ajustado a los trámites jurídicos exigidos para su emisión; yg) Forma; que salvo las excepciones que la Ley indique, la misma debe ser escrita, con la indicación del lugar de expedición, fecha y autoridad que lo emite.

Las consideraciones anteriores han sido reconocidas por la Sala Tercera en reiteradas oportunidades, indicando que la presunción de legalidad es "la convicción, fundada en la Constitución y en la Ley, en virtud de la cual se estima o asume que un acto emanado de quien ostenta la calidad de funcionario público y dictado en ejercicio de sus funciones, fue expedido con arreglo al orden jurídico, es decir, cumpliendo las condiciones formales y sustanciales necesarias para que dicho acto sea válido y pueda, entonces, llegar a ser eficaz". (Auto de 31 de julio de 2002).

Así pues, la jurisprudencia de la Sala Tercera ha indicado igualmente que la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos es una presunción iuris tantum, "es decir, que no es absoluta, sino que puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario". (Sentencia de 19 de septiembre de 2000).

En cuanto al concepto de presunción legal, la propia Ley 38 de 2000, que regula el Procedimiento Administrativo General, lo define en el numeral 77 del artículo 201 de la Ley N° 38 de 2000, de la siguiente forma:

"Artículo 201.

...

77. Presunción legal. La que establece la ley, releva de prueba al favorecido por ella, pero admite prueba en contrario por ser tan sólo de derecho (iuris tantum)". (Lo resaltado es de la Sala)

En seguimiento de lo anterior, sobre el tema de la presunción de legalidad, el autor español L.O.R.G., ha indicado que la misma "consiste básicamente en que todo acto en tanto se haya expedido por autoridades estatales o personas particulares con función pública se entienden conforme al ordenamiento jurídico vigente y si alguien quiere probar lo contrario, deberá demandar probado ante la jurisdicción contencioso administrativo que no existe tal presunción, pues esta es iuris tantum ...". (R.G., L.O.. El Acto Administrativo, Segunda Edición, Grupo Editorial Ibáñez, Bogotá, 2013, página 235)

En razón de lo anterior, resulta claro que mientras no se acredite mediante resolución judicial definitiva la ilegalidad del acto administrativo, el mismo deviene obligatorio y de estricto cumplimiento, a fin de garantizar el respeto a la Ley y a las autoridades.

Realizados los planteamientos que preceden, puede concluirse que la presunción de legalidad que atañe a los actos administrativos no es absoluta, y por tanto, la misma tiene una naturaleza revisable, es decir, que admite prueba en contrario (presunción juris tantum).

Bajo este marco jurídico, el Tribunal es del criterio que en la presente causa, no se ha logrado desvirtuar la legalidad del acto administrativo demandado, tomando en consideración que las alegaciones invocadas por la parte demandante giran en torno a que el globo de terreno adjudicado a S.R.S.C. y E.C.C.P., es de su propiedad. Veamos porqué.

En primer lugar, cabe explicar previamente que el acto impugnado es un Acuerdo Municipal, que según la Ley No. 106 de 1973 de Régimen Municipal, modificada por la Ley 52 de 12 de diciembre de 1984, es el instrumento legal a través del cual los Consejos Municipales regulan la vida jurídica de los Municipios, con fuerza de ley dentro del respectivo distrito.

En ese sentido, el Acuerdo Municipal No. 2 de 1 de febrero de 1988, por medio del cual se actualizan los valores por metro cuadrado de los terrenos municipales, en el área de ejidos de la ciudad de Santiago, y se anula la Resolución No. 67 del 30 de diciembre de 1971, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de Santiago, contempla, el procedimiento de adjudicación de terrenos municipales, faculta al Alcalde para que en nombre y representación del Municipio celebre los contratos de venta de terrenos municipales. (Cfr. Artículos 4, 9 y 15)

De lo expuesto, la Sala luego de examinar las constancias procesales, concluye que la solicitud efectuada por S.R.S.C. y E.C.C.P., ante la Alcaldía Municipal de Santiago, presentada el día 17 de enero de 2013, para que le adjudique en venta por compra un lote de terreno municipal ubicado en calle novena, teniendo un área de 0 has+ 213.61 mts2, fue realizada conforme al procedimiento de adjudicación establecido en la Ley.

Esto es así, porque según el Acuerdo Municipal No. 2 de 1 de febrero de 1988, vigente al momento que se expidió el acto, consta en autos que las personas interesadas en la adjudicación de los lotes propiedad del municipio, realizaron su solicitud por escrito hacia el Alcalde (artículo 9); la solicitud fue remitida al Departamento de Ingeniera Municipal (artículo 10), toda vez que se observa el Acta de inspección ocular de adjudicación del lote de terreno, los interesados presentaron a la Alcaldía para la elaboración de la resolución venta los documentos requeridos (artículo 16), entre ellos, el Informe de Agrimensura debidamente ratificado ante el Juez competente por el agrimensor que realizo la agrimensura; recibo de tesorería municipal, la publicación en diario nacional sobre la compra del lote; los testimonios de los colindantes; y, la fijación por un término de quince (15) día hábiles en el mural de la Alcaldía, para la oposición de terceros.

Cabe advertir, que dentro del proceso de adjudicación el señor W.S., mediante nota fechada el 30 de enero de 2013, alegando ser el hijo del señor H.S., presentó oposición a la presente adjudicación, el cual la Alcaldía Municipal le dio el trámite legal dispuesto en el numeral 7 del artículo 166 del Código Agrario, adoptado por la Ley 55 de 23 de mayo de 2011, es decir, remitió el escrito de oposición a la Jurisdicción Agraria, autoridad competente, para que resolviera la controversia sobre lotes municipales, pero el opositor no formalizó de forma oportuna, el escrito de oposición, y, por tanto, el Juez Agrario dispuso que se continuará con el respectivo trámite de adjudicación, como se aprecia en el Auto 848 de 25 de noviembre de 2013.

De igual manera, cabe indicar que las únicas pruebas aportadas por la parte actora durante el presente proceso, consiste en:

1. La Nota No. 040-SVC de 21 de septiembre de 2015, emitida por la Subgerente Comercial de Veraguas del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales, incluyendo el documento que trae adjunto.

2. El expediente administrativo llevado en la Alcaldía Municipal de Santiago.

3. Estado de Cuenta de 28 de agosto de 2015, emitido por la Empresa de Distribución Eléctrica Metro Oeste S. A., C.S.A.

Así pues, de las pruebas aportadas se puede concluir que la propiedad ubicada en calle novena, en la provincia de Santiago de Veraguas, se encuentra conectada a la red de alcantarillado, y cuenta con un contrato de agua potable No. 487479, y facturas de pagos realizados del 1 de enero de 2006 al 28 de agosto de 2015, a la empresa Gas Natural Fenosa, sin especificar quien es el propietario. (Visible a folio 8- 12 del expediente)

En razón de ello, debe recordarse que la efectividad de cualquier proceso, ya sea judicial o administrativo, depende de manera decisiva de cómo se ha conducido el tema probatorio, pues, son las pruebas aportadas al proceso las que apoyarán en la demostración de los hechos, a los cuales deberán ser aplicados los preceptos legales y reglamentarios correspondientes.

Por lo tanto, en un contexto de técnica procesal hay que señalar que la prueba consiste en los medios o elementos, que por sí mismos o relacionados, tienen la capacidad para representar y tener como ciertos aquellos hechos o circunstancias a los cuales el Tribunal tiene que aplicarles el ordenamiento jurídico.

Nuestro ordenamiento jurídico procesal aplicable de forma supletoria ante los vacíos de la Ley N 135 de 1943, que rige el procedimiento contencioso administrativo, establece la máxima que corresponde a las partes "probar los hechos o datos que constituyen el supuesto de hecho de las normas que les son favorables" (artículo 784 del Código Judicial).

Por su parte, el destacado procesalista J.F.P. define la carga de la prueba como "la regla de juicio por medio de la cual se le indica al juez cómo debe fallar, cuando no encuentra en el proceso elementos que le den certeza sobre los hechos en que deba fundar su decisión e indirectamente establece a cuál de las partes le concierne la prueba de tales hechos, para evitar las consecuencias desfavorables a él o favorables a la otra parte". (F.P., J.. Diccionario de Derecho Procesal, Plaza & Janés Editores, Bogotá, 2004, página 859)

De las consideraciones anteriores se desprende que como regla general, cada parte asume la carga de comprobar los supuestos de hecho de las normas a las que pretenden acogerse.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la parte demandante se limitó únicamente a formular alegaciones en relación de que es el propietario del lote de terreno adjudicado a S.R.S.C. y E.C.C.P., hace treinta y cinco (35) años atrás, sin embargo, no se incorporaron al proceso las constancias o elementos fácticos que acrediten el hecho alegado, y en definitiva que logren desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo contenido en la Resolución 13 (2015) de 23 de marzo de 2015, emitida por la Alcaldía Municipal del Distrito de Santiago, objeto de censura.

Aunado a lo anterior, es preciso señalar que el título de propiedad alegado por el actor sobre la finca debió ser acreditado mediante la certificación de registro público del bien inmueble, a luz de lo dispuesto en el artículo 847 del Código Judicial, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 1769 y 1771 del Código Civil, que establecen que todo inmueble que se inscriba en el Registro de la Propiedad, será designado con un número, y, el propietario que careciere de título inscrito podrá inscribir su derecho dominio, justificando y una posesión de más de diez años, respectivamente, cuestión que no ha sido acreditada.

Por razón de ello, y en atención a que de una lectura del acto administrativo y de las escasos medios probatorios que reposan en el dossier, se observa que la referida Resolución 13 (2015) de 23 de marzo de 2015, emitida por la Alcaldía Municipal del Distrito de Santiago, cumple con los requisitos de validez de todos los actos administrativos, y que la parte actora no incorporó evidencia de sus aseveraciones, por consiguiente, se presume legal, es decir, por tanto ajustada a derecho, la actuación de la Alcaldía Municipal de Santiago, de acuerdo al procedimiento estipulado en el Acuerdo Municipal No. 2 de 1 de febrero de 1988, en concordancia con lo establecido en el numeral 7 del artículo 166 de la Ley 55 de 23 de mayo de 2011.

Conocidos todos los antecedentes generados con motivo de la acción de nulidad interpuesta, y de la falta de comprobación del cargo de ilegalidad por la parte demandante, la Sala considera que no se desprende palmariamente la ilegalidad del acto administrativo impugnado, en consecuencia, se desestima la violación del artículo 338 del Código Civil, y así debe declararse.

Por lo antes expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, la Resolución 13 (2015) de 23 de marzo de 2015, emitida por la Alcaldía Municipal del Distrito de Santiago.

N.,

ABEL AUGUSTO ZAMORANO

CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- EFRÉN C. TELLO C.

KATIA ROSAS (Secretaria)