Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 26 de Diciembre de 2019
| Ponente | Abel Augusto Zamorano |
| Fecha de Resolución | 26 de Diciembre de 2019 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Abel Augusto Zamorano
Fecha: 26 de diciembre de 2019
Materia: Acción contenciosa administrativa
Nulidad
Expediente: 908-17
VISTOS:
El Licenciado J.R.M.R., actuando en nombre y representación de ASOCIACIÓN DE CONSUMIDORES LIBRES, ha interpuesto demanda Contencioso Administrativa de Nulidad para que se declare nulo, por ilegal, del Decreto Ejecutivo N° 331 de 31 de octubre de 2017, emitido por el Ministerio de Gobierno.
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ACTO DEMANDADO
La actora solicita que se declaren nulos por ilegales, únicamente, los artículos 1, 2, 3, 6 y 16 del Decreto Ejecutivo N° 331 de 31 de octubre de 2017, que reglamenta el Servicio de Transporte de Lujo ofrecido a través de las tecnologías de la información y comunicaciones. Estos artículos son del contenido siguiente:
"Artículo 1: Se reglamenta el servicio de transporte de lujo ofrecido a través de tecnologías de la información y comunicaciones, en adelante transporte de lujo TIC, que consiste en el transporte terrestre selectivo e individual, de pasajeros, con especificaciones de comodidad, itinerarios y tarifas especiales, solicitado y pagado a través de las plataformas tecnológicas. Este transporte deberá cumplir con las características y especificaciones que se incorporan en este Decreto Ejecutivo.
Artículo 2. El servicio de transporte de lujo TIC, sólo podrá ser prestado por personas naturales, quienes deberán ser propietarios del vehículo o terceros debidamente autorizados. Solo podrán estar registrados bajo un mismo propietario hasta dos (2) vehículos. La autorización de terceros que prestarán el servicio, deberá ser autenticada ante Notario Público y registrada en la base de datos de la tecnología de la información y comunicaciones (TIC), al igual que el propietario del vehículo y deberá indicar las generales del vehículo.
Artículo 3: El servicio de transporte de lujo TIC lo puede utilizar cualquier persona siempre y cuando lo solicite y lo pague exclusivamente de manera electrónica.
Artículo 6. Este servicio podrá prestarse en las provincias de Panamá, Panamá Oeste, C. y Coclé, según las necesidades del usuario y de acuerdo a las tarifas que establezca la empresa que brinda las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC).
Artículo 16:(Transitorio). El pago por el servicio de transporte de lujo TIC podrá ser en efectivo los primeros seis (6) meses a partir de la promulgación de este Decreto Ejecutivo. Vencido este término, esta medida podrá ser programada por el Órgano Ejecutivo por un plazo máximo de seis (6) meses."
Importa indicar, que luego de interpuesta la demanda en cuestión, el artículo 16 del decreto 331, ha sido objeto de tres modificaciones, mediante los Decretos Ejecutivos No. 47 de 27 de abril de 2018, No. 237 de 31 de octubre de 2018, y No. 50 de 30 de abril de 2019, en los cuales se extendió el término, para seguir pagando el servicio de lujo (TIC) en efectivo, conforme la norma expresamente lo autoriza, por tanto, el artículo en la última modificación queda de la siguiente manera:
"Artículo 16: (Transitorio). El pago por el servicio de Transporte de Lujo (TIC) podrá ser en efectivo hasta el 30 de septiembre de 2019."
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HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA DEMANDA.
Como hechos de la demanda, indica la actora que el decreto recurrido creó la categoría de transporte de lujo ofrecido a través de la tecnología de la información y las comunicaciones (TIC), aduciendo como fundamento legal el numeral 5 del artículo 40 de la Ley 14 de 1993, que establece el transporte de lujo, entendiéndose que se hizo una reglamentación de dicha ley.
Se añade a ese hecho, que el Decreto acusado establece una regulación "ex novo" de un servicio lícito; y establece prohibiciones, restricciones y obligaciones para los particulares prestadores de servicio y usuarios, no previstos en la ley.
De igual manera, se señaló que la Ley formal emitida por la Asamblea Nacional, sería la que puede regular actividades de los particulares; y la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo de ninguna manera puede excederse del sentido y alcance de la Ley que se pretende reglamentar, y que en este caso, el Decreto demandado entra en conflicto con normas legales tanto de fondo como de forma.
Plantea la actora en otro hecho de la demanda, que el decreto en comento, refleja una política eminentemente hostil a la innovación empresarial y tecnológica, enviando un mensaje nefasto a la comunidad inversionista internacional sobre la actitud que tomará Panamá, en situaciones en donde deba decidirse entre permitir la libre competencia y libre concurrencia en los mercados, pese a significar una disrupción que afecte a los oferentes existentes de servicios competidores, cerrando al país a la competencia, para proteger un grupo de interés, blindando y perjudicando así al consumidor y perspectivas económicas del país.
Por lo anterior, se estima que con la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo No. 331 de 31 de octubre de 2017, perjudica de forma inmediata a miles de ciudadanos que se estarían beneficiando con una mayor oferta de opciones para recibir el servicio de transporte urbano.
La parte recurrente finaliza los hechos sosteniendo que este decreto solo puede producir destrucción neta de riqueza y bienestar para la sociedad panameña, tanto a largo como a corto plazo.
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DISPOSICIONES LEGALES QUE FIGURAN COMO INFRINGIDAS
Quedan enunciadas como normas infringidas, el artículo 15 del Código Civil; los artículos 1171 y 1175 del Código Fiscal; los artículos 5 (numeral 40) y 17 de la Ley 14 de 1993; el artículo 3 de ley 45 de 2007 y el artículo 82 de la Ley 51 de 2008, que luego de citadas cada una de esas normas, sus conceptos de infracción se explican en cinco puntos, a saber:
1) Disposiciones del artículo 1 del Decreto Ejecutivo No.331 de 2017, normas legales infringidas y concepto de la infracción.
El artículo 1 citado previamente, que reglamenta el servicio de Lujo ofrecido a través de tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) y en qué consiste, se estima violado de manera directa por omisión, el artículo 5, numeral 41 de la Ley 14 de 1993, que establece:
"Artículo 5: Para los efectos de esta Ley, regirán las siguientes definiciones:
...
40. Transporte de Lujo. Servicio de transporte terrestre de pasajeros, con especificaciones adicionales de conformidad, itinerarios y tarifas especiales.
41. Transporte especial. Servicio de transporte terrestre de pasajeros, de carácter ocasional, con rutas e itinerarios libremente contratados."
El numeral 41 dice haberse infringido en el concepto de violación directa por omisión, porque contempla la modalidad de transporte especial, que reúne las características del servicio que el Decreto Ejecutivo 331 de 2017, pretendió reglamentar, pero tomando como base el numeral 40, que dispone la modalidad de transporte de lujo.
Se añade, que es un hecho notorio que el servicio establecido por medio de plataformas tecnológicas, que el decreto 331 pretendió reglamentar es uno de carácter ocasional, con rutas e itinerarios libremente contratados entre las partes, que de hecho el elemento diferenciador del servicio de transporte contratado por plataformas, corresponde concretamente a que el usuario puede solicitar un conductor, determinando previamente su ruta, ya que la aplicación móvil permite marcar la ruta de origen y sitio de destino de viaje, determinado la aplicación la mejor ruta. Y cuando el conductor acepta el viaje, accede a recoger el usuario en el sitio indicado y llevarlo al destino predeterminado, siguiendo la ruta prestablecida.
De igual manera, se explicó en el concepto de infracción referido, que por contraste no es la esencia del servicio de transporte por medio de plataformas tecnológicas, una determinación de especificaciones adicionales de comodidad, ni tampoco tiene itinerarios especiales entendiendo como tal, itinerarios prefijados, debido a que este se establece al momento en que el usuario solicita el servicio por la aplicación móvil, concluyéndose que se deja de aplicar la norma adaptable al caso.
En cuanto al numeral 40 del artículo 5 de la Ley 14 de 1993, que se estima infringido por aplicación indebida, dice producirse porque el Decreto Ejecutivo 331, trata de encajar al servicio objeto de reglamentación, en una modalidad que no corresponde, por cuanto que ese numeral alude al transporte de lujo y la define de una manera no aplicable al servicio que el decreto en comento, ha tratado de reglamentar.
2) Disposiciones del artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 331 de 2017, normas legales infringidas y concepto de infracción.
En lo medular, ese artículo 2 señala que el servicio de transporte de lujo TIC solo pueden ofrecerlo personas naturales y un propietario solo puede registrar hasta dos vehículos, y consideró la actora que infringe el artículo15 del Código Civil, el artículo 3 de la Ley 45 de 2007 y el artículo 82 de la Ley 51 de 2008.
En cuanto al artículo del Código Civil, según el cual las órdenes y demás actos ejecutivos del Gobierno, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución o a las Leyes, la infracción dice darse en el concepto de violación directa por comisión, específicamente por las frases, "solo podrá ser prestado por personas naturales" y "Solo podrán estar registrados bajo un mismo propietario hasta dos (2) vehículos, considerando que ambas limitaciones exceden de la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, por establecer prohibiciones no previstas en la ley, debido a que el Decreto Ejecutivo 331, más que establecer disposiciones para el mejor cumplimiento de la ley, suplanta la función legislativa.
Dentro del concepto de infracción en referencia, también se aprecia el extracto de una sentencia de la Sala Tercera de 8 de febrero de 1993, que indica en lo medular que los límites de la potestad reglamentaria, pueden ser de...
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