Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 25 de Agosto de 2020

Ponente:Carlos Alberto Vásquez Reyes
Fecha de Resolución:25 de Agosto de 2020
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Carlos Alberto Vásquez Reyes

Fecha: 25 de agosto de 2020

Materia: Acción contenciosa administrativa

Nulidad

Expediente: 745-19

VISTOS:

El Licenciado A.A., en su propio nombre y representación ha interpuesto Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad, para que se declare nulo, por ilegal, el Acuerdo N°03-2019 del 31 de julio de 2019, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de los Pozos, Provincia de H..

Mediante el Acuerdo N°03-2019 del 31 de julio de 2019, publicado en Gaceta Oficial No. 28854, se "aprueba el Presupuesto de Inversión Anual de la vigencia fiscal de 2019, (Plan Anual de Obras e Inversión) financiado con los aportes del impuesto de bienes inmuebles."

La pretensión del demandante consiste concretamente en que se declare nulo, por ilegal, Acuerdo N°03-2019 del 31 de julio de 2019.

I.N. legales invocadas como infringidas y el concepto de

Violación.

El demandante citó como normas violadas los artículos 112-G, 116, 123, 135-D de la Ley 37 de 22 de enero 2009, que descentraliza la administración pública, modificada por la Ley 66 de 29 de octubre de 2015. Igualmente, figura como infringido el artículo 68 del Decreto Ejecutivo No. 10 de 2017, que reglamenta dicho cuerpo normativo.

Al respecto, el artículo 112-G de esa Ley 37, establece como criterio a utilizarse para la distribución entre los representantes y alcaldes, de los fondos municipales provenientes del impuesto de inmuebles, que los municipios identifiquen los proyectos que serían financiados con esos aportes y que deberían ser aprobados mediante acuerdo con el voto de las tres cuarta (3/4) partes de los miembros del Concejo Municipal y siguiendo el mismo procedimiento para la aprobación del presupuesto edilicio. Se aduce la infracción de esa norma porque el Acuerdo demandado, no fue presentado por el Alcalde al Concejo Municipal oportunamente, para luego ser sometido a aprobación, modificación o rechazo el primer día del año fiscal 2019.

En cuanto al artículo 116 de la Ley 37 de 2009, según el cual corresponde al Alcalde la elaboración del proyecto de presupuesto y presentarlo al Consejo Municipal, a más tardar el 15 de noviembre de cada año, para su examen y recomendar su modificación, rechazo o aprobación, el primer día del año fiscal. El concepto de infracción de esa norma se sostuvo en que el Municipio de Los Pozos, contaba con un presupuesto de inversión anual, aprobado mediante el Acuerdo 15-2018 de 21 de noviembre de 2018, publicado en Gaceta Oficial No. 28,695 de 16 de enero de 2019, el cual se estaba aplicando; no obstante, sin el procedimiento legal exigido, se aprueba uno nuevo mediante el Acuerdo impugnado.

Por su parte, el artículo 123 de la Ley 37 de 2009, establece que los consejos municipales pueden aprobar créditos adicionales presentados por el Alcalde que aumenten el presupuesto, en concepto de gastos extraordinarios o suplementarios, explicando que comprenden los mismos. El concepto de infracción de dicha norma, se sustenta en que la justificación de aprobar un nuevo presupuesto por medio del Acuerdo No. 03-2019, tenían una finalidad distinta a la de cubrir gastos extraordinarios o suplementarios, sino para atender proyectos y servicios no previstos.

Respecto al artículo 135-D de la Ley 37 de 2009, según el cual el anteproyecto que surja del programa de Inversión de Obras Públicas y de Servicios Municipales para el año fiscal deberá incluirse en el Presupuesto General del Estado en materia de obras públicas, para el cual deberá sujetarse al cronograma de elaboración y formulación del mismo. En el concepto de infracción de esa norma, se sostiene que el nuevo presupuesto de obras e inversiones aprobado por el acuerdo, cuya ilegalidad, sujeto al cronograma de elaboración, ni incluido en el programa de Inversión de Obras Públicas y Servicios Municipales.

Finalmente, figura el artículo 68 del Decreto Ejecutivo 10 de 2017, que reglamenta la Ley 37 de 2009, el cual establece que a partir de 2017 y al inicio de cada año, los municipios deberán realizar el trámite de solicitud de aprobación de sus proyectos de inversión para la vigencia presupuestaria del siguiente año, el cual se considera violado porque el presupuesto aprobado por el Acuerdo No. 03-2019, debió hacerse bajo el esquema de proyectos de inversión a inicios de 2018, para realizarse en el periodo fiscal del año corriente; en todo caso, se indica, que si se pretendía utilizar excedentes de vigencias fiscales anteriores, se debió realizar la modificación al presupuesto del año 2018, explicando las razones de urgencia o apoyo supletorio que se pretendió incluir.

Cabe advertir, que de la demanda en cuestión se requirió a la entidad demandada, el informe de conducta, a través de Despacho No. 156 de 25 septiembre de 2019, remitido al Juez Mixto de Los Pozos, sin embargo, no fue recibido el mismo en este Tribunal.

  1. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.

    El Procurador de la Administración mediante la Vista 1433 de 3 de diciembre de 2019, emitió concepto respecto a la presente Demanda de Nulidad en estudio, en el que solicita a los Magistrados que se sirvan declarar que no es ilegal, el Acuerdo No. 03-2019 de 31 de julio de 2019, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de Los Pozos, Provincia de H., porque el mismo, se emitió conforme a lo establece la ley, sin infringir el principio de legalidad, previsto en el artículo 34 de la Ley 38 de 2000, según el cual las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a las normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad.

    Sobre esa base, añadió el funcionario que el acuerdo acusado de ilegal, se dictó una vez que el Concejo Municipal, analizó, revisó y discutió el proyecto de acuerdo para su aprobación y donde se consideró autorizar al Alcalde Municipal para que realizara los trámites pertinentes para dar cumplimiento a este. A ello, añade el funcionario del Ministerio Público, que la diferencia presupuestaria existente entre el anulado Acuerdo 15 de 21 de noviembre de 2018, y el aprobado Acuerdo No. 03-2019 de 31 de julio de 2019, radica, entre otras cosas, en el excedente de los períodos 2017 y 2018 que no fueron contemplados en su respectivo período fiscal, por lo que se incluyeron en el periodo de 2019.

    Expresado lo anterior, el Procurador de la Administración, añade un punto denominado "Posible Sustracción de Materia", en virtud de que el Acuerdo 03-2019, tendría una vigencia fiscal hasta el 31 de diciembre de 2019.

  2. EXAMEN DE LA SALA TERCERA

    Se ha expresado, que la presente Demanda de Nulidad bajo análisis que sedeclare nulo por ilegal,el AcuerdoNo. 03-2019del 31 de julio de 2019, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de los Pozos, Provincia de H., publicado en Gaceta Oficial No. 28854 de 5 de septiembre de 2019.

    En ese contexto, se debe precisar que este Tribunal ha constatado el planteamiento del Procurador de la Administración, en cuanto a la posibilidad de que se configurara la institución de sustracción de materia, en virtud de que el Acuerdo No. 03-2019 cuya ilegalidad se demanda, perdería vigencia el 31 de diciembre de 2019; al indicar en su artículo tercero, " ...Para los efectos fiscales este acuerdo tiene vigencia a partir de 1 de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2019.", fecha que ya transcurrió.

    Bajo ese marco, este Tribunal al examinar el acto impugnado, conceptúa que se dictó precisamente para efectos fiscales, motivo por el cual el mismo, desde el 31 de diciembre de 2019, dejó de surtir efectos jurídicos y vigencia, lo que conlleva que haya desparecido en este caso, el objeto procesal, circunstancia que nos impide emitir un pronunciamiento de fondo, sobre la pretensión planteada, en aplicación del numeral 2 del artículo 201 del Código Judicial, que indica lo siguiente:

    "Artículo 201. Cualquiera que sea la naturaleza del proceso, los magistrados y jueces tendrán las siguientes facultades ordenatorias e instructoras:

    1. ...

    2. Tener en cuenta, en la sentencia, de oficio o a petición de parte, cualquier hecho constitutivo, modificativo o extintivo del derecho sustancial que en el proceso se discute y que hubiera ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que haya sido probado oportunamente y que el interesado lo haya alegado antes de la sentencia si la ley no permite considerarlo de oficio;

    3. ..."

      De igual manera, aplica tener presente lo dispuesto en el artículo 992 del Código Judicial que señala que: "en la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo de las pretensiones objeto del proceso ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que haya sido probado oportunamente".

      En relación a la inexistencia y la figura de la sustracción de materia u obsolescencia procesal, este Tribunal ha sido reiterativo en lo externado en la Sentencia de 3 de junio de 1991, dictada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, al citarse recientemente, por ejemplo en la Sentencia de 29 de enero de 2018, lo siguiente:

      "...

      De lo anterior se colige que, en la presente causa ha operado el fenómeno de la Sustracción de Materia. Al respecto, resulta oportuno reproducir en lo medular la sentencia de 3 de junio de 1991, dictada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la Cual señaló:

      La sustracción de materia es el fenómeno mediante el cual deviene si objeto. No es más que la extinción sobreviniente de la pretensión, como consecuencia esa falta de objeto litigioso sobre el que debe recaer la decisión jurisdiccional de la Litis.

      La pretensión se ejerce a otra persona a través del proceso a fin de obtener un efecto jurídico. No puede obtenerse ese efecto jurídico, por tanto, si durante el proceso se extingue la pretensión.

      El destacado procesalista panameño J.F., citando la definición de J.P. brinda en su obra El Proceso Atípico, pág. 129, dice refiriéndose a la sustracción de materia "Es un medio de extinción de la pretensión constituido por la circunstancia de que la materia justificable sujeta a decisión deja de ser tal por razones extrañas a la voluntad de las partes; no pudiendo el tribunal interviniente emitir un pronunciamiento de mérito (acogiendo o desestimando) sobre la pretensión deducida (Estudios Procesales, Tomo II, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1998, Página 1195).

      De lo anterior se desprende que deben ocurrir los siguientes requisitos para que surja la sustracción de materia:

    4. Que exista un proceso;

    5. - Que el objeto del proceso exista al momento de constituirse la relación procesal;

    6. - Que con posterioridad a la Constitución de la relación procesal el objeto del proceso desaparezca por causas extrañas a la voluntad de las partes;

    7. - Que esa desaparición ocurra antes de dictar sentencia;

    8. - Que no se trate de una simple transformación del objeto litigioso sino de una verdadera desaparición que motive la extinción de la pretensión;

    9. - Que el fenómeno estudiado sea reconocido por el tribunal que conoce el proceso al momento de dictar sentencia, de acuerdo a lo establecido por el artículo 979 del Código Judicial."

      En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema, Sala Contencioso Administrativa, de conformidad con lo establecido en los artículos 201 y 992 del código judicial, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA SUSTRACCION DE MATERIA en la Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad, interpuesta por Licenciado ALVARO ALMENGOR, en su propio nombre y representación, para que se declare nulo, por ilegal, el Acuerdo N°03-2019 del 31 de julio de 2019, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de los Pozos, Provincia de H., y ORDENA el archivo del expediente.

      N.,

      CARLOS ALBERTO VÁSQUEZ REYES

      CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

      KATIA ROSAS (Secretaria)