Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Noviembre de 2021

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme

Fecha: 30 de noviembre de 2021

Materia: Acción contenciosa administrativa

Nulidad

Expediente: 53185-2020

VISTOS:

El Licdo. N.M.G., actuando en nombre y representación de P.M.G.F., ha interpuesto ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, una demanda contenciosa-administrativa de nulidad, con la finalidad que se declare nulo, por ilegal, el Artículo Octavo del Acuerdo No. 017 de 27 de noviembre de 2019, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de Penonomé, que establece lo siguiente:

ARTÍCULO OCTAVO: Exonérese el 95% de los impuestos municipales de todas las actividades que realice las Juntas Comunales (junta de festejos y junta de desarrollo local) durante sus respectivas F.P. por un máximo de 4 días. En caso que la Junta Comunal venda o ceda su F.P. a una agrupación con fines sociales se aplicará la exoneración contemplada en el código (1.1.2.5.06.01); párrafos del numeral 2 del Acuerdo No. 007 del 25 de febrero de 2015 Régimen Impositivo. Los negocios con patentes permanentes pueden realizar sus actividades con permiso respectivo conforme al Acuerdo No. 011 del 7 de agosto de 2013.

1. POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE:

   Que el Acuerdo Municipal No. 017 de 27 de noviembre de 2019, publicado en la Gaceta Oficial Digital No. 28983 del miércoles 18 de marzo de 2020, señala en su artículo 8, que se exonera del 95% de los impuestos municipales todas las actividades que realice las juntas Comunales (Juntas de festejos y Juntas de Desarrollo Local) durante sus respectivas fiestas patronales por un máximo de 4 días, sin embargo, y a pesar que el Consejo tiene competencias para realizar exoneraciones, se viola la Ley 37/2009, que establece que los Consejos no podrán expedir Acuerdos que deroguen o modifiquen los Acuerdos que establezcan ingresos comprendidos en el presupuesto, sin que al mismo tiempo se establezcan las rentas sustitutivas.

   El Acuerdo Municipal altera o modifica los renglones de ingresos del Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de Penonomé, teniendo en cuenta que dicho acuerdo regirá para el año 2020, ya que el Consejo no aprobó el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia 2020, por lo que de conformidad con la Ley 106/1973, modificada por la Ley 52/1984, seguirá rigiendo el presupuesto anterior, hasta que sea aprobado el que corresponda, o sea, sigue rigiendo el presupuesto del 2019.

   El referido Acuerdo Municipal viola la Ley 106/1973, modificada por la Ley 52/1984, y la Ley 37/2009, donde se establece que es competencia del Alcalde, la presentación de presupuestos a los Consejos Municipales, y en caso que el Consejo quiera cambiar dicho presupuesto, deberá contar con la anuencia del Alcalde, como jefe de la Administración Municipal.

   El Consejo Municipal está violentando el Principio de Unidad de Caja que debe existir en el presupuesto del Estado para la vigencia 2020, de acuerdo con la Ley 110 de 12 de noviembre de 2019, ya que en ningún momento se presenta o señala, cuál será la renta sustitutiva, ante la solicitud de exoneración de tributos por el orden del 95%, afectando parte de los ingresos presupuestados a recaudar.

2. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN:

   La demandante, ha indicado que el acto impugnado se ha infringido o vulnerado las siguientes disposiciones.

   1.- Los artículos 119 y 121 de la Ley 37/2009, modificada por la Ley 66/2015, que dispone expresamente, lo siguiente:

   "Artículo 119. El Consejo Municipal no podrá aumentar ni disminuir ninguna de las erogaciones previstas en el proyecto de Presupuesto o incluir una nueva derogación, sin la aprobación del Alcalde."

   Artículo 121: El Consejo no podrá expedir Acuerdos municipales que deroguen o modifiquen los Acuerdos que establezcan ingresos comprendidos en el Presupuesto, sin que al mismo tiempo establezcan las nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes.

   El artículo octavo (8) del Acuerdo No. 017 del 27 de noviembre de 2019, a través del cual el Consejo acuerda exonerar con el 95% de los impuestos municipales a todas las juntas de festejos y juntas de desarrollo local para las fiestas patronales que se lleven en sus corregimientos, es una acción que afecta directamente los ingresos municipales que están en el presupuesto de rentas y gastos del Municipio para las vigencias fiscales del año 2019 y 2020, ya que el Consejo no aprobó el presupuesto municipal presentado por la Alcaldesa para la vigencia 2020, entrando a regir el presupuesto anterior.

   El Consejo municipal no puede aumentar o disminuir el presupuesto sin la aprobación del Alcalde, ni puede elaborar acuerdos que deroguen ingresos establecidos en el presupuesto, sin la correspondiente renta sustitutiva.

   Para modificarse los ingresos previstos en el presupuesto, era necesario requerir primero la aprobación del Alcalde, ya que el mismo es quien debe de llevar los esfuerzos para efectuar la recaudación municipal.

   El Consejo Municipal al proceder a reformar el presupuesto de rentas y gastos y dar exoneraciones por pagos de tributos, ingresos, violenta la Ley 106/1973, toda vez que es una competencia absoluta del Alcalde la presentación o modificación del presupuesto. Tampoco el Consejo Municipal incorpora la renta sustitutiva a la mencionada exoneración, lo cual afecta los ingresos municipales programados, repercutiendo en la atención de las necesidades básicas de la población, quienes son los que dependen de la intervención del Municipio.

   De conformidad con el artículo 121 de la Ley 37/2009, el Consejo Municipal no puede expedir Acuerdos Municipales que deroguen o modifiquen los ingresos del Presupuesto Municipal, sin que al mismo tiempo se haya establecido nuevas rentas sustitutivas o se aumenten las existentes.

   Así las cosas, la eliminación o modificación de cualquier ingreso de presupuesto, debe ser compensada a través de la creación de nuevos impuestos, el incremento de los tributos existentes o el ajuste de gastos programados para la correspondiente vigencia fiscal.

   2.- Se violó los artículos 121, 122, 123 de la Ley 106/1973, los cuales establecen textualmente lo siguiente:

   "Artículo 121. El presupuesto es un acto de Gobierno Municipal que contienen el Plan anual operativo preparado de conformidad con los planes de mediano y largo plazo, que indica el origen y monto de los recursos que se espera recaudar y el costo de las funciones y programas de la municipalidad, expresados en términos de los resultados que se pretenden alcanzar y de los recursos necesarios para alcanzarlos."

   Artículo 122. El presupuesto municipal se basará en la programación de las actividades municipales, coordinada con los planes nacionales de desarrollo sin perjuicio de la autonomía municipal para dirigir sus propias inversiones.

   Artículo 123. El ejercicio financiero municipal se iniciará el 1º de enero y terminará el 31 de diciembre de cada año calendario, salvo que la mayoría del consejo municipal motivadamente establezca otro periodo en que habrá de regir el presupuesto. Si por alguna causa justificada no se hubiere aprobado un nuevo presupuesto, seguirá rigiendo el presupuesto anterior, hasta que sea aprobado el que corresponda.

   Desde que el Consejo Municipal decide alterar la programación de los ingresos, concediendo un 95% de exoneración de los pagos de los tributos municipales, sin considerar cuál es la renta sustitutiva o los renglones de gastos que disminuirán, proporcional a la disminución de los gastos, pone en riesgo los resultados que se pretenden alcanzar en el Municipio, en cuanto a los recursos necesarios para lograrlos.

   El Consejo Municipal no puede mediante un Acuerdo Municipal, reglamentar de manera contraria lo que está establecido en el artículo 122 de la Ley 106/1973, para disminuir el presupuesto de rentas y gastos.

   También se ha violado el artículo 123 de la Ley 106/1973, ya que la vigencia del ejercicio financiero se dará entre el 1 de enero al 31 de diciembre, período durante el cual se ejecuta el presupuesto sin alteraciones, ni modificaciones, una vez haya sido aprobado, salvo los créditos ordinarios y extraordinarios que señala el artículo 126 de la Ley 106/1973, los cuales deben ser solicitados por el Alcalde. Si el mismo es rechazado, regirá el presupuesto del año anterior, como es el caso del Municipio de Penonomé, período durante el cual se ejecutará el presupuesto municipal de 2019 en el 2020.

   3.- Se ha violado por el acto impugnado, los artículos 17, numeral 2, el 45 numeral 1 y el 124 de la Ley 106/1973, modificada por la Ley 52/1984 y los artículos 116 y 119 de la Ley 37/2009, que establecen lo siguiente:

   Artículo 17: Los Consejos Municipales, tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones:

   (...)

   2.- Estudiar, evaluar y aprobar el Presupuesto de Rentas y Gastos Municipales, que comprenderán el programa de funcionamiento y de inversiones municipales, que para cada ejercicio fiscal elabore el Alcalde con la colaboración del Ministerio de Planificación y Política Económica. El programa de inversiones municipales será consultado por las Juntas Comunales respectivas.

   Artículo 45, numeral 1: Los alcaldes tendrán las siguientes funciones: Presentar al Consejo Municipal proyectos de Acueductos, especialmente el presupuesto de rentas y gastos que contendrá el programa de funcionamiento y el de inversión pública municipales.

   Artículo 124: Corresponde al Alcalde presentar al Consejo el Proyecto de presupuesto de rentas y gastos, que elaborará en base de los datos e informes que le dé el Tesorero el auditor Municipal, en donde lo haya.

   Ley 37/2009:

   Artículo 116: Corresponde al Alcalde la elaboración del proyecto de presupuesto, así como presentarlo al Consejo Municipal a más tardar el 15 de noviembre de cada año, para su examen y recomendar su modificación, rechazo o aprobación, a más tardar el primer día del año fiscal (...).

   Artículo...