Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 23 de Mayo de 2022
| Ponente | Cecilio A. Cedalise Riquelme |
| Fecha de Resolución | 23 de Mayo de 2022 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha: 23 de mayo de 2022
Materia: Acción contenciosa administrativa
Nulidad
Expediente: 75106-2021
VISTOS:
El Licenciado J.P.F.P., actuando en su propio nombre y representación, presenta ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución N°201-1838 de 28 de mayo de 2019, a través de la cual se fijan requisitos y condiciones de los trámites en el Portafolio de Servicios que deben realizar los contribuyentes e interesados ante la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas, específicamente del trámite identificado como N°233 bajo el título Solicitud Registro de Escisión de Sociedades, contenido en el Anexo 1 (titulado requisitos, condiciones y formas de presentación de los trámites realizados ante la Dirección General de Ingresos).
El demandante sustenta la solicitud de suspensión provisional de los efectos de ese acto administrativo, señalando que de mantener la vigencia de la resolución impugnada, hasta que se resuelva la demanda de nulidad incoada, lesiona el ejercicio de los derechos de las sociedades que se pretendan escindir; ya que, la Dirección General de Ingresos impone a través de la misma trámites y requisitos distintos a los que establece el artículo 505-F del Código de Comercio, con lo cual se interrumpen los procesos de escisión que consisten en una reorganización empresarial. Por lo tanto, considera que el retraso en el proceso de escisión, por cumplir con nuevos requisitos y trámites que no están contemplados en el artículo 505-F, produce lesiones económicas causadas por la adopción de trámites no contemplados en dicha disposición legal. (Cfr. fs. 8 y 9 del expediente judicial).
Previo al estudio de esta solicitud es preciso destacar que el artículo 73 de la Ley 135 de 1943, faculta al Pleno de esta Corporación de Justicia a suspender los efectos de un acto, resolución o disposición, si a su juicio, ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave.
En ese mismo sentido, la jurisprudencia de esta Sala ha sido sistemática al indicar que la suspensión provisional del acto administrativo es una medida discrecional que puede adoptar el Tribunal, luego de considerar que es necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave o una infracción manifiesta al ordenamiento legal; señalando igualmente que, en las acciones contencioso administrativas de nulidad, es factible que la adopción de esta medida precautoria cuando el acto, resolución o disposición administrativa o reglamentaria, desconozca normas legales de superior jerarquía, que den lugar a violaciones ostensibles al ordenamiento jurídico en abstracto, o cuando el acto represente la producción de un perjuicio notoriamente grave. Entre las más relevantes, nos permitimos mencionar la Resolución de 23 de enero de 2014, en la que cita los Autos de 22 de septiembre y 22 de octubre de 2004, que en su parte medular sostienen lo siguiente:
"....En ese mismo sentido, nuestra jurisprudencia ha sido sistemática al establecer, que en los procesos contencioso administrativo de nulidad dicha medida de suspensión procede para evitar un perjuicio 'notoriamente grave', el cual se manifiesta principalmente, si el acto acusado infringe palmariamente el principio de separación de poderes; o si puede entrañar un perjuicio a la integridad del ordenamiento jurídico por violar, en forma manifiesta, normas de superior jerarquía. Al respecto son consultables, entre otros, las siguientes resoluciones:
Auto de 22 de septiembre de 2004
'...esta Superioridad ha manifestado en forma reiterada que tratándose de demandas contencioso administrativas de nulidad los perjuicios que se persigue evitar con la suspensión de los efectos de los actos impugnados son las lesiones al orden jurídico, porque el objeto de estas acciones es la sujeción a la Ley de los actos administrativos de carácter general y si bien los perjuicios que el acto que se impugna pueda causar, en algunos casos, son tomados en cuenta al resolver la medida cautelar, estos no determinan por sí solos la decisión que se dicte. Esto es así porque mediante estos procesos no se persigue esencialmente el restablecimiento de derechos subjetivos sino del ordenamiento jurídico. Por tanto, para que proceda la medida cautelar solicitada en los procesos contenciosos administrativos de nulidad, la ilegalidad de los actos impugnados debe ser clara y notoria...' (Lo resaltado por la Sala).
Auto de 29 de octubre de 2004
'...la suspensión provisional del acto administrativo es una potestad discrecional conferida a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia por disposición del artículo 73 de la Ley 135 de 1943, según el cual: 'el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo en pleno puede suspender los efectos de un acto, resolución o disposición, si a su juicio ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave.'
La Sala Tercera ha señalado, repetidamente, que en las acciones de nulidad ese 'perjuicio notoriamente grave' consiste principalmente, en la lesión evidente o palmaria del ordenamiento jurídico, que ocasiona el acto demandado. (Lo resaltado por la Sala)..."
De la lectura de la Resolución N°201-1838 de 28 de mayo de 2019, publicada en la Gaceta Oficial N°28,791-A de 7 de junio de 2019, logramos advertir que la Dirección General de Ingresos, entidad adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas, mediante ese acto administrativo fijó un portafolio de requisitos y condiciones en los distintos servicios que ofrece esa entidad, los cuales deben ser cumplidos por los contribuyentes e interesados al presentar sus peticiones.
Dentro de ese catálogo de servicios, se instituyó en el Anexo 1 denominado Requisitos, Condiciones y Forma de Presentación de los Trámites Realizados ante la Dirección General de Ingresos, tres (3) tipos de trámites: el primero, los que se realizan solo a través de la plataforma web (1 a 27); el segundo, los que se llevan a cabo de manera presencial por el contribuyente o a través de persona autorizada o mediante la plataforma web (28 a 136); y el tercero, los trámites presenciales a través de apoderado legal (137 a 233).
Al examinar el trámite identificado en el acápite 233 denominado Solicitud Registro de Escisión de Sociedades, que se impugna en esta oportunidad, vemos que establece una serie de exigencias que deben ser cumplidas por los interesados al momento de presentar su solicitud de escisión de la sociedad, ante la Dirección General de Ingresos. Veamos:
·Poder notariado otorgado por el representante legal a un apoderado legal;
·Memorial explicativo original dirigido a la Dirección General de Ingresos (DGI); solicitando la escisión de la sociedad firmado por el apoderado legal.
·Copia de cédula o pasaporte de del representante legal, vigente
·Copia de cédula del apoderado, vigente.
·Acta de la junta directiva en donde se determina la escisión de la sociedad, en ella debe detallar cuál es la sociedad beneficiaria y cuál es la sociedad escindida, también debe detallar las transferencias de activos, las cuotas de participación.
·Certificado original vigente, emitido por Registro Público de Panamá de las sociedades que desean escindirse.
·Certificado original vigente, emitido por (sic) Registro Público de Panamá de las propiedades involucradas en la escisión.
Trámite gratuito
Si el representante legal se presenta con su abogado no requiere de poder notariado
Si el representante legal se presenta con el poder del apoderado legal, este no requiere estar notariado.
Si el representante legal es abogado solicitante no requiere presentar poder notariado.
Este trámite puede solicitarlo de forma presencial por el apoderado legal en la sede u oficinas regionales de la Dirección General de Ingresos (DGI)
Si el apoderado legal no puede realizar el trámite, este podrá autorizar a un tercero por medio de una nota simple.
Este trámite debe presentarse 30 días antes de la fecha en que se pretenda perfeccionar la escisión.
Al confrontar de manera superficial el acápite 233, citado, con el artículo 505-F del Código de Comercio que, a juicio del actor, ha sido violado producto de la expedición de este acto administrativo, esta Corporación de Justicia se percata de manera inmediata que existe una colisión palmaria entre la norma jurídica de mayor jerarquía y la disposición reglamentaria impugnada; ya que está imponiendo requisitos o condiciones que no están contemplados en la ley.
Lo anterior es así, pues, el párrafo final del artículo 505-F del Código de Comercio precisa claramente que: "la sociedad objeto de escisión deberá comunicar su intención de escindirse a la Dirección General de Ingresos dentro de los treinta días antes de la fecha en que se pretenda perfeccionar la escisión, indicando en dicha comunicación el nombre de la sociedad o sociedades que serán beneficiarias de la escisión o si, producto de esta, se creará una nueva sociedad como beneficiaria. Una vez realizada la comunicación a la Dirección General de Ingresos, la sociedad iniciará el proceso de escisión." (El destacado es de la Sala).
Desde la perspectiva de las reglas de hermenéutica jurídica, es evidente que la normativa superior señala que a la Dirección General de Ingresos solo se le debe comunicar el propósito de escindir, dentro de los 30 días antes de la fecha que se pretenda perfeccionar la escisión; cuya comunicación deberá hacerse por escrito, indicando el nombre de la o las sociedades, o si producto de esa intención nacerá una nueva sociedad como beneficiaria. Sin embargo, advertimos que la Resolución N°201-1838 de 28 de mayo de 2019, impugnada, ha incorporado nuevos requisitos en el acápite 233, lo que pareciera inferir que el sentido y alcance de la norma superior está siendo colisionado por la disposición demandada; ya que, al tratar de desarrollar el artículo 505-F del Código de Comercio, excedió en demasía los límites de la potestad reglamentaria de la cual goza dicha institución, configurándose con ello un notorio peligro a la integridad del ordenamiento jurídico (Fummus Boni Iuris).
Esta Superioridad considera imperante recordar lo anotado en la Sentencia de 14 de mayo de 2007, en la que se refiere a los límites de la potestad reglamentaria, al manifestar lo siguiente:
"Importa destacar, no obstante, que dicha potestad reglamentaria es limitada, es decir, se enmarca dentro del principio de legalidad y constitucional de reserva de ley. Por tal razón, estos reglamentos quedan subordinados a lo establecido en la condición objetiva o ley, pues sólo constituyen un instrumento para su aplicación, y en ningún momento pueden rebasar su texto ni espíritu. Este tema, también ha sido objeto de pronunciamiento por la Sala, cuando en sentencia de 29 de octubre de 1991, se expresó lo siguiente:
'...de acuerdo con el numeral 14 del artículo 179 de la Constitución Nacional, el P. de la República y el Ministro respectivo pueden reglamentar las leyes que lo requieran para su mejor cumplimiento. Debe existir, pues una necesidad de reglamentación para facilitar la ejecución de la Ley.
Los límites de la potestad reglamentaria pueden ser de carácter formal o de índole material. Los primeros atañen a la competencia para dictar el reglamento, al respecto por las normas de superior jerarquía, sobre todo a la Constitución y a las leyes, según se prevé en el artículo 15 del Código Civil, y al respecto por el procedimiento legal para la elaboración y promulgación de los reglamentos. Los límites materiales hacen relación con la limitación de la potestad discrecional de reglamentar las leyes, que debe ejercerse en interés público y no con abuso o desviación de poder; a la materia que puede ser objeto de reglamento, entiéndase que el mismo 'está ordenado inicialmente al propio campo de funciones que la Administración tiene atribuidas en el concierto público' (E.G. de Enterría y T.R.F., op. Cit., Pág. 216) y también se refiere a la irretroactividad de los reglamentos, en virtud del principio previsto en el artículo 43 de la Constitución que, si bien se refiere a las leyes, a fortiori es aplicable a los reglamentos, que están subordinados a las leyes. (Registro Judicial, Pág. 148).
Ante lo expresado, recalcamos que el reglamento está subordinado a la Constitución y a las Leyes, conforme lo establece el artículo 15 del Código Civil. Tratándose de los reglamentos de ejecución de las leyes, uno de sus principios rectores, consiste en que deben respetar la jerarquía normativa, es decir, no rebasar el contenido de la Ley. (Fallo de 21 de mayo de 2004)".
Por razón de lo anterior, es preciso señalar que entre las razones que justifican la suspensión provisional del acto demandado bajo examen se encuentra la protección del ordenamiento legal y los intereses generales.
Los planteamientos anteriores, llevan a esta Corporación de Justicia a considerar que se han configurado los presupuestos jurídicos esenciales para acceder a la adopción de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la disposición reglamentaria demandada, pues insistimos, rebasa los límites de la potestad reglamentaria. Por lo tanto, su aplicación podría comprometer la validez de los actos administrativos que se expidan al amparo del acápite 233 del Anexo 1 de la Resolución N°201-1838 de 28 de mayo de 2019, hasta tanto la Sala Tercera resuelva la controversia sometida a escrutinio por el Licenciado J.P.F.P.. (P. in mora).
Hay que recordar que en las acciones de nulidad sólo procede la declaratoria de ilegalidad de actos de carácter general, con efectos hacia el futuro, es decir ex-tunc, por lo que la medida cautelar a la cual se accede en esta oportunidad no puede afectar actos o hechos que se produjeron antes de presentada la acción de nulidad bajo estudio.
PARTE RESOLUTIVA
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SUSPENDE PROVISIONALMENTE los efectos del acápite 233 contenido en el Anexo N°1 de la Resolución N°201-1838 de 28 de mayo de 2019, "Por la cual se deja sin efecto la Resolución No.201-2552 de 25 de abril de 2018 y se fijan requisitos y condiciones de los trámites en el Portafolio de Servicios que deben realizar los contribuyentes e interesados ante la Dirección General de Ingresos."
Notifíquese
CECILIO CEDALISE RIQUELME
MARÍA CRISTINA CHEN STANZIOLA -- CARLOS ALBERTO VÁSQUEZ REYES (Salvamento de Voto)
KATIA ROSAS (Secretaria)
SALVAMENTO DE VOTO
Con el debido respeto, tengo a bien manifestar que, difiero de la Decisión adoptada por la mayoría de la Sala, por las razones que a continuación preciso:
La Resolución emitida resuelve SUSPENDER PROVISIONALMENTE los efectos del Acápite N° 233, titulado "Solicitud Registro de Escisión de Sociedades", contenido en el Anexo 1 de la Resolución N° 201-1838 de 28 de mayo de 2019, emitida por la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas, y mediante el cual se establecen los requisitos y condiciones para dicho trámite ante la Autoridad tributaria.
En ese sentido, debo señalar, respetuosamente, que no comparto la Decisión adoptada, toda vez que se señala, entre otras cosas, que "al confrontar de manera superficial el acápite 233, citado, con el artículo 505-F del Código de Comercio ... esta Corporación de Justicia se percata de manera inmediata que existe una colisión palmaria entre la norma jurídica de mayor jerarquía y la disposición reglamentaria impugnada, ya que está imponiendo requisitos o condiciones que no están contemplados en la ley".
Sin embargo, estimo que las constancias procesales no parecieran demostrar -en esta incipiente etapa procesal-, la ilegalidad de la actuación de la Administración, en atención a que los Reglamentos subordinados -como es el caso de la actuación acusada-, tienen como finalidad la ejecución de una Ley, de forma tal que dicha norma legal sea completada, desarrollada, pormenorizada o aplicada por el Reglamento.
En ese sentido, como lo ha reconocido la Jurisprudencia de la Sala Tercera, el ejercicio de esa facultad de expedir normas reglamentarias se fundamenta en "la autonomía de que gozan las entidades públicas autónomas y sólo puede ser ejercida en el marco específico de los servicios y prestaciones que brindan"[1], lo que pareciera ser -en principio- el alcance y propósito del Acto expedido por la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas.
Respetuosamente, considero que, las circunstancias anteriores obligaban a esta Corporación de Justicia, a examinar a fondo la legalidad de la actuación administrativa dentro del Proceso Contencioso Administrativo de Nulidad examinado.
En atención a que este criterio no coincide con la posición de mayoría adoptada, no me queda otro camino que expresar de manera respetuosa que, SALVO EL VOTO.
Fecha ut supra.
C.A.V. REYES
MAGISTRADO
K.R.
SECRETARIA
[1]Resolución de 21 de marzo de 2002 dictada dentro de la Demanda Contenciosa-Administrativa de Nulidad interpuesta por J.B.Q., a través de apoderado judicial, para que se declaren nulas, por ilegales, las Resoluciones N° 34-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000, N° 35-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000 y N° 49-2000 D.G. de 26 de junio de 2000, expedidas por el Director General del Instituto Nacional de Deportes.
